段　娟　葉明勇

［摘 要］ 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，也是我國(guó)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的必然要求，它有利于提高資源的配置效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。本文通過(guò)回顧新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的歷史進(jìn)程，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程中面臨的問(wèn)題提出應(yīng)對(duì)措施。

［關(guān)鍵詞］ 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力 轉(zhuǎn)移 歷史回顧 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 啟示

改革開(kāi)放以前，中國(guó)選擇重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化道路，同時(shí)以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制保證工業(yè)發(fā)展的需要，但同期大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力卻依然居住在農(nóng)村，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程。造成這種結(jié)果的根本原因，是中國(guó)在改革開(kāi)放以前一直實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制，限制了農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村和城市改革的順利推進(jìn)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村涌向城市，其規(guī)模和數(shù)量均超過(guò)改革開(kāi)放之前的態(tài)勢(shì)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移也成為學(xué)術(shù)界和政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)。

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，也是我國(guó)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的必然要求，它可以通過(guò)提高資源的配置效率促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移歷經(jīng)幾個(gè)重要階段，回顧這一歷史過(guò)程，對(duì)于我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，思考當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程中面臨的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策將有所裨益。

一、新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的歷史回顧

中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)與國(guó)家宏觀政策和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，具有鮮明的歷史特征。改革開(kāi)放前，其歷史進(jìn)程可分為三個(gè)階段：1949—1957年，1958—1963年，1964—1978年；改革開(kāi)放后可分為五個(gè)階段：1978—1983年，1984—1988年，1989—1991年，1992—2000年，2000年以后。

1、1949—1957年：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由轉(zhuǎn)移。

這一時(shí)期，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移基本上是在不受政府限制和干預(yù)的情況下進(jìn)行的。隨著中國(guó)工業(yè)化發(fā)展的起步，國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)，人民生活穩(wěn)定，城市發(fā)展迅速。國(guó)家在這一時(shí)期加強(qiáng)了交通運(yùn)輸建設(shè)和能源及原材料工業(yè)的建設(shè)，城市對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力提高，從而導(dǎo)致了第一次大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。由于這一時(shí)期國(guó)家并未對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移進(jìn)行任何限制，因此，勞動(dòng)力鄉(xiāng)—城遷移是自然發(fā)生的，且非常頻繁。

在1951年7月經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)后公布的《關(guān)于城市戶口管理有關(guān)內(nèi)容的暫行條例》中，并未有明確限制農(nóng)村人口鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的條文，而只是一般性規(guī)定：凡遷移者得于事前向當(dāng)?shù)厝嗣窆矙C(jī)關(guān)申報(bào)遷移，注銷戶口，發(fā)給遷移證；凡遷出者得于到達(dá)住地三日內(nèi)向公安機(jī)關(guān)申報(bào)入戶。1955年3月，政府有關(guān)部門又發(fā)布了關(guān)于辦理戶口遷移的注意事項(xiàng)的聯(lián)合通知。通知一方面要求勸止那些盲目要求遷入城市的農(nóng)民，另一方面對(duì)于有正當(dāng)理由的要求遷移者盡可能地滿足其遷移要求，甚至對(duì)于那些已盲目流動(dòng)進(jìn)入城市的農(nóng)民，只要他們?cè)诔鞘幸呀?jīng)找到正當(dāng)職業(yè)或已就學(xué)，仍然可以在其出具有關(guān)方面證明并向原住地補(bǔ)辦遷移手續(xù)后，給予登記城市正式戶口。

在上述政策的指導(dǎo)下，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力既可以選擇到農(nóng)村內(nèi)部的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，也可以選擇到城市的工業(yè)部門就業(yè)，并且可以不受限制地遷往城市定居。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1953—1957的5年間，城市全民所有制工業(yè)部門的就業(yè)人數(shù)從510萬(wàn)人猛增到2316萬(wàn)人（其中絕大部分是從農(nóng)村招收的農(nóng)民），平均每年增加35.3%。［1］P67隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，城市人口數(shù)量迅速增長(zhǎng)。1952年全國(guó)城市人口僅有7000萬(wàn)人，1957年則增加到9949萬(wàn)人，平均每年增加589萬(wàn)人，城市化水平從12.46%增加到15.39%，每年增加0.59%，這是我國(guó)城市化水平增長(zhǎng)最快的時(shí)期之一。

但這種完全自由的勞動(dòng)力流動(dòng)并未持續(xù)很久。勞動(dòng)力的快速轉(zhuǎn)移必然會(huì)使農(nóng)村的糧食生產(chǎn)受到影響，同時(shí)由于農(nóng)民工大量進(jìn)城，對(duì)糧食的需求增加，致使城市居民的食品供應(yīng)出現(xiàn)緊張局面。針對(duì)這一狀況，1957年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，嚴(yán)格禁止企業(yè)單位從農(nóng)村招工，并且在城市設(shè)立收容遣送機(jī)構(gòu)，把進(jìn)城的農(nóng)民遣返原籍，這預(yù)示著隨后農(nóng)村勞動(dòng)力自由轉(zhuǎn)移開(kāi)始出現(xiàn)波折。

2、1958—1963年：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移大起大落。

1958年開(kāi)始的“大躍進(jìn)”，也帶來(lái)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的大躍進(jìn)。隨著城市工業(yè)建設(shè)的迅速開(kāi)展，當(dāng)時(shí)即轉(zhuǎn)移了1000余萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力到城市工業(yè)和建筑業(yè)就業(yè)；同時(shí)，在農(nóng)村也出現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的高潮，在社隊(duì)企業(yè)就業(yè)的職工達(dá)到1800多萬(wàn)人。然而，這種過(guò)快過(guò)急、以虛假工業(yè)膨脹為基礎(chǔ)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移嚴(yán)重影響了正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)兩年急劇下降，1957—1960年，糧食產(chǎn)量下降了24.4%。面對(duì)這種狀況，從1961年開(kāi)始，我國(guó)不得不進(jìn)行為期三年的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，大批勞動(dòng)力重新返回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1961年，全國(guó)城鎮(zhèn)人口減少1300萬(wàn)人，精簡(jiǎn)職工數(shù)量950萬(wàn)人，同年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比上年增加2730萬(wàn)人，基本恢復(fù)到1957年的水平。1962年1月至1963年6月城鎮(zhèn)人口共減少1600萬(wàn)人，同期精簡(jiǎn)職工1034萬(wàn)人；1962年農(nóng)村勞動(dòng)力比上年增加1500多萬(wàn)人。整個(gè)三年經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，城鎮(zhèn)人口共減少2600萬(wàn)人，精簡(jiǎn)職工2000萬(wàn)人。至1963年，農(nóng)村勞動(dòng)力占全社會(huì)勞動(dòng)力的比重又陡然上升至82.5%。［2］P124、125

在如此短的時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)—城流動(dòng)出現(xiàn)巨大的起伏，與國(guó)家相關(guān)政策制度有密切聯(lián)系。1958年1月9日，全國(guó)人大常委會(huì)第九十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，該條例第十條第二款明確規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)?！?962年4月，公安部發(fā)出了《關(guān)于處理戶口遷移問(wèn)題的通知》，明確規(guī)定：“農(nóng)村、縣鎮(zhèn)人口要求遷往城市的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決勸止，個(gè)別確因老、幼、病、殘無(wú)人照顧，必須投靠在城市的直系親屬撫養(yǎng)等特殊情況，可以酌情照顧，對(duì)已經(jīng)遷到城市尚未落下戶口、有條件回農(nóng)村的，要做好工作，動(dòng)員他們回去。”同年12月，有關(guān)職能部門在《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見(jiàn)》中指出：“在戶口遷移上，必須嚴(yán)格執(zhí)行中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)戶口遷移問(wèn)題的規(guī)定，對(duì)農(nóng)村遷往城市的，必須加以嚴(yán)格控制?！?963年12月7日，中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，要求“對(duì)市鎮(zhèn)人口必須嚴(yán)格控制，對(duì)市鎮(zhèn)建制的設(shè)置必須恰當(dāng)”，并提出三項(xiàng)主要措施：一是撤銷不夠設(shè)市條件的市；二是縮小市的郊區(qū)；三是調(diào)整鎮(zhèn)的建制。這些戶籍、人口管理政策和先后出臺(tái)的人民公社制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、城市生活資料配給制度、就業(yè)分配制度一起，共同限制農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，城鄉(xiāng)之間形成了無(wú)法逾越的鴻溝。

3、1964—1978：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移基本停滯。

這一時(shí)期，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移基本處于停滯狀態(tài)。自1958年開(kāi)始實(shí)施的戶籍制度出臺(tái)后，與之相配套的一系列就業(yè)、食品供應(yīng)、住房制度也相應(yīng)出臺(tái)，導(dǎo)致了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)從20世紀(jì)60年代以后一直受到政府的強(qiáng)力控制。1964年8月，國(guó)務(wù)院又批轉(zhuǎn)了一份《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》（草案），其中明確規(guī)定：“對(duì)于從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)，從集鎮(zhèn)遷往城市的，要嚴(yán)加限制；從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當(dāng)限制?！睂?duì)于其他情況的人口流動(dòng)或遷移，也作出非常具體、明確的規(guī)定。不僅如此，這一時(shí)期由于“文化大革命”開(kāi)始，出現(xiàn)了以知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)”和干部“下放”為特征的第二次逆城市化運(yùn)動(dòng)。自1968年底至1977年，有1600萬(wàn)城市青年被送往農(nóng)村勞動(dòng)。在1966年至1970年之間的城鎮(zhèn)新增人口中，自然增長(zhǎng)部分甚至出現(xiàn)了負(fù)值。

4、1978—1983年：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步履艱難。

1978年，改革開(kāi)放帶來(lái)了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性提高，加上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速恢復(fù)，農(nóng)村的勞動(dòng)力剩余問(wèn)題又開(kāi)始顯現(xiàn)，為有效利用農(nóng)閑時(shí)間，增加家庭收入，農(nóng)民們開(kāi)始自發(fā)向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年年末全民所有制單位通過(guò)各種形式使用的農(nóng)村勞動(dòng)力共有931萬(wàn)人（不包括招收的固定工）。1978—1980年，全國(guó)非農(nóng)業(yè)人口增加了1800萬(wàn)人（不包括自然增長(zhǎng)）。［3］P358但由于城市本身的吸納能力有限，城市居民的就業(yè)問(wèn)題也未根本解決，因此，政府對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)依舊采取限制的態(tài)度。1981年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，對(duì)城市的用工單位使用農(nóng)村勞動(dòng)力的有關(guān)問(wèn)題從三個(gè)方面提出了具體要求：一是要求嚴(yán)格控制從農(nóng)村招工；二是要求認(rèn)真清理企業(yè)、事業(yè)單位使用的農(nóng)村勞動(dòng)力；三是要求加強(qiáng)戶口和糧食管理。在這些政策的影響下，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和數(shù)量較小，農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)舉步維艱。

5、1984—1988年：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度迅速加快。

20世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)普遍推行，農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高。1983年10月，國(guó)家開(kāi)始對(duì)農(nóng)村“政社合一”的管理體制進(jìn)行改革，高度集中的人民公社體制解體。與此同時(shí)，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列深化城市經(jīng)濟(jì)體制改革的政策措施，加上這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，于是掀起了“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移高潮。1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)目從上年的134.6萬(wàn)家增加到606.5萬(wàn)家，增長(zhǎng)了3.5倍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)也從上年的3224.6萬(wàn)人增加到5208.1萬(wàn)人，增長(zhǎng)了61%。此后一直到1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)連年增加，平均每年增長(zhǎng)速度超過(guò)24%。［1］P70

在上述大背景下，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)隔離體制首次得到修整。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，提出“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。1984年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，進(jìn)一步提出“農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)，對(duì)促進(jìn)集鎮(zhèn)的發(fā)展，繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，具有重要作用，對(duì)此應(yīng)積極支持”。1985年1月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，更為明確地提出“要擴(kuò)大城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交往……允許農(nóng)民進(jìn)城開(kāi)店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)，城市要在用地和服務(wù)設(shè)施方面提供便利條件”。在國(guó)家政策的支持和鼓勵(lì)下，外出就業(yè)的勞動(dòng)力日益增多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1988年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的總量已達(dá)9950萬(wàn)人，其中轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)的數(shù)量達(dá)到1339萬(wàn)人。

在這一時(shí)期，雖然轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力日益增多，但國(guó)家依然沒(méi)有完全放松對(duì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的限制。1985年7月，公安部頒發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，在規(guī)定中重申了1958年《戶口登記條例》中對(duì)暫住人口進(jìn)行登記管理的精神，同時(shí)要求：外來(lái)人口擬暫住三日以上的，由留宿暫住人口的戶主或者本人向公安派出所或戶籍辦公室申報(bào)暫住登記，離開(kāi)時(shí)申辦注銷；暫住時(shí)間超過(guò)三個(gè)月的十六歲以上者，須申領(lǐng)“暫住證”；對(duì)外來(lái)開(kāi)店、辦廠、從事建筑安裝、聯(lián)營(yíng)運(yùn)輸、服務(wù)行業(yè)的暫住時(shí)間比較長(zhǎng)者，采取雇用單位和常住戶口所在地主管部門管理相結(jié)合的辦法，按照戶口登記機(jī)關(guān)的規(guī)定登記造冊(cè)，由當(dāng)?shù)毓才沙鏊驊艏k公室登記為寄住戶口。對(duì)違反暫住人口管理規(guī)定的，公安機(jī)關(guān)可按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》的規(guī)定，視情節(jié)輕重給予處罰。這些政策使到城市就業(yè)的農(nóng)民工往往很少能安家落戶，對(duì)他們的就業(yè)穩(wěn)定性產(chǎn)生了較大的影響。

6、1989—1991年：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移跌宕起伏。

20世紀(jì)80年代中期以后，隨著相關(guān)政策的逐步放寬，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，給城市的就業(yè)、交通、治安等造成較大壓力；進(jìn)入90年代以后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中不斷暴露出諸如產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、家族色彩濃烈等一系列問(wèn)題，其對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力開(kāi)始下降，因此導(dǎo)致了這一時(shí)期勞動(dòng)力流動(dòng)出現(xiàn)了大起大落的不穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。

1988年下半年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“治理整頓”的宏觀調(diào)控政策，采取了壓縮基本建設(shè)投資規(guī)模、加強(qiáng)財(cái)稅和信貸控制等一系列經(jīng)濟(jì)措施，許多建設(shè)項(xiàng)目紛紛下馬，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩，大量農(nóng)村勞動(dòng)力被清退。為配合治理整頓，國(guó)家還出臺(tái)了一系列政策限制農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。1989年3月和4月，國(guó)務(wù)院辦公廳和民政部、公安部先后發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)民工外出的緊急通知》和《民政部、公安部關(guān)于進(jìn)一步作好控制農(nóng)民工盲目外流的通知》，要求各地人民政府采取有效措施，嚴(yán)格控制農(nóng)民工盲目外出就業(yè)。1989年12月8日，國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組、公安部關(guān)于在第四次全國(guó)人口普查前進(jìn)行戶口整頓工作報(bào)告的通知》中要求：“對(duì)居住在城鎮(zhèn)的無(wú)戶口（即常住戶口待定）人員，按照國(guó)務(wù)院和公安部有關(guān)規(guī)定，符合在市鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)有步驟地予以解決；不符合在市鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)由有關(guān)部門盡量動(dòng)員他們返鄉(xiāng)?！?990年4月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，要同建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)的承受能力相適應(yīng)，對(duì)此要加以合理控制和積極引導(dǎo)”，要“使農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地消化和轉(zhuǎn)移，防止出現(xiàn)大量農(nóng)村勞動(dòng)力盲目進(jìn)城找活干的局面”。

雖然上述政策措施控制了勞動(dòng)力盲目流動(dòng)的局面，但有研究發(fā)現(xiàn)，到1990、1991年，大多數(shù)城市的流動(dòng)人口數(shù)量又回復(fù)到1988年的水平，有些城市還有所增長(zhǎng)。而且這一時(shí)期的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)還出現(xiàn)了另外一種傾向，即向東部地區(qū)大城市流動(dòng)受阻的情況下，向其他地區(qū)流動(dòng)的現(xiàn)象明顯增加。［3］P368

7、1992—2000年：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)?？鐓^(qū)域轉(zhuǎn)移。

隨著1992鄧小平南方談話的發(fā)表，我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程加快，沿海地區(qū)的工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展，地區(qū)間的發(fā)展差距擴(kuò)大，同時(shí)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納能力的下降，促使大批農(nóng)村勞動(dòng)力從低收入地區(qū)遷移到高收入地區(qū)。引起社會(huì)廣泛關(guān)注的“民工潮”也即出現(xiàn)在這一時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年農(nóng)村勞動(dòng)力遷移到城市的人數(shù)已達(dá)到3500多萬(wàn)，1993年一度增加到6200萬(wàn)，其中跨省流動(dòng)達(dá)到2200萬(wàn)。之后，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)進(jìn)入穩(wěn)定增長(zhǎng)階段，1994年，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力達(dá)到7000萬(wàn)，1995年為7500萬(wàn)，而同期出省的農(nóng)村勞動(dòng)力人數(shù)大約為2500—2800萬(wàn)。［1］P71

面對(duì)大規(guī)模的勞動(dòng)力鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移態(tài)勢(shì)，國(guó)家開(kāi)始出臺(tái)一系列政策措施，引導(dǎo)勞動(dòng)力跨地區(qū)有序流動(dòng)。1993年11月3日，勞動(dòng)部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈再就業(yè)工程〉和〈農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)有序化——“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計(jì)劃”第一期工程〉的通知》，提出要在全國(guó)形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)的基本制度、市場(chǎng)信息系統(tǒng)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模較大的主要輸入、輸出地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模的有序化。1993年12月，勞動(dòng)部制定了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期勞動(dòng)體制改革的總體設(shè)想》，提出要以建立農(nóng)村就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為突破口，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力統(tǒng)籌。1994年11月17日，勞動(dòng)部頒布了《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》，對(duì)用人單位用人、農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和各類服務(wù)組織從事有關(guān)服務(wù)活動(dòng)的行為提出了具體要求。1997年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了勞動(dòng)部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好組織農(nóng)民工有序流動(dòng)工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出要加快勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)，建立健全勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)則，建立完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息服務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管，維護(hù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的正常秩序。

上述政策的出臺(tái)推進(jìn)了勞動(dòng)力的有序流動(dòng)，但隨著90年代后期國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放緩，國(guó)家對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的控制力度也隨之加大。1994年11月頒布的《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》提出，跨省流動(dòng)人員到達(dá)目的地后，必須憑其流出省發(fā)放的“外出人員就業(yè)登記卡”向目的地勞動(dòng)部門領(lǐng)取“外來(lái)人員就業(yè)證”。1995年6月2號(hào)，公安部公布了《暫住證申領(lǐng)辦法》，對(duì)暫住證的用途、有效期、換發(fā)等方面進(jìn)行了規(guī)定。這些政策對(duì)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了較大的影響。考慮到城市就業(yè)不穩(wěn)定，大部分農(nóng)民工僅僅抱著“試試看”的態(tài)度闖入城市，一般停留的時(shí)間不會(huì)超過(guò)半年，每到年底或農(nóng)忙時(shí)節(jié)，他們都會(huì)返回農(nóng)村。

8、2000年以后：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步入規(guī)范、公平、穩(wěn)步加快軌道。

2000年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度攀升，社會(huì)局勢(shì)穩(wěn)定，國(guó)家更加重視“三農(nóng)”工作，各種有利政策相繼出臺(tái)，我國(guó)又興起了新一輪的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移浪潮。2000年7月20日，勞動(dòng)保障部、國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、科技部、水利部、建設(shè)部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心七部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知》中指出，要改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制。2001年3月15日，九屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中指出，要打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。2003年3月20日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布《關(guān)于農(nóng)民工適用勞動(dòng)法律有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》，明確指出凡與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工（包括農(nóng)民輪換工），均適用《勞動(dòng)法》與《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》。2004年2月29日，建設(shè)部頒布《關(guān)于進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的緊急通知》，要求各地政府采用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政措施，督促拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)盡快償付。2005年2月7日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布《關(guān)于廢止〈農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定〉及有關(guān)配套文件的通知》，進(jìn)一步改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境，清理和取消限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策。2006年1月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》頒布，要求各地政府、各直屬機(jī)構(gòu)，抓緊解決農(nóng)民工面臨的突出問(wèn)題，形成從根本上保障農(nóng)民工權(quán)益的體制和制度。在良好的政策環(huán)境下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工的人數(shù)不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量每年增加600-800萬(wàn)人。［4］P32003年農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工數(shù)量為1.1億，比2002年增長(zhǎng)8.6%；2004年為1.2億，比2003年增長(zhǎng)3.8%。［4］P69據(jù)預(yù)測(cè)，“十一五”期間，我國(guó)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的總規(guī)模將達(dá)到7500多萬(wàn)，年均轉(zhuǎn)移為1500萬(wàn)以上，高于20世紀(jì)90年代以來(lái)每年轉(zhuǎn)移1200萬(wàn)人左右的規(guī)模；同期農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)總規(guī)模將達(dá)4500萬(wàn)以上。［4］P79

二、我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的歷史經(jīng)驗(yàn)

回顧新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的歷史進(jìn)程，可以總結(jié)出如下經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：

1、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移要以農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展為基本前提。

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是以農(nóng)業(yè)的發(fā)展為基本前提的。一方面，隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率相應(yīng)提高，對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的需求將隨之減少，一部分剩余勞動(dòng)力自然會(huì)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量不斷提高，為轉(zhuǎn)移出去的勞動(dòng)力在二、三產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定就業(yè)提供了食品保障。就政策層面而言，中國(guó)政府所出臺(tái)的各項(xiàng)政策都是首先以農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展為前提條件的。如果農(nóng)業(yè)能穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率能穩(wěn)步提高，那么政府就會(huì)支持和鼓勵(lì)一部分剩余勞動(dòng)力外出就業(yè)。反之，如果勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移數(shù)量過(guò)多，轉(zhuǎn)移速度過(guò)快，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食供應(yīng)，政府則會(huì)采取措施干預(yù)勞動(dòng)力流動(dòng)。因此，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移不能搞大躍進(jìn)，要把握速度和方式，在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不受影響的前提下進(jìn)行。

2、城市二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要條件。城市二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的拉力，只有城市產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，才能產(chǎn)生對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力，政府也就會(huì)放松對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的限制，這一點(diǎn)在我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的歷史進(jìn)程中表現(xiàn)得非常明顯。

3、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移與經(jīng)濟(jì)體制的變化密切相關(guān)。改革開(kāi)放前，雖然國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重上升，但農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移依然處于停滯狀態(tài)。改革開(kāi)放后，隨著一系列經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度也開(kāi)始迅速擴(kuò)大。

4、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受國(guó)家相關(guān)政策變動(dòng)的影響較大。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較大程度上受到國(guó)家相關(guān)政策變動(dòng)的影響。政策的每一次調(diào)整，都會(huì)引起勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模和速度的波動(dòng)。20世紀(jì)頭60年中，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的進(jìn)程緩慢，但比較順利，50年代后期曾出現(xiàn)了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的高峰。但隨著“大躍進(jìn)”的發(fā)生，我國(guó)政府采取了強(qiáng)有力的干預(yù)措施，阻礙了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的自然進(jìn)程，致使勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移被中斷，甚至出現(xiàn)逆流。20世紀(jì)80年代后期，政府對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移的限制開(kāi)始放松，但由于各種干預(yù)政策依然存在，因此，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的數(shù)量和質(zhì)量也受到了影響。轉(zhuǎn)移出來(lái)的剩余勞動(dòng)力雖然可以在城市找到工作，但卻無(wú)法獲得正式的身份認(rèn)可，因此，政府人為的干預(yù)阻礙了勞動(dòng)力的正常流動(dòng)。

值得一提的是，雖然我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)受制度安排的影響較大，但從整個(gè)歷史進(jìn)程來(lái)看，阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的一系列制度在逐步放寬，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模不斷增大。這說(shuō)明，政府只有消除一些干預(yù)和限制政策，完善制度安排，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移這一自然進(jìn)程才能得以恢復(fù)。

三、對(duì)策建議和啟示

分析中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的曲折歷程，有利于更好地分析當(dāng)前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題。目前，依然有一系列因素制約著我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，如戶籍制度的影響、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不健全、農(nóng)民自身的技術(shù)水平低下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展面臨多重障礙、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育存在缺陷，等等。對(duì)于這些問(wèn)題，今后可采取如下措施予以解決：首先，政府要改革戶籍管理制度和城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。城市政府要從戶籍身份上取消各種特權(quán)和利益分配，使城鄉(xiāng)流動(dòng)人口主體平等化；農(nóng)村政府應(yīng)完善土地制度和家庭養(yǎng)老保障制度，以解除農(nóng)村勞動(dòng)力的后顧之憂。其次，城鄉(xiāng)政府應(yīng)加強(qiáng)合作，努力辦好農(nóng)村職業(yè)教育，通過(guò)城鄉(xiāng)人力資源互動(dòng)，提高農(nóng)民素質(zhì)。再次，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚，加強(qiáng)其產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，同時(shí)要完善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)其對(duì)城鄉(xiāng)投資商的吸引力。最后，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程。政府應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)有序化、規(guī)范化，加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的崗前培訓(xùn)，增強(qiáng)勞動(dòng)力就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，完善勞動(dòng)力市場(chǎng)信息網(wǎng)的配套建設(shè)，加大勞動(dòng)力市場(chǎng)的宣傳和發(fā)布力度，引入市場(chǎng)機(jī)制，讓更多的技術(shù)人才參與勞動(dòng)力市場(chǎng)信息網(wǎng)的建設(shè)。

同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，在中國(guó)這么一個(gè)有著八九億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國(guó)，即使以上措施都能得到很好落實(shí)，仍會(huì)有約2億的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)法被第二、三產(chǎn)業(yè)完全吸收。因此，除了以上微觀層面的措施外，國(guó)家在宏觀政策方面，必須讓廣大農(nóng)民真正得到實(shí)惠，將發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為國(guó)家的重中之重，以期早日順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。必須將農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和市場(chǎng)需求更加緊密地結(jié)合起來(lái)，以期提高農(nóng)產(chǎn)品商品化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使得農(nóng)業(yè)成為工業(yè)的一個(gè)部門。這樣，除了第二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移拉動(dòng)外，其他農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就可以被農(nóng)業(yè)就地吸收。只有這樣，中國(guó)才能徹底解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家的全面現(xiàn)代化?！?/p>

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責(zé)任編輯 張榮輝