魏　國

[摘要]目前，我國經(jīng)濟受全球金融危機的影響而調(diào)整宏觀調(diào)控政策，因此加強稅收管理以減少稅收流失對我國經(jīng)濟發(fā)展具有更加重要的現(xiàn)實意義。我國稅收應(yīng)征額與實征額之間有較大的差距，稅收流失嚴重。這種稅制表面現(xiàn)象與實際運行之間的差異不僅使得稅收對資源配置、收入分配的調(diào)節(jié)作用大打折扣，長期內(nèi)還會對國民經(jīng)濟產(chǎn)生負面作用。這種差異可能來自于納稅人逃稅，也可能來自于稅制設(shè)計不合理、稅務(wù)管理能力弱，還可能來自于稅收法律法規(guī)不完善。因此，要使稅收流失情況得到好轉(zhuǎn)，不僅要提高公民的納稅意識，還要改進稅收管理，以及完善稅收法律法規(guī)。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟危機；稅收流失；稅收管理

[中圖分類號]F812.42［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2009)03-0001-03

※基金項目：國家社會科學(xué)基金項目《加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的制度障礙與政策研究》（08CJY043）。

一、我國稅收流失現(xiàn)狀及其危害

在許多發(fā)展中國家，有限的管理能力成為稅收的束縛。對發(fā)展中國家的逃稅情況的研究表明，半數(shù)以上的潛在所得稅未能征收入庫的情況并非罕見，其他稅種也有些類似情況。我國這類研究資料比較缺乏，但同樣，應(yīng)征額與實征額之間有較大的差距，稅收流失嚴重。有學(xué)者曾對我國逃稅的規(guī)模進行測算，結(jié)果令人震驚：在1995年至2002年中，我國逃稅規(guī)模分別為4473.95、4099.14、4358.44、4524.92、4440.31、4438.13、4320.56、3991.88億元，逃稅率分別為0.74、0.59、0.53、0.49、0.42、0.35、0.28、0.23。[1]最近，審計署公布的有關(guān)審計結(jié)果表明，由于企業(yè)存在著核算、申報不實等諸多問題，導(dǎo)致大量稅收流失。這不僅使得政府收入流失，稅收對資源配置、收入分配的調(diào)節(jié)作用大打折扣，更降低了稅制的彈性。特別是在通貨膨脹的條件下，由于管理的原因，導(dǎo)致稅收收入相對額下降，要想增加收入，只有不斷地提高名義稅率和開征新稅，導(dǎo)致了高稅率低稅額的現(xiàn)象，也使得減稅面臨巨大困境。并且，從長遠角度看，稅收流失還會對國民經(jīng)濟產(chǎn)生負面作用。因此，減少稅收流失是一項重要而又迫切任務(wù)。

二、稅收流失問題的原因

（一）公民的依法納稅意識淡薄

企業(yè)通過做假賬，多攤派費用，減少賬面利潤來減少納稅已成為一種風(fēng)氣，公民的依法納稅意識淡薄。這固然與我國公民素質(zhì)不高有直接原因，但是還有其他方面因素。

1.部分征稅人征稅觀念不正確。在部分“稅官”看來，我是“國家稅官”，我就有權(quán)管你，你不服，我有法治你，一副典型的“稅老大”的模樣。并且，某些地方人情大于稅法，只要人情到，好處到，一切都可以通融。這使得納稅人感覺社會主義稅收跟奴隸社會、封建社會統(tǒng)治階級的“苛捐雜稅”“橫征暴斂”并無本質(zhì)區(qū)別，從而產(chǎn)生反感。

2.政府機關(guān)的財政支出不夠透明，甚至錯位。雖然我國人大每年都對預(yù)算情況進行審議和監(jiān)督，但是絕大部分納稅人并不清楚財政收入有多少用于納稅人，有多少用于政府開支。如果納稅人看到的僅是政府機關(guān)漂亮的辦公大樓，寬敞的職工宿舍和高檔的轎車，他們就會感到即使依法納稅，也都被“當(dāng)官的”揮霍掉了，故產(chǎn)生一種少繳稅甚至偷稅的動機。

3.稅收宣傳不得體。到目前為止，中國的稅法宣傳仍然停留在“依法納稅是每個公民的任務(wù)”、“社會主義稅收取之于民，用之于民”的階段上，這使得納稅人誤認為稅收是政府無需付出取得的，稅收是一種絕對的權(quán)利，權(quán)利義務(wù)的不平等使得納稅人對征稅產(chǎn)生抵觸情緒。

4.偷稅懲罰力度不夠。納稅人看到：許多偷稅漏稅單位或個人并沒有被發(fā)現(xiàn)；即使被發(fā)現(xiàn)，受到的懲罰力度也很小，從而使依法納稅的人們有不公平的感覺，他們也改為不依法納稅。這種“示范效應(yīng)”使不依法納稅成為普遍現(xiàn)象。一旦如此納稅人就不會因為不依法納稅而產(chǎn)生罪惡感。

（二）稅制設(shè)計不合理、稅務(wù)管理能力弱

1994年稅制改革進一步確立了我國現(xiàn)行以流轉(zhuǎn)稅和所得稅并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)，基本上適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的要求，取得了初步的成效。這可以從我國宏觀稅負不斷的提高中看出。據(jù)統(tǒng)計，從1994年～2002年，我國宏觀稅負率分別為10.96%、10.33%、10.18%、11.06%、11.82%、13.02%、14.07%、15.95%、16.40%。[2]但從稅收結(jié)構(gòu)情況看，流轉(zhuǎn)稅和所得稅這兩個主體在結(jié)構(gòu)上是嚴重失衡的，流轉(zhuǎn)稅比例過高，目前已達到稅收總收入的70%以上，而所得稅所占的比重則比較低，僅有16%左右，其他財產(chǎn)稅等輔助稅種也未調(diào)整到相應(yīng)位置。同時，應(yīng)該看到，我國稅務(wù)管理能力較弱，這使得稅制實施的效果不好。從實踐看，正是由于對法定的各個稅種缺乏管理能力，在許多發(fā)展中國家，稅制設(shè)置的初衷與實際運行情況之間往往存在巨大的差異。其結(jié)果首先是影響一定時期稅收收入的總量與結(jié)構(gòu)。在這種較低的稅務(wù)管理能力下，要增加收入，政府往往必須不斷提高稅率和開征新的稅種，其結(jié)果必然使得稅制缺乏嚴謹?shù)捏w系。我國稅務(wù)管理能力弱，主要體現(xiàn)在以下方面：

1．征收系統(tǒng)信息化程度低，征管手段落后。首先，稅收計劃缺乏彈性，稅務(wù)機關(guān)的征收進度比照稅收計劃進行，很難做到應(yīng)收盡收。其次，征收大廳沒有充分發(fā)揮其功能效應(yīng)。雖然投入大量硬件設(shè)施，但其功能的應(yīng)用有待于開發(fā)。如以計算機代替手工征收，雖然提高了工作效率，但目前的軟件功能尚有欠缺，只是對納稅人簡單情況進行儲存，打印稅額及征收日報等，不能提供大量信息。對納稅申報資料的人工審核不但缺乏可比性而且還存在滯后性納稅評估，稅源監(jiān)控信息在征管實踐中沒有被靈活地運用。特別是對未申報戶、欠稅戶缺乏很好的源泉控制方法，未能與工商、銀行、企業(yè)進行聯(lián)網(wǎng)。再次，征管數(shù)據(jù)沒能為稽查選案即使提供有價值的信息。

2．管理系統(tǒng)信息化程度低，沒能有效地支持征收系統(tǒng)和稽查系統(tǒng)。管理系統(tǒng)是稅收征管體系的橋梁和紐帶?，F(xiàn)行的管理系統(tǒng)從稅源監(jiān)控的廣度到深度都沒有達到應(yīng)有的程度，而且信息化程度低，過多強調(diào)了靜態(tài)稅收資料的保管，忽視了動態(tài)稅收資料的采集。

3．稽查系統(tǒng)效率不高，沒能把稽查中掌握的第一手資料及時反饋給征收和管理系統(tǒng)?；槿藛T所占的比例不足，稽查力量有待充實，稽查的內(nèi)容、方法也有應(yīng)進一步完善。特別是目前稽查部門實行的“選案、稽查、審理、執(zhí)行”一整套方法，雖然本意是要強化對稽查權(quán)力的制約，減少大規(guī)模稽查而增加的稅收成本，但在實際執(zhí)行中卻出現(xiàn)一些問題，利用選案提供的數(shù)據(jù)不盡準確，影響了稽查工作的準確率。

4．征收、管理、稽查各部門之間的職責(zé)范圍劃分有時不甚合理，缺乏整體協(xié)調(diào)。表現(xiàn)在征管數(shù)據(jù)沒有能為稽查選案及時提供有價值的信息；管理系統(tǒng)既缺乏相對獨立性又不能有效地支持征收系統(tǒng)和稽查系統(tǒng)；稽查沒能借助于征收和管理系統(tǒng)獲取選案線索，有針對性地實施專項稽查和重點稽查，同時，也沒有很好地做到把稽查檢查中掌握的第一手資料及時反饋給征收和管理系統(tǒng)。

5．征管工作在具體操作中缺乏一定的規(guī)范性。首先表現(xiàn)在稅務(wù)人員的素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平有待于提高；其次辦稅程序、手續(xù)、文書還不甚規(guī)范，稅務(wù)人員執(zhí)法的規(guī)范化問題仍然存在。

（三）稅收法律法規(guī)不夠健全

雖然我國目前已經(jīng)初步建立起具有中國特色的稅收法律框架，《稅收征管法》等稅收程序法的頒布實施，也進一步完善了稅務(wù)執(zhí)法、法制監(jiān)督、和法律救濟的制度體系。但隨著市場化進程的加快，新型經(jīng)濟及相關(guān)法律的不斷涌現(xiàn)，稅收法制建設(shè)中不僅原有的問題日益突出，而且還暴露出新的矛盾。主要問題有：

1.稅收法律體系不完善。許多重要的稅收法律，如稅收基本法、稅務(wù)違章處罰法、稅式支出法、稅務(wù)法理法、納稅人權(quán)利保護法等還未出臺；稅收實體法內(nèi)容滯后，稅種設(shè)計不合理。

2.稅法與相關(guān)法律存在明顯脫節(jié)，長期游離于整個法律體系之外。不僅《憲法》中未對稅收的開、征、停、減、免以及公平稅做出規(guī)定，稅法與行政法之間還存在矛盾。

3.稅收依法行政上存在明顯缺陷，稅收司法運行機制存在明顯不足。

三、稅收流失問題解決辦法

（一）提高公民的依法納稅意識

現(xiàn)代各種稅種的成功很大程度上要依靠公民的納稅意識，這種納稅意識一方面來自于納稅人的“覺悟”，另一方面來自于考慮到被抓住后會受到懲罰。公民的納稅意識很大程度上來自納稅人對作為正式制度的稅法體系的認同程度。如果納稅人能確認稅收用途正當(dāng)，與自己享受的公共服務(wù)能聯(lián)系在一起，是政府提供公共產(chǎn)品的“影子價格”，并且能感覺到與其他納稅人相比，稅收是公平的。這個時候，納稅人對盡義務(wù)的意愿會大大加強。但是不少納稅人對征稅有抵觸情緒。要改變這一態(tài)度，一是要改變目前征稅人高高在上的錯誤觀念，使他們知道：正是公民的納稅，政府機構(gòu)才能正常運轉(zhuǎn)，才能給公務(wù)員工資。二是要改變目前的稅法宣傳，不能只停留在“依法納稅是每個公民的任務(wù)”、“社會主義稅收取之于民，用之于民”之類口號宣傳的水平上，而要使納稅人看到：稅收是他們?yōu)樯鐣罡冻龅拇鷥r，是為消費公共產(chǎn)品而支付的價格。稅收給他們生活中增加的，并不只是負擔(dān)。

要增強公民的依法納稅意識就要加強對違法納稅人的檢查和處罰，并將這些情況公布，以儆效尤。而這又和加強稅收管理是相聯(lián)系的。一個合理的稅制跟一個完善的稅收管理體系，應(yīng)該使納稅人衡量逃稅的成本—收益后選擇依法納稅。 關(guān)于這一問題，我們可以用下面的公式解釋：

E(Y)＝K[Y-T(Y)-P(m)m×Y]+(1-K)[Y-T(1-m×Y)][3]

其中, E(Y):可支配收入 ，Y:個人真實收入 ， T(Y):稅收函數(shù) ，m:真實收入被隱瞞比例 ，P(m):罰款率函數(shù) ，K:逃稅行為被查獲函數(shù) 。

因此，理性的納稅人要使個人可支配收入最大化，預(yù)期的最優(yōu)“逃稅”程度取決于稅率結(jié)構(gòu)、逃稅被查獲概率以及罰款率結(jié)構(gòu)。在其它因素不變情況下，逃稅程度取決于查獲概率K（檢查力度）、罰款率P(m)（懲罰力度）。因此，降低畸高稅率，加大查處力度和頻度，提高罰款率，均能減輕逃稅。而這些，是稅制設(shè)計和稅務(wù)管理所決定的。

（二）改進稅收管理

1.優(yōu)化稅收征收系統(tǒng)。要實現(xiàn)稅收系統(tǒng)信息化，包括納稅申報方式多元化，納稅申報數(shù)據(jù)采集、處理、分析自動化，稅控裝置普遍化，稅款入庫無紙化，與相關(guān)機構(gòu)實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化。

2.管理系統(tǒng)信息化。管理系統(tǒng)信息化的重點，應(yīng)該放在納稅信息的分析，存儲和與征收系統(tǒng)和稽查系統(tǒng)的相互銜接、相互交流上，建立管理系統(tǒng)與征收、稽查系統(tǒng)相配合、相促進的機制。只有逐步實現(xiàn)管理信息化，加大管理力度，最大可能地獲取納稅信息，縮小征納雙方的信息差距，實現(xiàn)合理有效的納稅評估機制，才能使征收、稽查系統(tǒng)高效運作。

3.強化稅收稽查，提高稽查水平。要加快稅務(wù)稽查的制度建設(shè)，規(guī)范稅務(wù)稽查執(zhí)法的權(quán)限和程序，建立稅務(wù)稽查考核體系。稅務(wù)稽查要實現(xiàn)信息化，以征管數(shù)據(jù)作為稽查選案的依據(jù)，充分利用協(xié)查信息，使稽查選案更具有針對性，提高稽查效能。在稽查體制上應(yīng)確定選案、稽查、審理、執(zhí)行四分離格局，既能分解權(quán)利，又能明確責(zé)任，應(yīng)強調(diào)在對稽查權(quán)力制約的基礎(chǔ)上進一步規(guī)范稽查行為。

4.制訂規(guī)范的核定征稅程序。通過規(guī)范核定程序，可以有效地避免核稅的隨意性。具體要求包括：同一城市對核稅文書做出統(tǒng)一規(guī)定；核稅人員定期開展轄區(qū)業(yè)戶經(jīng)營情況的調(diào)查分析及定稅后的跟蹤管理；逐步實現(xiàn)核定征稅由手工管理向計算機管理轉(zhuǎn)化。[4]

（三）完善稅收法律法規(guī)

加強稅收立法，健全稅收法律體系。這是推進依法治法、治理稅收流失的基礎(chǔ)?；舅悸肥牵航⒍愂栈痉槟阜ǎ愂諏嶓w法、稅收程序法相配套的稅收法律體系。

1.建立稅收基本法。稅收基本法是具有最高稅收法律地位的“母法”，規(guī)范稅收共性問題，統(tǒng)一、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各單行稅法?？梢詾槎愂請?zhí)法、司法及其監(jiān)督確立目標，提高執(zhí)法、司法水平。

2.健全稅收實體法。稅收實體法是指規(guī)定稅收法律關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)的稅收法律規(guī)范。在我國現(xiàn)行的各稅收實體法中，除了《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》外，其余稅收法規(guī)具有與法律同等的效力，但從實際情況看，這種有稅無法的狀況在一定程度上降低了稅收的強制性，國家應(yīng)該盡快將一些可以預(yù)見長期適用的稅種完成立法程序。

3.完善稅收程序法。稅收征管法是指規(guī)定稅收法律關(guān)系主體權(quán)利與義務(wù)履行過程的執(zhí)行程序的稅收法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法（修訂案）》于2001年5月1日開始實施。新征管法充分考慮了稅收對經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的影響，將促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步作為一個立法宗旨。但隨著形勢的變化，稅收法律關(guān)系主體權(quán)利與義務(wù)履行過程的執(zhí)行程序還需要不斷加以完善。

[參考文獻]

[1]易行健,楊碧云,易君健.我國逃稅規(guī)模的測算及其經(jīng)濟影響分析[J].財經(jīng)研究,2004,(1):31-40.

[2]2002統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2002.

[3]Allimgham, M．a(chǎn)nd Sandmo, A．．Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis［J］．Journal of Public Economics, 1972,（1）：323-338．

[4]曾國祥.對我國稅收管理戰(zhàn)略目標和框架的構(gòu)想[J].稅務(wù)研究,2002,(6):64-66.

Research on Tax Evasion Issue Under the Background of Financial Crisis

Wei Guo

(School of Business, Nanjing University, Nanjing 210093, China)

Abstract: Nowadays, because of the global financial crisis, macro-economy policies of our country have been adjusting, and therefore reinforcing tax administration in order to decrease tax evasion is very important to our economic development. There is serious loss in revenue in our country. The discrepancy between appearance phenomena and accurate operation in taxation would abate the function of adjusting the resources and incomes, meanwhile in long time the discrepancy would have bad effect in national economy. The reasons which cause the discrepancy are complex, for instance, the taxpayer's evasion, the illogicality of taxation, the weak tax administration, and the faultiness in tax laws. So how to change tax losing situation is also complex. We have to enhance civil taxpaying consciousness, to improve the tax administration, and to perfect the tax laws.

Key words: financial crisis; tax evasion; tax administration

（責(zé)任編輯：張積慧）