韓小雨　龐麗娟

當(dāng)前，我國義務(wù)教育正逐漸實(shí)現(xiàn)由“人民辦”向“國家辦”的轉(zhuǎn)變，基本實(shí)現(xiàn)了適齡兒童有學(xué)上、上得起學(xué)，人民群眾對義務(wù)教育的需求正由教育機(jī)會(huì)公平轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)教育和教育質(zhì)量公平，我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展階段與重點(diǎn)也進(jìn)一步由保障普及轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量。而在影響義務(wù)教育質(zhì)量的眾多因素中，教師無疑是最為核心和關(guān)鍵的因素。能否建設(shè)起一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高的教師隊(duì)伍，對我國未來義務(wù)教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展特別是質(zhì)量提高起著決定性的作用。近年來，在政府和社會(huì)各方面的共同努力下，我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)取得了較大成績，基本解決了教師基本工資拖欠，實(shí)現(xiàn)了教師學(xué)歷水平的基本達(dá)標(biāo)。但是，隨著國家新的發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)的提出和教育改革的不斷深化，教師隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展中存在的新、舊矛盾更趨凸顯。教師隊(duì)伍建設(shè)速度仍然較為遲緩，教師工資、待遇較低，基本權(quán)益缺乏保障，實(shí)際社會(huì)地位不高，隊(duì)伍穩(wěn)定性較差，師資流失嚴(yán)重，整體素質(zhì)偏低等問題進(jìn)一步突出，并且在我國貧困、邊遠(yuǎn)的農(nóng)村和中西部地區(qū)更為突出。我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的總體狀況與國家建設(shè)發(fā)展、義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展和人民群眾對高質(zhì)量教育的需求之間仍然存在著較大的差距，難以適應(yīng)國家與教育發(fā)展的要求。已成為我國義務(wù)教育事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展和質(zhì)量提高的關(guān)鍵性瓶頸。固然，制約我國教師隊(duì)伍建設(shè)的原因是多方面的，但究其根本，在于我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)政策制度不完善，尚未形成有助于促進(jìn)教師隊(duì)伍穩(wěn)定與建設(shè)提高的政策制度體系，一些關(guān)鍵性的政策缺陷已經(jīng)成為當(dāng)前制約我國建設(shè)一支規(guī)模適宜、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高的教師隊(duì)伍的瓶頸。

一、當(dāng)前制約我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵性政策瓶頸

當(dāng)前，仍然存在著一些嚴(yán)重影響教師隊(duì)伍穩(wěn)定和素質(zhì)提升的關(guān)鍵問題。特別是，義務(wù)教育教師的法律身份和地位等根源性問題長期沒有得到明確與妥善解決，也使得教師待遇、編制與培訓(xùn)等基本權(quán)益保障制度不健全，力度不足，亟待有效破解之策。

1、義務(wù)教育教師的法律身份界定不明，教師相關(guān)權(quán)益模糊、保障不足

教師的法律身份是關(guān)于教師與其他各類教育主體間法律關(guān)系的規(guī)定，是建構(gòu)教師責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利體系的核心依據(jù)。明確教師的法律身份是教師隊(duì)伍建設(shè)和穩(wěn)定的前置性與根本性的問題。義務(wù)教育事業(yè)是國家最大的公益性事業(yè)，具有鮮明的公共性和公益性，從事義務(wù)教育的教師承擔(dān)著國家公務(wù)職責(zé)，其身份應(yīng)是國家的公務(wù)人員。然而，目前我國現(xiàn)行法律中尚沒有關(guān)于義務(wù)教育教師的法律身份的明確規(guī)定，僅在《教師法》(1993年)第三條中規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員。”盡管義務(wù)教育階段教師履行的是為國家教書育人的公共職責(zé)，工資待遇等經(jīng)費(fèi)也由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，但始終缺乏明確的公務(wù)員法律身份。而2005年《公務(wù)員法》對公務(wù)員提出的三條界定標(biāo)準(zhǔn)，更是將中小學(xué)教師由于沒有“行政編制”這點(diǎn)而排除出公務(wù)員系統(tǒng)。

由于我國現(xiàn)行相關(guān)法律對中小學(xué)教師法律身份界定不明確，導(dǎo)致我國中小學(xué)教師的權(quán)利模糊，基本權(quán)益的保障程度偏低、易受侵犯，尤其是貧困、邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的教師更是生活艱辛，基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等權(quán)益和待遇得不到應(yīng)有保障，造成農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師長期進(jìn)不來也留不住，補(bǔ)充困難，更難以有效地穩(wěn)定和吸引優(yōu)秀人才從教。同時(shí)，教師責(zé)任和義務(wù)履行的有效性不強(qiáng)，教師與教育行政部門、學(xué)校等主體問的法律關(guān)系不清，教師的聘用和解聘、管理隨意性較大，嚴(yán)重地影響了教師教育教學(xué)工作的積極性和職業(yè)穩(wěn)定性。我國中小學(xué)教師普遍兢兢業(yè)業(yè)、默默付出，但不少老師尤其是農(nóng)村教師缺乏安全感——不知明天“飯碗”(工作)是否還在?是否會(huì)被解聘下崗?究其根源，就在于我國義務(wù)教育教師的法律身份和地位長期不明確和缺乏保障。如果此問題不能早日加以妥善解決，隨著公務(wù)員制度和事業(yè)單位工資制度改革的推進(jìn)，無疑將加劇當(dāng)前我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定和人才的無序流失，對我國特別是農(nóng)村、貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)和義務(wù)教育事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展將形成嚴(yán)重的影響與沖擊。

2、編制標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)倒掛與編制管理制度不健全，農(nóng)村教師編制緊張、數(shù)量不足

編制政策是義務(wù)教育教師管理制度的核心，也是現(xiàn)行體制下教師身份與權(quán)益的基本保障。其中，編制標(biāo)準(zhǔn)是教師編制數(shù)量與配置的決定因素，編制管理制度則是編制政策有效推行的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的是2001年中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，分城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村三級，規(guī)定小學(xué)生師比分別為19:1、21:1和23:1，初中生師比分別為13.5:1、16:1和18:1。這一編制標(biāo)準(zhǔn)以壓縮編制和效率優(yōu)先、城市優(yōu)先為導(dǎo)向，存在編制標(biāo)準(zhǔn)整體偏緊、城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重倒掛，僅考慮單一生師比維度、缺乏附加編制的明確規(guī)定等突出缺陷，與我國農(nóng)村地廣入稀、生源分散、交通不便、學(xué)校規(guī)模較小、成班率低、存在大量村小特別是10萬個(gè)教學(xué)點(diǎn)的實(shí)際情況嚴(yán)重相違。

2001年的編制政策實(shí)行后，我國中小學(xué)教師尤其是農(nóng)村教師編制大幅度減少，全國中小學(xué)教師編制數(shù)量整體壓縮近10％。據(jù)報(bào)道，山西省實(shí)行2001年編制標(biāo)準(zhǔn)后教職工人數(shù)減少了5萬，減幅高達(dá)15％左右。山東省濟(jì)南市實(shí)際需要4.8萬名中小學(xué)教職工，但按照2001年標(biāo)準(zhǔn)核定的編制數(shù)僅為4.1萬個(gè)，編制缺口達(dá)7千余個(gè)，造成中小學(xué)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展需要與人員編制的嚴(yán)重不匹配。同時(shí)，由于編制標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)倒掛，各地編制數(shù)量下降和裁減的影響主要集中于農(nóng)村地區(qū)，致使農(nóng)村地區(qū)的教師編制更為緊張，數(shù)量嚴(yán)重不足。許多地方中小學(xué)校由于教師編制進(jìn)口卡死而難以補(bǔ)充新教師，規(guī)模小的農(nóng)村學(xué)校與教學(xué)點(diǎn)甚至由于缺少編制而難以為繼。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004－2006年全國約有10％的縣連續(xù)三年未補(bǔ)充正式公辦教師。不少農(nóng)村中小學(xué)教師一人兼任幾個(gè)班級的多門甚至全部課程，教師負(fù)擔(dān)極其沉重；部分農(nóng)村學(xué)校不得不為了保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)而聘用代課教師。編制政策不合理且多年不做調(diào)整的狀況已嚴(yán)重滯后于我國義務(wù)教育改革與發(fā)展的形勢和需求，不能滿足學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)對教師數(shù)量的基本需要，更難以滿足新時(shí)期對教師隊(duì)伍與教育質(zhì)量提高的迫切需求。

3、教師待遇缺乏制度保障，教師收入長期偏低且在新機(jī)制推行后大幅下降

合理的收入和待遇是穩(wěn)定教師隊(duì)伍的基本前提。我國中小學(xué)教師待遇一般包括基本工資、津補(bǔ)貼和“三險(xiǎn)一金”等。但由于我國城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期存在著巨大差距，我國近70％的地方財(cái)政都屬于“吃飯財(cái)政”，無力落實(shí)教師應(yīng)有的各種津補(bǔ)貼和福利待遇，因而許多農(nóng)村教師基本上只有國撥“裸體工資”，而津補(bǔ)貼和“三險(xiǎn)一金”等實(shí)際上主要依靠學(xué)校收取各種雜費(fèi)與綜合服務(wù)費(fèi)來支付。這種缺乏制度保障的狀況使得我國中小學(xué)教師收入、待遇長期普遍偏低，特別是長期堅(jiān)守在貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)的廣大農(nóng)村教師，生活和工作條件十分清苦，長期缺乏應(yīng)有的待

遇補(bǔ)償和專項(xiàng)津補(bǔ)貼等。

新機(jī)制推行后，中小學(xué)校停收一切雜費(fèi)與綜合服務(wù)費(fèi)，而且明確規(guī)定公用經(jīng)費(fèi)不能用于人員津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金等。禁止公用經(jīng)費(fèi)挪作他用本身是合理的，但由于新機(jī)制缺乏相關(guān)配套政策措施，并沒有安排專項(xiàng)財(cái)政資金來保障教師的津補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金和“三險(xiǎn)一金”等待遇，因此新機(jī)制推行后各地紛紛反映教師津補(bǔ)貼和“三險(xiǎn)一金”等失去經(jīng)費(fèi)來源，農(nóng)村教師實(shí)際收入較新機(jī)制推行前明顯大幅下降，人均月減少100～500元不等，年收入人均減少約1000～6000元，致使本已偏低的農(nóng)村教師待遇水平進(jìn)一步下降，生活狀況更為艱難，成為影響當(dāng)前教師隊(duì)伍穩(wěn)定的新導(dǎo)火索。據(jù)報(bào)道，中西部一些地區(qū)已經(jīng)多次出現(xiàn)教師因收入減少而流失或者集體上訪等情況。2006年初新機(jī)制在西部實(shí)行僅3個(gè)月，四川省德陽市和宜賓市已出現(xiàn)由于收入降低造成的農(nóng)村教師流失，西充縣甚至發(fā)生2千多名教師集體上訪阻斷212國道的群體性事件；2007年底安徽省肥西縣3千多名教師聯(lián)名上書省市政府要求解決地方性津補(bǔ)貼不足問題。隨著公務(wù)員工資與津補(bǔ)貼改革的推進(jìn)，教師收入下降及其所引發(fā)的問題正日益凸顯和加劇。2008年底，教育部提出將出臺(tái)義務(wù)教育教師績效工資改革措施，2009年3月份政府工作報(bào)告中提出中央財(cái)政將為提高1200萬中小學(xué)教師待遇投入120億元，但據(jù)地方計(jì)算，此項(xiàng)政策的推行只能給每位教師帶來約每月100元的績效工資，難以緩解教師收入長期偏低的問題，更難以實(shí)現(xiàn)《教師法》關(guān)于教師平均收入不低于公務(wù)員的法律規(guī)定。

4、教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏制度化保障，中小學(xué)教師特別是農(nóng)村教師的培訓(xùn)機(jī)會(huì)匱乏

在職培訓(xùn)是促進(jìn)教師專業(yè)化、提高教師素質(zhì)的重要條件和必要保障。義務(wù)教育教師承擔(dān)著為國家教書育人的重要職責(zé)，其工作內(nèi)容與性質(zhì)的獨(dú)特性要求教師群體在其任職過程中必須持續(xù)參與培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)素質(zhì)。由于義務(wù)教育教師職業(yè)所具有的較強(qiáng)的公共性，加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)從而促進(jìn)教師隊(duì)伍整體素質(zhì)和教育質(zhì)量的提高應(yīng)是現(xiàn)代公共政府的基本職責(zé)之一。政府作為中小學(xué)教師培訓(xùn)的責(zé)任主體，在其培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)上理應(yīng)負(fù)有主要責(zé)任，各級政府的財(cái)政投入應(yīng)成為中小學(xué)教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的重要來源。

然而，目前我國義務(wù)教育教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏明確、完善的政策與制度保障，從中央到地方各級政府均未實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)單列，義務(wù)教育教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入的主體不明、比例偏低，各級政府在培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)上的分擔(dān)與責(zé)任機(jī)制不明確。特別是中央政府責(zé)任弱化，各級地方政府的投入責(zé)任層層下移至財(cái)力最為薄弱的縣級財(cái)政，導(dǎo)致培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定、投入水平偏低。由于沒有明確的制度保障，我國各級財(cái)政投入教師培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)十分有限，僅有的一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也主要針對骨干教師、優(yōu)秀教師和城市教師等特殊人群，培訓(xùn)面小、量少，嚴(yán)重缺乏全員培訓(xùn)特別是專為農(nóng)村中小學(xué)教師設(shè)定的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003－2006年，甘肅、寧夏、西藏、新疆等省(區(qū))省級財(cái)政投入教師培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)人均僅十幾元。新機(jī)制推行后，雖然規(guī)定“教師培訓(xùn)費(fèi)按照學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的5％安排”，但由于新機(jī)制的公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)本已偏低，其5％更是杯水車薪，遠(yuǎn)不能解決我國中小學(xué)教師培訓(xùn)所需經(jīng)費(fèi)。培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏制度保障的現(xiàn)狀，使得我國中小學(xué)教師特別是農(nóng)村教師的培訓(xùn)機(jī)會(huì)嚴(yán)重匱乏，農(nóng)村教師由于學(xué)校無力支持而自身又無力承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用而“出不來、學(xué)不起”，專業(yè)發(fā)展難以保障，成為制約我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍素質(zhì)提高的重要因素。

二、破解當(dāng)前我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)困境的五個(gè)政策建議

為破解當(dāng)前我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)中凸顯的核心性、緊迫性問題，必須抓準(zhǔn)源頭，調(diào)整、重構(gòu)和完善我國教師政策體系。根據(jù)對當(dāng)前制約我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)政策瓶頸的分析，建議優(yōu)先和重點(diǎn)從以下五個(gè)方面進(jìn)行政策改革與突破。

1、明確義務(wù)教育教師為國家教育公務(wù)員的法律身份，突破教師隊(duì)伍建設(shè)的根源性障礙

從上述分析可知，我國義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)中諸多深層矛盾難以根本解決，其根源在于我國義務(wù)教育教師的法律身份和地位長期不明確和缺乏保障。盡管義務(wù)教育階段中小學(xué)教師履行的是公共職責(zé)，但始終沒有明確的公務(wù)員法律身份。因而，明確教師的法律身份是教師隊(duì)伍建設(shè)的前置性與根本性保障。當(dāng)前，我國已具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法制基礎(chǔ)，建議盡快修改《教師法》，明確義務(wù)教育公辦教師為國家教育公務(wù)員，并建立義務(wù)教育教師教育公務(wù)員制度。這不僅是解決當(dāng)前我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)深層次、根本性問題的關(guān)鍵，是教育界、廣大教師和社會(huì)的殷切期盼，也是充分體現(xiàn)政府對中國最大的教師群體的人文關(guān)懷和極富人情味的重大舉措，如能在本屆政府任期內(nèi)解決，將成為我國教育史上功德無量的重大突破!此舉將有利于明確義務(wù)教育教師的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，從根本上保障并顯著提高教師的待遇，全面提升教師的社會(huì)地位，有利于有效增強(qiáng)教師職業(yè)的內(nèi)在吸引力和隊(duì)伍的穩(wěn)定性，同時(shí)也將有利于政府加強(qiáng)對教師隊(duì)伍的建設(shè)與管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域間教師資源的統(tǒng)籌，有效組織教師合理有序的城鄉(xiāng)流動(dòng)，從而提高教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，促進(jìn)教師隊(duì)伍和教育質(zhì)量的均衡發(fā)展。

2、抓緊健全新機(jī)制的配套政策，建立教師待遇的保障機(jī)制

合理的教師津補(bǔ)貼與醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利待遇是保障教師正常生活，也是關(guān)系到教師隊(duì)伍穩(wěn)定和職業(yè)吸引力的重要基礎(chǔ)。中央和地方各級政府應(yīng)將其作為穩(wěn)定和促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容予以高度重視。在強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府和責(zé)任政府建設(shè)的新時(shí)期，各級政府還應(yīng)將保障教師的福利待遇、確保教師收入不低于公務(wù)員作為落實(shí)《義務(wù)教育法》和《教師法》的重要職責(zé)。為此，建議各級政府將落實(shí)教師合理的政策性津補(bǔ)貼、保險(xiǎn)與住房公積金等納入職責(zé)范圍，并全額納入各級財(cái)政預(yù)算。在“誰出臺(tái)誰負(fù)責(zé)”的基本原則下，將教師的各種中央和地方政策性津補(bǔ)貼納入相應(yīng)級財(cái)政保障范疇。當(dāng)前，中央政府應(yīng)督促各省市地方盡快調(diào)研本地區(qū)城鄉(xiāng)教師之間、教師與公務(wù)員之間的收入差距，抓緊研究并將推進(jìn)“城鄉(xiāng)教師收入持平”和“教師與公務(wù)員收入持平”列入中央和各省市地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與教育發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)落實(shí)“兩持平”的具體時(shí)間表與政策措施。同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化省級統(tǒng)籌，并加強(qiáng)上級財(cái)政對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。對部分財(cái)政困難、確實(shí)難以落實(shí)和保障教師津補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等待遇的貧困地區(qū)，應(yīng)由上一級財(cái)政直接調(diào)撥資金發(fā)放，再在下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金中予以抵減。要建立相應(yīng)的政府相關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督問責(zé)制，將教師待遇落實(shí)情況作為每年考核各級政府相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的工作及其業(yè)績的重要內(nèi)容，對落實(shí)好的地區(qū)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)與表彰，對于沒有落實(shí)或落實(shí)不好的地區(qū)，對當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行監(jiān)督與問責(zé)。

3、建立“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育教師特殊津貼