遲　強(qiáng)　龍　軍

[摘要]文章討論了準(zhǔn)公共物品志愿供給過程中，在產(chǎn)品生產(chǎn)、組織形態(tài)和決策機(jī)制等環(huán)節(jié)形成風(fēng)險的可能和表現(xiàn)，結(jié)合美國對于非政府／非營利組織的管理實踐，對我國政府今后一段時間內(nèi)促進(jìn)第三部門的發(fā)展提出了建立專門機(jī)構(gòu)、推進(jìn)項目管理、構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)、培育執(zhí)業(yè)人員等政策建議。

[關(guān)鍵詞]準(zhǔn)公共物品；志愿供給；風(fēng)險；政府作用

[作者簡介]遲強(qiáng)，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士研究生，北京100872；龍軍，中國農(nóng)業(yè)銀行總行資產(chǎn)負(fù)債管理部，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京100005

[中圖分類號]F123.16[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0116-05

公共物品既包括“純公共產(chǎn)品”，“也可以包括‘公共性從0到100％其他的一些商品和服務(wù)”(詹姆斯-布坎南，1993)，即準(zhǔn)公共物品。一般認(rèn)為，公共性接近100％(非競爭性和非排他性顯著)的準(zhǔn)公共物品適合由政府供給，公共性接近O的適合由市場供給，其余的則比較適合由第三部門來供給。對于準(zhǔn)公共物品的供給，大量的研究集中在了市場供給模式，也探討了政府和市場之間的關(guān)系(E，S，薩瓦斯，2002)。而對于志愿供給模式，則過多強(qiáng)調(diào)了第三部門單方面的合理性和有效性，鮮有政府與第三部門良性互動、共同治理方面的研究。事實上，準(zhǔn)公共物品的特征決定了其特殊的志愿供給方式，志愿供給方式又必然會給第三部門帶來自身難以化解的風(fēng)險，這就需要政府為第三部門提供保護(hù)性和推動性的設(shè)置。

一、準(zhǔn)公共物品的特征及其志愿供給的風(fēng)險

(一)第三部門供給的準(zhǔn)公共物品

第三部門供給的準(zhǔn)公共物品包括了文化與娛樂、教育與研究、健康、社會服務(wù)、環(huán)境、發(fā)展與住宅、法律維護(hù)、慈善家與志愿工作的宣傳、國際活動、宗教、企業(yè)與專業(yè)學(xué)會等方面(江明修、鄭勝份，2003)。而按照組織類型吸納志愿者的數(shù)量排序，2002年至2005年美國有34.8％的人參與宗教性服務(wù)，26.2％參與教育和青年服務(wù)，13.4％參與了社會和社區(qū)服務(wù)，7.7％參與醫(yī)療和其他健康服務(wù)(Corporation for National and Community Service，2006：9)。

(二)準(zhǔn)公共物品的特征

排他性和競爭性僅僅能夠作為一種判斷準(zhǔn)公共物品供給主體的理論依據(jù)。部分準(zhǔn)公共物品適合由第三部門供給(而不是由政府和企業(yè)供給)，可以通過觀察準(zhǔn)公共物品的特征來進(jìn)行歸納。

1從產(chǎn)品生產(chǎn)來看，第三部門供給的準(zhǔn)公共物品主要是勞動密集型產(chǎn)品和服務(wù)，大量的工作可以由志愿者完成。各級政府不需要申請專門預(yù)算和雇傭?qū)ｉT人員來實現(xiàn)服務(wù)供給，志愿者則是利用自己的閑暇來從事這項工作以獲得精神愉悅，屬帕累托改進(jìn)。2005年，美國就有654萬人參與了平均每人50小時的志愿服務(wù)(corporation for National，and Community Service，2006)。

2從組織形態(tài)來看，第三部門在供給準(zhǔn)公共物品時采取的是多中心、扁平化模式。多中心有兩層含義：第一，準(zhǔn)公共物品的供給是選擇性的，不需要按照行政區(qū)劃和隸屬關(guān)系來提供，選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括：(1)對于該種公共物品是有需求的；(2)在管理半徑之內(nèi)；(3)追求成本最低，因此供給點(diǎn)是分散的。第二，很少有“全能型”的非政府／非營利組織，準(zhǔn)公共物品集中在一個產(chǎn)品或同類的幾個產(chǎn)品，專業(yè)化程度較高。扁平化則是說明第三部門更加貼近需求者，對于公眾有著更加良好的回應(yīng)。

3從決策機(jī)制來看，第三部門在供給準(zhǔn)公共物品時的選擇具有更大的靈活性，供給更為及時。非政府非營利組織的決策鏈條短，各級議會、政府、法院對于其日?；顒記]有硬性約束，第三部門提供的準(zhǔn)公共物品可以根據(jù)需求作出及時的調(diào)整。而對于政府來講，最重要的是通過科層制度保障來保證穩(wěn)定性和持續(xù)性，所以對新產(chǎn)生的公共需求，特別是局部的、短期的，往往會有“時滯”存在。

(三)志愿供給中存在的風(fēng)險

通過對產(chǎn)品生產(chǎn)、組織形態(tài)和決策機(jī)制三個問題的分析，可以看出第三部門在供給準(zhǔn)公共物品方面與政府的差異，正是這種差異性使第三部門有了存在的理由和發(fā)展的空間，但同時也帶來自身的風(fēng)險。

1維持方面的風(fēng)險。從產(chǎn)品生產(chǎn)來看，維持第三部門供給準(zhǔn)公共物品的關(guān)鍵在于“財物捐贈”和“志愿服務(wù)供給”。(1)財物捐贈：從企業(yè)來看，領(lǐng)導(dǎo)層決策、經(jīng)營業(yè)績、企業(yè)文化的變化都會影響到它的捐贈決定；從個人和家庭來看，其捐贈行為更是存在著很大的不確定性。(2)志愿服務(wù)供給：志愿者的數(shù)量是否充足、在時間和空間上的分布是否合理都是志愿服務(wù)供給方面的風(fēng)險，尤其是那些長期項目(Melanie L_Herman，2004)。這兩方面的風(fēng)險決定了第三部門的供給準(zhǔn)公共物品的數(shù)量和質(zhì)量。

2發(fā)展方面的風(fēng)險。從組織形態(tài)來看，多中心、專業(yè)化形成了第三部門在一定地域內(nèi)的服務(wù)壟斷。沒有競爭對手，沒有監(jiān)督評估，第三部門逐漸降低或者喪失對于服務(wù)對象的關(guān)心，最終偏離服務(wù)目標(biāo)或者脫離了公眾需求。還可以從決策機(jī)制來看，過于靈活的決策會使服務(wù)變化過多、過快，公眾難以適應(yīng)，品牌難以形成，過多的開辟新項目也會增加管理成本，并“沖淡”了主營業(yè)務(wù)。另外，第三部門雇傭職員的流動，也不利于項目經(jīng)驗的總結(jié)和對項目的開發(fā)，志愿者們呼吁認(rèn)為最需要改變的就是“訓(xùn)練和指導(dǎo)”(35％)(Corporation for National and Community Service，2006)。

3創(chuàng)新方面的風(fēng)險。第三部門組織的多中心、分散化模式，使他們不可能有自己的研究機(jī)構(gòu)，他們看到的問題缺少全局性和長期性。盡管他們可以快速作出反應(yīng)，但是仍然是要在問題產(chǎn)生并趨向明顯之后，而不能做到“防患于未然”。

二、志愿供給的美國政府管理實踐

20世紀(jì)50年代，美國建立了首個管理第三部門的機(jī)構(gòu)“志愿服務(wù)管理局協(xié)會(Association of Volunteer Bureaus，1951)”(Points 0f Light Founda-tion，2006)。到90年代初期，美國政府先后成立“閃光點(diǎn)基金會(Points 0f Light Foundation，1990)”和“國家與社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)(Corporation for National and Community Service，1993)”。CNCS已經(jīng)成為了美國聯(lián)邦政府的組成部門，并逐步完備了“州”層級的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理全國的第三部門組織和活動，形成了一種良好的治理結(jié)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的作用在于，可以從高層和宏觀層面來推動第三部門，更好地整合分散的第三部門行動，形成合力，以取得更好的社會效益和供給效果。

(一)制定發(fā)展規(guī)劃，開展社會動員

1制定戰(zhàn)略計劃。(http://www.nationalser.

vice.gov／about／focus_areas／index.asp)根據(jù)2006年2月CNCS制定的2006—2010年戰(zhàn)略發(fā)展計劃，未來5年內(nèi)美國政府推動第三部門行動的重點(diǎn)領(lǐng)域主要做到：(1)招募更多的志愿者；(2)使美國青年對于光明未來有充足的信心；(3)在現(xiàn)有32，7萬學(xué)生志愿者的基礎(chǔ)上，再招募50萬學(xué)生參與到社區(qū)服務(wù)中；(4)在現(xiàn)有258萬“嬰兒潮”志愿者的基礎(chǔ)上，再動員30萬人參與。在細(xì)分潛在志愿服務(wù)供給后，工作目標(biāo)被提煉為一句話“到2010年時增加100萬志愿者(10 by 10)”。

2領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)。“領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)”是最受關(guān)注的動員方式。近50年來，從機(jī)構(gòu)(項目)建設(shè)來看，肯尼迪創(chuàng)立了“Peace Corps”，約翰遜創(chuàng)立了“老年志愿者計劃”，老布什創(chuàng)立了“閃光點(diǎn)基金會”，克林頓創(chuàng)立了“國家和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，小布什創(chuàng)立了“Freedom Corps”，并倡導(dǎo)一生志愿服務(wù)4000小時。從資源投入來看，尼克松動用了聯(lián)邦政府在中央和地方的資源支持志愿服務(wù)活動，里根則大力推動私人部門，特別是企業(yè)來支持志愿服務(wù)。從實際參與來看，克林頓夫婦在志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)“特區(qū)中央廚房”為無家可歸者準(zhǔn)備食品，小布什作為志愿者參與到了2005颶風(fēng)災(zāi)害后的重建工作。從榮譽(yù)激勵來看，設(shè)有總統(tǒng)志愿服務(wù)獎，根據(jù)服務(wù)時間分別授予金、銀、銅質(zhì)獎?wù)?，并由總統(tǒng)親自頒發(fā)。

(二)整合項目資源，維持項目發(fā)展

1項目鎖定。美國政府以“學(xué)習(xí)服務(wù)(Serve—learning)”、“美國伙伴(Ameficorps)”、“老年人團(tuán)隊(Senior Corps)”三大基本項目為框架，分別針對青少年、中年人和老年人，將具體的準(zhǔn)公共物品供給活動分別歸入三個框架之內(nèi)，方便了同類型同項目的交流和同類型不同項目的合作。由于項目鎖定，形成規(guī)模，可以更好的向政府申請經(jīng)費(fèi)支持和向企業(yè)、個人尋求捐助。更確切的說，企業(yè)不必為了擴(kuò)大參與公益事業(yè)的影響而逐一了解和談判，而第三部門之間也不會出現(xiàn)嚴(yán)重的貧富不均。

2經(jīng)費(fèi)支持。各級政府均會為第三部門提供一定的經(jīng)費(fèi)支持，例如2005年第三部門組織NewYork Cares獲得了34萬美元的政府資助，占其全年經(jīng)費(fèi)的7.7％，DC Central Kitchen經(jīng)費(fèi)中有4％來自于政府支持。盡管政府提供的經(jīng)費(fèi)支持不是很大，但是在維持一段時間的項目運(yùn)行，特別是起到導(dǎo)向性上卻又有著重要的作用。

3信息共享。建立網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行經(jīng)驗分享是社會創(chuàng)新得以實現(xiàn)的基本途徑之一(劉承禮，2006)。美國政府要求所有的非政府非營利組織在全國和州一級注冊，通過CNCS的官方網(wǎng)站，可以獲得其支持的組織和項目的全部資料，各個項目之間就可以比較好的借鑒經(jīng)驗，并生成新的想法；而新建立的組織也可以他們?yōu)樗{(lán)本來設(shè)計自己的目標(biāo)、項目和運(yùn)行機(jī)制，避免了很多重復(fù)投入。這種固定的網(wǎng)絡(luò)信息共享為第三部門發(fā)展提供了經(jīng)驗分享的平臺。除此之外，還舉辦全國性、區(qū)域性、行業(yè)性的表彰會、研討會和培訓(xùn)，在正式交流的同時也促成了非正式的交流，提供了有經(jīng)驗的從業(yè)者在管理崗位上流動的機(jī)會，為保持管理隊伍總體穩(wěn)定創(chuàng)造了條件。

(三)提供法律保障。加強(qiáng)監(jiān)督評估

1法律保障。美國政府給予第三部門一定的稅收優(yōu)惠，但是企業(yè)捐贈行為的目的已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了稅收優(yōu)惠本身。更具有意義的是基金會制度和法人制度?；饡贫葘τ诨饡O(shè)立、基金募集、基金使用等方面都有詳細(xì)規(guī)定，各州都有具體的規(guī)定，基金會進(jìn)一步保障了第三部門的基本運(yùn)行資金，大約有20％的經(jīng)費(fèi)是來自于此。現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)也被應(yīng)用于第三部門的構(gòu)建，每一個非政府／非營利組織都有自己的董事會、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，還對于第三部門的經(jīng)營行為作出了規(guī)定，允許他們通過銷售商品、紀(jì)念品、經(jīng)營資產(chǎn)等方式來補(bǔ)償運(yùn)營費(fèi)用。

2監(jiān)督評估。所有的第三部門組織都被要求提交年報，年報除回顧主要工作外，必須有詳細(xì)的財務(wù)報表，必須列明直接應(yīng)用于服務(wù)、管理成本的額度和比例，例如2005年New York Cares的經(jīng)費(fèi)有81％用于服務(wù)，6％為管理成本，13％用于了基金的積累，DC Central Kitchen有88％直接運(yùn)用于了服務(wù)。這樣的年報便于捐助人和公眾的監(jiān)督，也為第三部門設(shè)置了一種改善服務(wù)水平的競爭環(huán)境。政府本身也對第三部門進(jìn)行評估，以確定來年的資助范圍和進(jìn)行全國或地區(qū)的表彰。

(四)進(jìn)行研究輔導(dǎo)。引導(dǎo)供給趨勢

1研究輔導(dǎo)。美國政府的有關(guān)部門或者政府委托的研究機(jī)構(gòu)對于第三部門進(jìn)行了長期的跟蹤研究，研究報告被應(yīng)用于政策制定或反饋給有關(guān)部門和第三部門組織。同時，全國機(jī)構(gòu)CNCS及其地方分支機(jī)構(gòu)的項目專家也會對于各個項目的設(shè)計、開展提出建設(shè)性意見，對于組織負(fù)責(zé)人、項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行輔導(dǎo)。

2趨勢引導(dǎo)。政府不能阻止下雨，但卻可以制造雨傘，做到“未雨綢繆”。政府的引導(dǎo)行為，可以使第三部門共同關(guān)注、盡早參與有關(guān)準(zhǔn)公共物品的供給行動。例如，美國政府目前大力推動就是“如何減少恐怖襲擊帶來的危害”和“嬰兒潮一代退休以后的生活安排”，很明顯這兩個領(lǐng)域是分別基于“恐怖襲擊增多”和“大量嬰兒潮時期出生的人步入老齡”這兩個事實展開的。

三、美國經(jīng)驗的理論分析和我國政府的作用方式

分析美國對于第三部門的管理實踐，“降低風(fēng)險”是政府干預(yù)第三部門的理由和切入點(diǎn)。“降低風(fēng)險”具體表現(xiàn)在宏觀上維持了第三部門發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境，有效配置公共資源；在中觀上促進(jìn)了管理經(jīng)驗的分享，人員、物資等的自由流動以及各個組織在降低成本、加強(qiáng)創(chuàng)新等方面的競爭；在微觀上致力于提升第三部門從業(yè)者的人力資本。

我國正在由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大政府、小社會”模式向市場經(jīng)濟(jì)體制下的“強(qiáng)政府、大社會”模式發(fā)展(李軍鵬，2006)?！按笊鐣痹谝欢▽用嫔峡梢岳斫鉃闇?zhǔn)公共物品(乃至公共物品)的供給越來越多的由第三部門來承擔(dān)，“強(qiáng)政府”在這一領(lǐng)域可以理解為有效地引導(dǎo)、控制、支持第三部門的發(fā)展和運(yùn)行。考慮到我國尚處在社會治理轉(zhuǎn)型階段，結(jié)合存在的實際問題和國外的管理經(jīng)驗，對于我國政府在第三部門供給準(zhǔn)公共物品中的作用有如下建議：

1組建專門機(jī)構(gòu)。管理第三部門事務(wù)，塑造共同價值

首先，從全球范圍來看，第三部門的發(fā)展是一種趨勢。20世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)國家中的瑞典已經(jīng)“創(chuàng)建了每10萬人就有2300個社團(tuán)的稠密的社會網(wǎng)絡(luò)”，而發(fā)展中國家中的泰國，其首都曼谷“就有2200個非營利組織”(萊斯特·薩拉蒙，赫爾穆特·安海爾，2000)。應(yīng)當(dāng)說我國第三部門的發(fā)展只是一個時間問題或者統(tǒng)計口徑問題。我國政府應(yīng)當(dāng)有充分的準(zhǔn)備來應(yīng)對第三部門的蓬勃發(fā)展。其次，計劃經(jīng)濟(jì)體制形成的“單位制”管理模式，使我國第三部門的存在以“掛靠”為主，形成了“單位壁

壘”，增加了交易成本。一方面，由于單位工作思路和規(guī)模的限制，第三部門在經(jīng)費(fèi)和人員缺少保障。另一方面，由于信息不對稱，第三部門在供給準(zhǔn)公共物品過程中出現(xiàn)了“重復(fù)供給”、“不均勻供給”等現(xiàn)象，不能覆蓋更多服務(wù)對象和服務(wù)需求。另外，在供給過程中，經(jīng)常出現(xiàn)主管部門間的多次協(xié)商、甚至于“扯皮”現(xiàn)象。最后，第三部門活動在“掛靠”單位業(yè)務(wù)中居于邊緣地位，往往沒有細(xì)致的規(guī)劃，從業(yè)人員也沒有足夠的晉升機(jī)會，缺少外在約束和內(nèi)在激勵。總之，雖然我國目前有大量第三部門組織和具有第三部門性質(zhì)的事業(yè)單位，但是它們的作用由于這種“分而治之”，被稀釋掉了。所以成立專門機(jī)構(gòu)，將管理第三部門作為它的“核心業(yè)務(wù)”，對于改善我國第三部門治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)資源流動和優(yōu)化、塑造共同價值有著重要作用。

2推行項目管理。建立新型的監(jiān)督評價機(jī)制和經(jīng)驗分享機(jī)制

研究表明(敬艾嘉，2007)，2001—2004年間中國公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送中有20％－30％的部分由間接受政府雇傭的人員完成，雖然較之美國45％的水平還有一定的差距，但是年均增長約達(dá)到了1個百分點(diǎn)。然而，從量上看，事業(yè)單位改革是該項支出形成和增長的重要原因；從質(zhì)上看，由于缺少具體的項目支撐和有效的監(jiān)督評價機(jī)制，準(zhǔn)公共物品供給的效果尚需進(jìn)一步提高。推進(jìn)項目管理有助于改變這種狀況。首先，政府通過為準(zhǔn)公共物品供給付費(fèi)(或者部分付費(fèi))，將行政命令關(guān)系變?yōu)榱宋写黻P(guān)系，委托代理關(guān)系下要求有比較清晰的服務(wù)合同和績效條款，便于監(jiān)督和評價。其次，為爭取政府的資金支持和由此帶來的社會認(rèn)可，各個項目之間形成了競爭關(guān)系，激發(fā)了第三部門在設(shè)計和實施各個項目的實效性和持續(xù)創(chuàng)新，相同或相似項目之間在前期設(shè)計和后期效果之間可以進(jìn)行比較。最后，細(xì)分后的服務(wù)領(lǐng)域，可以使相同或相似項目之間能夠借鑒具有可操作性的工作經(jīng)驗。同時，政府也可以選擇和公共物品供給方面相關(guān)的項目予以經(jīng)費(fèi)支持，而不需要支持整個機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，進(jìn)而提高整個公共支出的效率(OECD，2006)。

3構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)分權(quán)式管理

除了以項目管理直接干預(yù)之外，政府還可以通過構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)間接的影響第三部門的生產(chǎn)活動。法人治理結(jié)構(gòu)是一種問責(zé)機(jī)制，責(zé)權(quán)利必然落實在一定的主體上，形成了一種“硬”的約束。法人治理結(jié)構(gòu)下的董事會制度也為實現(xiàn)“多點(diǎn)對多點(diǎn)”管理模式提供了可能，政府不必過于頻繁和過于具體干預(yù)每一組織，董事會在準(zhǔn)競爭環(huán)境下會自發(fā)促進(jìn)組織的發(fā)展。在董事會監(jiān)督下，執(zhí)行委員會的最佳選擇就是根據(jù)具體情況作出有針對性的決策，增進(jìn)對于服務(wù)對象的回應(yīng)力?！皩⒁粋€尚未被理解的復(fù)雜關(guān)系體和過程割裂開來，試圖得到單一工具價值的做法是危險的”(詹姆斯·c·斯科特。2004)。應(yīng)當(dāng)說這種分權(quán)模式降低了政府的管理成本，而最近的研究表明管理成本比稅收對于捐贈的負(fù)面影響更大(Kangoh Lee，2006)。

4培育執(zhí)業(yè)人員，為改善準(zhǔn)公共物品供給質(zhì)量提供保障

第三部門供給的準(zhǔn)公共物品大多數(shù)屬于勞動密集型產(chǎn)品，其質(zhì)量的改善依賴于從業(yè)人員素質(zhì)的提高。從學(xué)歷教育來看，目前我國高等教育中目前只開設(shè)了為數(shù)不多的“社會工作”專業(yè)，對于第三部門的戰(zhàn)略選擇、項目設(shè)計、財務(wù)管理、法律事務(wù)、人力資源等方面都缺少專門人才，需要借鑒國外經(jīng)驗和結(jié)合我國國情設(shè)置相關(guān)專業(yè)或者增加有關(guān)課程，課程需要理論聯(lián)系實際，提高可操作度。從日常培訓(xùn)來看，應(yīng)著力提高實際問題的應(yīng)對能力，制定職業(yè)道德守則規(guī)范從業(yè)人員的行為。同時，要引導(dǎo)高素質(zhì)人才(大學(xué)本科、研究生畢業(yè)生)向第三部門流動，并實現(xiàn)人才在第三部門之間的流動。

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責(zé)任編輯：舒生