胡蘇安　黃婷婷

摘要：農民工作為改革開放新時期的一個特殊社會群體，其權益保障問題不僅是政府主導下的公共管理問題，更是和諧社會構建中全社會應該共同關注的問題。邁克爾·博蘭尼提出“多中心”理論，被廣泛應用于公共事務的管理與治理領域，不僅為分析農民工維權問題提供了新的思路，而且打破了傳統(tǒng)的單中心政府統(tǒng)治模式，對于創(chuàng)建多中心治理模式下的農民工權益維護途徑，有著重要啟示。

關鍵詞：多中心； 治理； 農民工權益

中圖分類號：D923.8 文獻標志碼：Ａ

農民工是伴隨我國改革開放大潮涌現(xiàn)出來的一個特殊社會群體。隨著我國社會主義市場經濟體制逐步推進，將有更多的農民轉向城市務工就業(yè)，成為新的農民工。改革開放30來，我國社會產生力得到了巨大發(fā)展，農民工作為與其共生的新型城市生產力，在滿足城市供給和需求的各個方面都做出了巨大貢獻。然而，自從農民工現(xiàn)象出現(xiàn)以來，他們所面臨的困窘的生存狀況，長期顯露于城市生活的各個層面，他們的合法權益問題沒有得到徹底解決。

“他山之石，可以攻玉”。奧斯特羅姆夫婦(Vicent Ostrom and Elinor Ostrom )在對發(fā)展中國家農村社區(qū)公共池塘資源進行實證研究的基礎上提出的“多中心治理”理論，可以為農民工權益的維護和保障提供一個新的視角。

一、多中心治理理論闡釋

1.1多中心治理理論的內涵

“多中心”一詞最早是由邁克爾·博蘭尼提出的，博蘭尼引入“多中心”一詞主要是為了證明社會自發(fā)秩序的合理性以及闡明社會自我管理的可能性限度。后經奧斯特羅姆夫婦形成了多中心理論的基本架構。多中心作為一種創(chuàng)新概念，體現(xiàn)了學界審視政治、經濟以及社會秩序的獨特方法。奧斯特羅姆夫婦指出，在地方治理中，“多中心”思想是一種直接對立于一元治理或單中心治理的思維，地方組織為了有效地進行公共事務管理和提供公共服務，實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的績效目標，必須由社會中多元的獨立行為主體(個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織)共同參與，基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調適、共同合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度及組織模式。多中心治理模式改變了政府獨家對公共社會的行政性管理和控制，讓城鄉(xiāng)社會各階層內部的自主性力量在公共管理、社會秩序維系、矛盾沖突化解等多個領域中充分發(fā)揮基礎性作用，從而拉近地方政府與人民之間的距離，恢復草根民主和公共精神，并盡可能地實行多層次的地方公共治理，依靠多元治理和通力合作共同解決地方性問題。這種新型治理模式既降低了政府直接控制鄉(xiāng)村導致的成本，減少了政府管不勝管所帶來的失敗，也使得鄉(xiāng)村社會的內部管理充滿了活力。

多中心與治理密不可分。因為多中心地方治理理論的結構設計和應用，是針對地方公共服務目標提出的，多中心治理理論的核心觀點和本質特征，是提出公共事務自主組織與治理的集體行動理論，即一群相互依存的人們如何把自己組織起來，進行自主性治理，并通過自主性努力以克服搭便車、回避責任或機會主義誘惑，以取得持久性共同利益的實現(xiàn)。

1.2 多中心治理理論的實踐特征

對公共池塘資源治理問題的研究，是以奧斯特羅姆夫婦為先導的多中心學派最成功的實證研究之一。在對公共池塘資源管理研究的總結性分析中，埃莉諾指出：有效的治理體制必須做到：(1)有權使用公共池塘資源的一組占用者；(2)考慮公共池塘資源的特殊性質和公共池塘占用者所在社群的特殊性質；(3)全部規(guī)則應由當?shù)卣加谜咴O計；(4)規(guī)則的執(zhí)行情況須由對當?shù)氐恼加谜哓撠煹娜诉M行監(jiān)督；(5)采用分級懲罰法對違規(guī)者進行制裁[1]。這些原則表明，成功的公共資源治理必須依賴社群中的人的參與管理、自我管理。

由于多中心服務和治理體制的存在，使得每個人能夠同時在幾個政府單位中保存著公民身份，獲得有效服務。多中心得以運行的一個必要條件就是獨立的選舉過程?！耙粋€管轄單位的官員不能對其他管轄單位的官員行使上司權力，因此不能控制他們的職業(yè)發(fā)展。”如果存在著管轄權的爭論，就通過“行政等級以外的法院或其他沖突解決論壇裁定”。如果存在著多個選擇機會，公民就能夠“用腳投票”或“用手投票”來享受類似“消費者權益”一樣的更多的權利。

多中心治理能夠避免公共產品或服務提供的不足或過量。公共經濟學認為，由于搭便車的存在，個人自動提供的公共產品往往是不足的，由此造成了政府公共部門與公共服務或公共物品之間的必然邏輯。然而,公共選擇學派認為政府仍然在此領域會“失敗”：政府官員在政治機制的作用下可能會夸大一些公共產品的需求，進而忽視一些基本的需求，存在著“短視”行為(如短平快項目)；由于壟斷生產經營，政府可能對于產品的成本收益的計算并不在意；由于規(guī)模單一，大量的具有外在效應(正或負)的事務難于合理根治；由于行政界限的僵化，付費的人不享受收益，享受收益的人沒有付費，等等。多中心治理體制和公共服務體系有助于“維持社群所偏好的事務狀態(tài)”，通過多層級、多樣化的公共控制將外在效應事務治理內部化；通過將服務或產品打包提高它的經濟效益。

多中心治理有利于公共決策的民主性和有效性。多中心強調決策中心下移，面向地方和基層，決策以及控制在多層次展開，微觀的個人決策以集體的和憲政層次的決策為基礎，而集體的和憲政層次的決策需要尊重受其影響的大多數(shù)的意見,吸收和鼓勵基層組織和公民參與。它的合理性在于有效利用地方性的時間、地點信息作出合理決策。因為，對于直接與人們生活息息相關的公共問題來說，它的治理決策最重要的知識和信息來自地方性的知識和信息，這些知識和信息具有很強的時間和地域性。

1.3多中心治理理論在我國的借鑒

在我國，在多元化的社會發(fā)展格局中，不只是需要政府管理，社會的發(fā)展更需要多方參與的治理，而多中心治理理論值得我們在實際工作中借鑒。改革開放以來，民間力量在經濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。以民間資源非常豐富的溫州為例，民間資源在社會治理中和政府形成了相對獨立又相互合作的態(tài)勢，形成了溫州特色的多中心治理。管理是政府單一主體，而治理乃是社會多元參與。通過黨政領導和主導、媒體的積極參與、非政府組織的積極作為、公民參與推進的多中心治理結構，各主體從自己的地位、職能和要求出發(fā)，在社會治理中發(fā)揮著自己的功能和作用，實現(xiàn)政府和社會的雙向互動。溫州多中心協(xié)同的社會治理呈現(xiàn)出政府與民間互動、人民與政府互動、社會與政府共進和合作的態(tài)勢。從治理的流程上，顯示著自上而下的趨勢和自下而上的趨勢兩條鮮明的脈絡，兩種趨勢相互交匯、交融，形成了溫州發(fā)展良性互動的狀況。

鑒于多中心治理理論在國內外公共管理領域的顯著成效，擬從多中心治理理論視角探討農民工維權問題，旨在找到解決該問題的新思路、新機制。

二、多中心治理理論視角下的安徽省農民工維權現(xiàn)狀分析

2.1 農民工維權問題現(xiàn)狀分析

近年來，在中共安徽省委、安徽省人民政府高度重視下，我省已形成解決農民工維權問題的良好氛圍和堅實基礎。各級黨委政府、各部門從廣大農民工最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益出發(fā)，在保障農民工合法權益、改善農民工進城就業(yè)環(huán)境等方面，制定出臺了一系列政策措施，以保障農民工合法權益，妥善解決農民工工作和生活中存在的各種問題和矛盾糾紛。各地各級政府還不斷落實政策，完善制度，創(chuàng)新機制，采取新的有效措施，扎實推動農民保障自己的合法權益。目前我省各級黨委政府已創(chuàng)建形成農民工工作的組織領導體系、工作推動體系、目標責任體系和政策體系，有力地保證了農民工工作的扎實有效開展，使我省農民工的合法權益得以有效維護。具體表現(xiàn)為：

（1）大力清理拖欠農民工工資。近年來，有關部門分別出臺了《安徽省高速公路建設農民工工資支付暫行辦法》、《安徽省防止建設領域拖欠農民工工資管理辦法》、《安徽省水利建設工程農民工工資支付保障暫行辦法》等。全省17個省轄市都建立了農民工工資支付保障金專戶，專戶資金達2.1億元。加大對拖欠或克扣農民工工資違法案件的查處力度。在全省組織開展了為期四個月的農民工工資支付情況專項檢查活動，共檢查用人單位1.12萬戶，清理拖欠農民工工資1.84億元，涉及農民工15.27萬人。農民工工資清欠取得明顯效果，拖欠農民工工資的人數(shù)和款數(shù)大幅度下降，農民工工資的兌付率明顯提高。

（2）出臺《關于進城務工人員參加工傷保險有關問題的通知》、《關于農民工參加醫(yī)療保險有關問題的通知》等文件。在全省組織實施農民工“平安計劃”，把煤礦、建筑等高風險行業(yè)作為重點，積極推進進城務工人員參加工傷保險。按照“低費率、保大病、保當期、雇主繳費為主”的原則，吸納農民工參加醫(yī)療保險。2007年底，全省農民工參加醫(yī)療保險27.1萬人，參加工傷保險62.2萬人。被勞動保障部列為重點督查的三個國有重點煤礦和其它國有煤礦企業(yè)，所使用的農民工已全部參加工傷保險。

（3）全省初步形成了統(tǒng)籌開展農民工培訓的工作機制。加大了對農民工培訓的資金投入。省勞動保障廳、財政廳下發(fā)了《安徽省農民工技能培訓補貼資金使用管理暫行辦法》，明確農民工培訓的資金在就業(yè)再就業(yè)資金中的比例。2007年，全省共培訓農民工79.3萬人，其中，各級勞動保障部門培訓農民工41.5萬人，24.4萬農民工取得了職業(yè)資格證書(專項能力證書)；全省農委系統(tǒng)組織實施“陽光工程”，共培訓32.8萬人；省扶貧辦實施貧困地區(qū)勞動力轉移培訓“雨露計劃”，共培訓5萬多人，與此同時，我省廣泛開展農民工職業(yè)安全衛(wèi)生教育培訓工作。2007年，全省共有10萬余名特種作業(yè)人員、央企駐皖單位、省屬企業(yè)負責人及安全管理員3萬多人通過安全資格認證。省安監(jiān)局與省總工會聯(lián)合開展了以農民工為重點對象的職工安全知識電視培訓活動。組織開展職業(yè)健康保護執(zhí)法檢查活動，重點對職業(yè)病多發(fā)的冶金、化工、建材等行業(yè)使用農民工較多的單位進行專項檢查；安全監(jiān)管、勞動保障、建設等部門和各級工會組織將職業(yè)安全衛(wèi)生納入日常監(jiān)督檢查和教育培訓的重要內容，監(jiān)督用工企業(yè)落實安全生產各項規(guī)定，保障農民工的人身安全。

（4）大力開展勞動用工合同簽訂、工資支付情況等專項檢查。我省勞動保障、公安、人事、工商等部門聯(lián)手清理整頓勞動力市場秩序、打擊非法職業(yè)介紹行為。把建筑、餐飲業(yè)等作為重點行業(yè)，將非公有制企業(yè)作為重點單位，積極推動農民工勞動合同的簽訂。2007年，全年共組織檢查各類職業(yè)中介機構2966個，清理了934個非法中介組織；檢查用人單位9960戶，涉及59.9萬人，責令用人單位支付勞動者工資520萬元，補繳社會保險費673萬元；查處非法用工違法案件6起，補簽勞動合同3.2萬人，補發(fā)工資和經濟補償金1106萬元。各級司法部門成立了農民工維權工作站，共有500多名律師輪流值班，免費為農民工提供維權法律咨詢服務。

（5）農民工子女接受義務教育問題得到一定程度上的解決。各級教育部門出臺了一系列保障農民工子女入學的政策措施，堅持以流入地公辦學校為主，建立定點就讀學校和流動兒童學籍管理制度。明確規(guī)定農民工子女義務教育階段在公辦學校就讀與城市學生享受同等政策。按照“按區(qū)域、廣覆蓋”的原則，較好地解決了農民工子女就學問題。目前，全省共確定336所公辦中小學校招收農民工子女上學，在定點學校就學的農民工子女已達4.3萬多人。

2.2 目前農民工維權治理機制弊端的解析

原有的農民工維權治理主要是一種單中心治理模式，其突出特征就是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性。基層政府以完成上級政府的指令為主，其管理手段主要采取行政命令的方式，而不是對話、協(xié)商、協(xié)調的方式，往往只是依靠單一的某個職能部門來解決農民工維權問題，而沒有考慮或是借鑒農民工自身維權組織的一些成功經驗，缺乏公共參與。因此，盡管各地各級政府從制度上與職能上為農民工權益保護體現(xiàn)公平正義做了很多努力，但是諸多問題仍未得到根本解決。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.2.1 農民工的整體文化素質較低

據(jù)統(tǒng)計資料顯示，在農村外出從業(yè)勞動力的文化構成中（見圖1），文盲占2.6%；小學文化程度占20.5%；初中文化程度占71.3%，而高中以上文化程度僅為5.6%。

由于文化素質低、缺乏專業(yè)技術，多數(shù)進城務工的農民工為了生存和養(yǎng)家糊口，只能從事一些在城里人看來又臟又累的高強度體力活和一些高危險、有害的作業(yè)，又缺乏必要的安全保障措施，工傷事故頻發(fā)，甚至死亡。這類事件一旦發(fā)生，由于涉及賠償數(shù)額較大，賠償難度增加，導致賠償無法實現(xiàn)，這類權益糾紛在我省約占30%左右。

2.2.2 法制觀念、思想文化素質滯后

由于見識少、文化素質低等原因，大多數(shù)進城務工農民的法律意識淡薄甚至完全不懂法，導致合法權益受到損害或做出違法行為的事件時有發(fā)生。針對安徽省近年發(fā)生的農民工維權問題，主要表現(xiàn)為以下兩點：

（1）法律意識薄弱導致合法權益受到損害

《勞動法》規(guī)定：勞動者要和用工單位簽訂用工合同。但是，對于大多數(shù)農民工來說基本無法實現(xiàn)。迫于生計的壓力等原因有些不滿18周歲的未成年人外出打工。由于缺乏生活和社會經驗，這些童工們不是被非法黑工廠欺騙甚至失去自由，就是由于辦不到身份證，辦個假身份證混入工廠。一旦權益受到損害，廠方以身份不符或該廠無此員工為由推脫。

（2）不懂法律導致從弱勢者變成違法者

以跳樓等自殺方式為威脅討要工錢成為近年來農民工維權的一種新現(xiàn)象。我省以這種方式維權的現(xiàn)象從2000年起逐步增多，主要發(fā)生在省會等一些農民工比較集中的較發(fā)達城市縣區(qū)。這種方式不僅浪費了公共資源（警力），擾亂了社會治安，而且是一種違法行為。

2.2.3 農民工維權成本高

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農民工權益受到侵害后，可以與用人單位協(xié)商或向勞動監(jiān)察大隊舉報、向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁、如對仲裁裁決不服的可向人民法院起訴等途徑來維護自己的權益。但是，絕大多數(shù)農民工根本無力承擔高昂的維權成本。以工傷維權為例，走完勞動仲裁、審判的法律程序一般需3年9個月左右，最長可達6年零7個月，時間成本十分高昂。據(jù)北京青少年法律援助與研究中心調查統(tǒng)計，律師若為一個農民工討回近1000元工資，走完全部法定程序，至少需要直接支付各種費用920元，需要花11—21天的時間，折合誤工損失550—1050元，若加上勞動監(jiān)察、爭議仲裁及法院工作人員等為辦案花費的時間和工資，整個社會為此支付的經濟和時間成本將超過3000元[2]。

三、多中心治理理論對解決農民工維權問題的啟示

黨的十七大報告提出，社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生。以村民自治為核心的政治改革，所催發(fā)的農民主體意識、民主意識和權利意識等都使得傳統(tǒng)那種行政性的自上而下的單中心治理模式日益捉襟見肘，農民工維權等公共事務的治理也日益呈現(xiàn)多元化趨勢。以平等對話、協(xié)商、互動為理念，呈現(xiàn)扁平化、網(wǎng)絡化之特征的，起源于西方的多中心治理模式能夠彌補了單中心治理模式的“先天不足”。多中心治理模式在獲得治理主體的獨立地位，有效承擔治理責任，促進政府職能轉變，實現(xiàn)服務行政，提升公共服務質量等方面顯示出其獨特的優(yōu)勢。這些方面對于當前解決農民工維權問題有著重要的借鑒意義。

3.1政府及其相關職能部門應該在功能上進行制度性創(chuàng)新

盡管近年來中央和地方政府制定并實施了若干關于農民工維權的政策和辦法，但這些措施并不足以有效地解決農民工維權問題。應該給予政府的若干職能部門以解決農民工維權問題的實質性權利。比如工會、婦聯(lián)、共青團、信訪、仲裁和司法等部門，可以被賦予解決農民工維權問題的實質性權利，以負責、監(jiān)督和執(zhí)行農民工維權問題，而非以往單一依靠原來的某一部門的單中心治理模式。

3.1.1完善政府服務體系。針對農民工就業(yè)信息渠道不暢、就業(yè)技能不強、維權能力差等特點，政府應重視支持、工會綜合協(xié)調、部門配合聯(lián)動，努力提高農民工素質。工會要對農民工進行職業(yè)技能培訓。首先，工會要整合各類培訓資源，建立多層次的培訓體系，為農民工提供就業(yè)指導、技能培訓和技能鑒定“一條龍”服務。同時還要多渠道籌措培訓經費，解決好農民工“學得起”的問題，從源頭上幫他們解決就業(yè)問題；其次，工會在組織培訓過程中，要注重培育具有地方特色的勞務項目，打造具有當?shù)靥厣膭趧掌放?，形成品牌效應、?guī)模效應，吸納更多的農民工實現(xiàn)就業(yè)，同時帶動更大規(guī)模的勞務輸出，實現(xiàn)農村勞動力輸出的良性循環(huán)。政府相關部門針對農民工技能培訓實施發(fā)放補貼政策，即對企業(yè)集中進行培訓補貼。農民工較為集中的企業(yè)，向勞動保障部門申報開展農民工技能培訓，勞動保障部門對培訓情況考核后補貼一定的培訓費用。企業(yè)農民工培訓按照費用分擔的原則，采取“三個一點”的方式，由企業(yè)、農民工本人以及政府財政各擔負一定的培訓費用。用人單位對所招用農民工培訓，其所需經費從提取的職工培訓經費中列支。同時通過政府部門組織的職業(yè)技能競賽，對參加競賽進入各階段的農民工選手給予一定的費用補貼；再有就是通過對參加職業(yè)技能鑒定并取得資格證書的農民工給予一定的補貼；另外，凡是參加技師、高級技師職業(yè)技能鑒定的農民工，全面覆蓋給予一定額度的培訓費用補貼。由工會組織農民工參與勞動法、安全生產法和職業(yè)病防治法等法律法規(guī)的培訓，同時政府予參加培訓的農民工以適當補貼，鼓勵農民工積極參加培訓，從而增強其保護自身權利的意識和能力。

3.1.2強化勞動監(jiān)察的行政執(zhí)法職能。勞動監(jiān)察是勞動者權利被侵害后首先求助的部門，也是能夠最快解決糾紛的部門。與司法救濟相比，勞動監(jiān)察解決糾紛一般只需要60個工作日，具有及時性、低成本和效率高的特點。然而從我們的調查來看，勞動監(jiān)察并沒有充分發(fā)揮其應有的作用。從農民工的主觀愿望來看，由于祖輩根深蒂固的對打官司的排斥，他們也傾向于通過行政救濟來維護自身的權益。因此很有必要加強勞動監(jiān)察工作，使勞動監(jiān)察機制的作用能得到充分地發(fā)揮。第一、加強勞動監(jiān)察機構建設，健全勞動監(jiān)察機制。要增加勞動監(jiān)察人員的數(shù)量，保證有充足的人員、經費和必要的辦公條件，使勞動監(jiān)察人員擁有“急農民工之所急”的客觀條件。要強化勞動監(jiān)察的行政執(zhí)法職能，加強對用人單位侵犯農民工勞動權利行為的查處力度，使勞動監(jiān)察部門成為強有力的、維護勞動程序的“勞動警察”?！皩τ谝话銊趧舆`法案件，勞動監(jiān)察均應立案處理，不得推向勞動仲裁?！蓖瑫r各級勞動行政部門要按照《處理舉報勞動違法行為規(guī)定》的要求，健全群眾舉報的受理和查處制度；建立農民工維權的“綠色通道”，對事實清楚、證據(jù)充分的勞動侵權案件，尤其是追索勞動報酬案件，要及時立案、查處，迅速執(zhí)行，切實依法維護農民工的合法權益。與此同時應建立相應的激勵機制，對于不依法履行職責的勞動監(jiān)察人員進行嚴厲處罰，而對于表現(xiàn)突出、嚴格依法盡職盡責做好農民工權益維護工作的勞動監(jiān)察人員進行物質和精神上的獎勵，使監(jiān)察不再是現(xiàn)在的被動受理案件的狀態(tài)，而變成主動執(zhí)法、及時執(zhí)法，使農民工維權變?yōu)檎S權。第二、加大對違法用人單位的處罰力度，責令其承擔農民工、社會和政府在維權中承擔的成本?？紤]到目前拖欠農民工工資的問題十分嚴重，尤其是建筑領域中群體性被拖欠工資問題，即使在政府三令五申采取措施后仍然沒有從根本上解決。如果用人單位公然拖欠十多名甚至上百名農民工的工資，就不僅僅是立法存在不足的問題，而是法律無法貫徹實施、違法單位公然漠視法律的問題。我們認為，要加大解決拖欠工資的力度，對于發(fā)生拖欠群體工資的，應當在勒令其支付完農民工工資和經濟補償金后，將其清除出建筑市場，吊銷其從業(yè)資格，并對該公司的法定代表人處以一定年限內不得再從事建筑行業(yè)的處罰。第三、消除地方保護主義對勞動監(jiān)察的消極影響，使勞動監(jiān)察能切實履行保護農民工的職責。由于地方經濟利益與農民工權益保護的矛盾，地方政府為了自己的政績往往會偏袒用人單位一方而對勞動監(jiān)察工作施加阻力。因此，不僅要強調地方政府尤其是地方主要領導樹立正確的政績觀和保護農民工權利的重要性，而且需要使勞動監(jiān)察部門依法獨立開展勞動執(zhí)法工作。

3.2發(fā)揮農民工自組織維權（比如成立農民協(xié)會）主體的作用

農民工自組織維權（比如成立農民協(xié)會）應根據(jù)市場化要求，自下而上進行自組織，以便發(fā)展組織會員，形成農民工共同的利益紐帶和自組織意識。目前全國農民工近1億人，未來10年是農村剩余勞動力轉移的高峰，估計還將有1.5億農民涌向城市。因此，從宏觀上首先要建立全國性的農民工自組織，微觀上根據(jù)農民工聚集情況建立相應范圍的自組織。筆者認為，在我國，地方建制以城市一級是較適宜的。這首先需要引進和培養(yǎng)專業(yè)化、社會化的人才隊伍。調查證實農民工的受關注度，近幾年在所有階層中是最高的，大批有識之士為農民工的處境進行思索，積極尋找解決農民工問題的途徑，而且多數(shù)工作與服務都是無償?shù)?。與我國法治進程的時代要求相符，自組織人才來源須多元化，應當采取律師為主，部分人大代表、政協(xié)委員、新聞記者人與事緊密結合的人才戰(zhàn)略。同時有選擇地積極培養(yǎng)會員的各方面的特殊能力，最終實現(xiàn)組織的自傳、自理的理想化狀態(tài)。在組織的經費上，主要針對于有償勞動和事務費用方面，采取組織承擔原則。資金籌集上，實行組織自籌和接受捐助以及政府扶持的經費運轉機制。農民工自組織可以發(fā)揮以下功能：（1）經濟功能：主要解決農民工與企業(yè)的關系問題。具體來說，組建職業(yè)介紹所等非營利服務機構，在會員就業(yè)前，無償向用人單位介紹會員的具體情況，向會員介紹用人單位的具體情況，實現(xiàn)用人單位與農民工的良性互動，從而保證農民工的優(yōu)質就業(yè)；建立組織代表權利維護委員會等社會監(jiān)督機構，在會員就業(yè)后，以組織團體身份與用人單位平等協(xié)商，積極建立契約約束機制，分配共決機制，農民工廠務觀察機制等等監(jiān)督制度。這實質上就是使農民工在組織的力量支持和維護下，實現(xiàn)農民工個體與企業(yè)的力量平衡，從而改善農民工原始的弱勢地位，促使利益分配的非干涉公平。（2）法律功能：主要解決農民工與企業(yè)的摩擦與糾紛問題。具體來說，就是指在會員與用人單位出現(xiàn)摩擦與糾紛，導致遭受不公平待遇時，向會員提供免費的法律救濟與援助的機制。它不僅要在農民工與企業(yè)發(fā)生糾紛時提供法律救濟，而且也要實現(xiàn)與政府在法律上的溝通。（3）文化功能：主要解決農民工與企業(yè)長期的契約保持問題。具體來說，建立農民工子弟學校，提供農民工子女的受教育機會。同時更鼓勵會員自主學習，提高其自身的人力資本。在形式上，在內部組織學習，這主要包括定期或不定期的崗前培訓、在崗培訓等，以滿足市場的需要。在費用上，通過分析會員個體的經濟可承受能力，并以此作為基礎，實行有償和無償以及組織與會員共付原則。在方法上，采取宣傳、引導、組織、教育等方式，提高會員的實際工作能力?？傊?，這項功能在當前和長遠上，著眼于提高農民工能力素質和意識水平。（4）政治功能：主要是指培育組織力量和會員利益的自覺維護意識。這項功能是整個組織的核心，是團體力量作用的最集中的體現(xiàn)。主要實施于資方與勞方發(fā)生沖突時。培育成熟的農民工自組織，從而使這一力量產生群體自發(fā)性的聚合，這與市場的自發(fā)性也是不約而同的。“當雇主昨天還在為大量民工進入城市，大大降低勞動成本而慶喜的時候，今天卻因民工的流失，機器不能開工，產品不能交貨而焦急和擔憂，這就是市場的規(guī)律。一個明顯的道理：市場是追求公平的?！痹谂c政府的關系上也是如此，這種力量作用于政府，可以更加有效地促使政府制定有利于農民工的公共政策，從而實現(xiàn)真正意義上的三方——政府、農民工組織和雇主的合作。（5）社會功能：這一功能的實現(xiàn)可以說是農民工自組織最終所要達到的根本目的。它的實現(xiàn)需要設立特定的“統(tǒng)戰(zhàn)機構”，加強農民工這一特殊群體與社會各階層的溝通與聯(lián)系。我國的國民意識的現(xiàn)狀決定了這一過程的長期性，它將伴隨農民工這個特定過渡稱謂的始終。強化外聯(lián)與宣傳的力度，淡化社會的戶籍、出身意識，從而實現(xiàn)農民工群體與現(xiàn)代市民社會的有機融合。對于農民工維權問題來說，這個功能不同于上述功能關注內部性的特點，而具有外部性意義。

3.3著力提高農民工自身技能與素質

農民工的自身素質不僅影響農村富余勞動力的轉移，也影響經濟社會和諧發(fā)展。在以勞務輸出為主推動農村富余人口轉移的過程中，加強對農民工的教育和培訓特別是法律意識教育，提高農民工的自身素質，對于維護農民工的合法權益具有非常重要的意義。要加強對農民工培訓的統(tǒng)籌和管理，發(fā)揮政府、群眾組織和民間力量等各個方面的優(yōu)勢，不斷提高農民工培訓的質量；要把技能培訓與綜合素質培訓、短期培訓與長期教育結合起來，有組織、有計劃、有針對性地開展農民工培訓，提高農民工的職業(yè)技能和職業(yè)道德；要切實增強服務意識，通過政府、企業(yè)、工會組織、培訓機構之間的合作，為農民工參加培訓創(chuàng)造條件為農民工就業(yè)提供信息和保障；要把握好培訓的內容，把文化知識培訓與業(yè)務技能培訓、安全生產知識培訓、職業(yè)道德培訓、城市生活習慣培訓等結合起來切實增強農民工的綜合素質；要加強農民工的自我教育，鼓勵農民工立足實際，主動參加就業(yè)技能培訓和文化知識培訓。

3.4建立專門的勞動法庭

相關數(shù)據(jù)顯示，1998年到2002年五年時間內，全國法院系統(tǒng)共審結勞動爭議案件42萬件，比前五年增長1.7倍。2003年、2004年案件數(shù)分別達到137656、163151，2004年比2003年上升18.4％。2003年137656件案件涉及案件標的金額37億元。以此來看，當年僅僅農民工就被拖欠工資1000億元左右，即使37億元全部是農民工案件，也僅僅占農民工欠薪總額的3.7%。法院受理勞動爭議案件數(shù)量與真正發(fā)生的勞動爭議案件數(shù)量相比只占很小比例。然而與此并不相對稱的是，對于數(shù)量如此眾多的勞動爭議案件卻沒有專門的法庭，也沒有專門從事勞動法方面的專業(yè)法官，這種情形導致在勞動爭議案件的審理中對勞動法律法規(guī)的適用不能統(tǒng)一，難以有效的維護勞動者的權利。如農民工跟隨包工頭打工被拖欠工資的，有的法官判決由發(fā)包單位承擔責任，有的則判決由包工頭來支付“勞務費”，還有的法官認為農民工起訴時的證據(jù)是包工頭打的欠條，就按照借款合同糾紛來處理農民工工資問題。設立專門的勞動法院或勞動法庭專事勞動審判，將有利于農民工的權利保護。如“德國1976年即公布了勞動法院法，建立地方、州、聯(lián)邦三級勞動法院；法國在一審法院、上訴法院和最高法院都設立有勞動法庭”，而從實踐來看，這些法院或法庭的設立都極大地利于解決勞動爭議、依法調整勞動關系。所以即使我國目前不適宜建立獨立的勞動法院，也應當建立獨立于其他民事法庭的勞動法庭，并培養(yǎng)專業(yè)的勞動法法官，既能有效保護勞動者的利益，也能推動勞動法實踐的總結和理論的發(fā)展。同時，要簡化勞動爭議處理程序，縮短勞動爭議案件的審理期限，為困境中的農民工節(jié)約時間成本和金錢成本；簡化訴訟程序或設立維權“綠色通道”，同時對經濟困難的農民工予以緩交或減免案件受理費和執(zhí)行申請費，為農民工提供方便、快捷的司法幫助，及時立案和結案。如青海省西寧市中級人民法院下發(fā)《關于設立農民工維權綠色通道暫行辦法》，規(guī)定全市兩級法院將統(tǒng)一在各立案庭設立“農民工維權綠色通道”，農民工只需填寫《農民工維權綠色通道登記表》即可進入“綠色通道”。該辦法規(guī)定在為農民工提供司法援助時，一是對農民工反映的問題，屬于法院受理范圍和管轄的，及時指導其提起訴訟；不屬法院管轄的，則為其指明解決的途徑和辦法，并給予必要的幫助和協(xié)調。二是對農民工維權訴訟，實行“優(yōu)先制”，在法律規(guī)定的范圍內優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行。同時對確有困難的農民工，實行司法救助，根據(jù)其申請，酌情減免或緩交訴訟費。

3.5引入市場機制，充分發(fā)揮市場配置治理資源的基礎作用

多中心理論的一個主要目的就是解決發(fā)展中國家公共服務問題。多中心理論安排通過增加治理主體數(shù)量，引入市場機制，提高公共服務的數(shù)量和質量。中國作為發(fā)展中國家，也面臨著解決農民工維權等公共服務問題。引入多中心治理，一方面保障基層政府公共服務供給的獨立性，另一方面又引入市場機制，使各種非政府組織可承擔提供公共服務的職責，擴大了供給者的隊伍，最終發(fā)揮了提升公共服務質量的作用。在農民工維權問題治理中，引入市場競爭機制，吸引一些企業(yè)資本進入公共產品或服務領域，解決公共產品主要還是由政府來提供的單一局面。同時，競爭機制的導入可以全面降低公共產品成本，獲得規(guī)模效益，提高社會生產效率，改進社會福利。充分發(fā)揮市場機制的作用，建立的經濟實體和非正式組織，為公共產品的市場化供給提供了可能。這些經濟實體和非正式組織為了自身發(fā)展而推行的一些管理措施，一定程度上滿足了農民工對公共產品的需求問題，在公共產品的市場化供給方面起了很大作用。

總之，農民工權益的維護與保障問題直接影響到社會的公平正義與全社會的穩(wěn)定，各級政府、工會組織、執(zhí)法部門、用人單位、農民工自身都應該以對社會負責的態(tài)度正確審視農民工的問題，建立多中心治理體制，采取切實有效的措施維護農民工權益，推進和諧社會建設。

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