吳景松

[摘要]公共治理興起于20世紀(jì)后期，強調(diào)公共事務(wù)治理的公共性、公益性，倡導(dǎo)分權(quán)、民主、共享、互利等理念。這與我國改革開放后的基礎(chǔ)教育治理改革的趨勢相吻合。筆者依據(jù)治理理論，審視我國基礎(chǔ)教育治理實踐，提煉治理模式，為地方政府轉(zhuǎn)變職能和進行教育服務(wù)決策提供參考。

[關(guān)鍵詞]地方政府；基礎(chǔ)教育；治理

“治理”起源于20世紀(jì)60、70年代西方政府的治道變革，是公共領(lǐng)域改革中對政府失敗和市場失靈的一種理論回應(yīng)?！爸卫怼笔鞘构怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程。它是政府與社會公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。其重要特征體現(xiàn)在：一是治理結(jié)構(gòu)的改進與變革。即公共事務(wù)的治理由單一的政府主體轉(zhuǎn)向政府、市場與公民社會的多元化主體；=是治理方式的多樣化與結(jié)構(gòu)化，即治理采取何種工具更有效，以及工具之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)化。而今，在義務(wù)教育后普及階段，人民群眾對教育提出了新的要求和期待。作為義務(wù)教育供給的重要主體——政府，如何改善學(xué)校、社會之間的關(guān)系架構(gòu)，以更好地提供充足、優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)呢?研究者以一線校長為對象，通過調(diào)查和實地研究，力圖揭示出我國地方政府在教育治理中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

一、研究方法

1、研究對象

為了揭示出我國基礎(chǔ)教育治理模式的總體特征，本研究以不同區(qū)域的基礎(chǔ)教育學(xué)校校長作為研究對象。校長是全面負(fù)責(zé)學(xué)校事務(wù)的一把手。本次問卷依托華東師范大學(xué)校長培訓(xùn)中心、浙江教育學(xué)院校長培訓(xùn)中心、安徽教育學(xué)院校長培訓(xùn)中心等等單位。先后共發(fā)放問卷380份?；厥?32份，有效問卷312份，問卷有效率為93.98％。此外，研究者依據(jù)該材料在安徽、江蘇、上海、浙江等地區(qū)對40位基礎(chǔ)教育學(xué)校校長以及中央教育科學(xué)研究所贛州教育綜合改革實驗區(qū)的有關(guān)學(xué)校校長進行了深入訪談。

從表一的基礎(chǔ)教育學(xué)校校長的總樣本中分析，總的有效樣本人數(shù)為312。第一，在性別上，男性校長276位，占88.5％；女性校長36，占11.5％，呈現(xiàn)出學(xué)校校長男性化特征，總體上還是符合我國基礎(chǔ)教育學(xué)校校長的分布實際性比例占絕對優(yōu)勢)。第二，從年齡上看，40－49歲的校長222位，占71.2％，而40歲以下和50歲以上比例相當(dāng)，其中40歲以下比例逐漸增高，這與我國學(xué)校校長年齡結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢也基本相符；第三，學(xué)歷層次則是以本科為主，這說明我國基礎(chǔ)教育階段的校長繼續(xù)教育與《中小學(xué)校長培訓(xùn)令》的實施已取得階段性成果；第四，學(xué)校地處大城市、區(qū)縣級城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村比例相近，有助于了解基礎(chǔ)教育在不同環(huán)境中的發(fā)展?fàn)顩r；第五，公辦

學(xué)校占90.4％，民辦學(xué)校占9.6％，與我國當(dāng)前的基礎(chǔ)教育學(xué)校格局相吻合，說明公益性特征明顯的基礎(chǔ)教育主要是由政府來承辦：第六。從學(xué)校層次來看?；旧戏从澄覈哂刑厣幕A(chǔ)教育學(xué)校體制。初級中學(xué)占10.6％，普通高中占43.6％，完全中學(xué)占45.8％。這有利于揭示出我國地方政府對高中與義務(wù)教育學(xué)校階段的初級中學(xué)之間的管理是否有差異；第七，任職年限中2～5年129人，占41.3％，5年以上128人，占41.0％，說明樣本中校長具有比較豐富的工作經(jīng)驗，有助于把握地方政府及其教育政策對學(xué)校的具體影響。能夠較為真實地反映某一區(qū)域的地方政府對公立學(xué)校的管理情況。

2、研究工具

本研究采用的《基礎(chǔ)教育治理模式的調(diào)查問卷》，是研究者依托公共治理理論自行編制的。該問卷先后在江蘇、浙江、安徽、山東等地進行了四次預(yù)測和修訂。問卷由兩部分組成，第一部分是有關(guān)被調(diào)查學(xué)校校長的背景資料；第二部分是基礎(chǔ)教育治理模式的調(diào)查項目，由三個維度六個層面組成，共30個項目，26個正向題，4個負(fù)向題。在第：部分，治理理念維度中的效率取向通過重點中學(xué)政策、高考升學(xué)率、優(yōu)秀師資的配置等項目測量；公平取向通過就近入學(xué)政策執(zhí)行、貧困生助學(xué)體系、城鄉(xiāng)中小學(xué)辦學(xué)條件均等化等項目測量。治理結(jié)構(gòu)維度中的直接干預(yù)通過教育行政部門對學(xué)校財務(wù)、人事干部任免、教育教學(xué)等方面是否直接干預(yù)來測量：宏觀調(diào)控通過地方政府為學(xué)校提供信息服務(wù)、制定教師流動政策、監(jiān)管學(xué)校教學(xué)質(zhì)量等項目測量。治理方式維度中的側(cè)重計劃通過教育行政部門對所在區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育學(xué)校內(nèi)部的教學(xué)考核、基建項目、師資配備、統(tǒng)一考試等方面是否統(tǒng)一安排來測量；側(cè)重市場通過政府是否運用政策、經(jīng)濟手段和社會力量去規(guī)范和影響學(xué)校教育等項目來測量。

問卷采用利克特量表(Likert－type scale)五點式記分，自“總是”、“經(jīng)?！薄ⅰ芭紶枴?、“很少”至“從不”五個選項，依序給予5、4、3、2、1分。量表中治理理念維度、治理結(jié)構(gòu)維度和治理方式維度三個分卷的Cronbacha信度系數(shù)分別為0.7621、0.7313、0.7921，總量表的a系數(shù)為0.8452。本樣卷信度系數(shù)大于0.7，問卷內(nèi)部各因素之間具有較好的內(nèi)部一致性和穩(wěn)定性。此外，本問卷調(diào)查結(jié)果主要采用平均數(shù)差異顯著性t檢驗和方差分析等統(tǒng)計分析方法。以SPSS(15.0版)處理全部數(shù)據(jù)。

二、基礎(chǔ)教育治理模式的調(diào)查分析

1、基礎(chǔ)教育學(xué)校校長對地方政府治理學(xué)校的感知差異

表二顯示，不同學(xué)校校長對地方政府在基礎(chǔ)教育治理中不同維度的感知情況。而且每個維度內(nèi)部的兩個層面之間存在非常顯著差異，具體表現(xiàn)為：第一，政府在治理理念上的效率取向得分非常顯著地高于公平取向得分，即政府的教育治理理念主要傾向于教育效率。譬如，61.2％的校長認(rèn)為教育行政部門總是積極支持分設(shè)重點班與非重點班：62.5％校長認(rèn)為政府沒有努力縮小城鄉(xiāng)中小學(xué)師資水平的差距；57％的校長認(rèn)為政府并沒有積極關(guān)注基礎(chǔ)教育階段的職業(yè)教育。該結(jié)果的主要原因為：一是基礎(chǔ)教育資源是有限的，優(yōu)質(zhì)教育更是稀缺資源?；A(chǔ)教育發(fā)展不平衡不僅是一個客觀問題。而且是一個持續(xù)性問題。二是地方政府與學(xué)校面臨績效考核，諸如升學(xué)率一票否決制，使得效率至上的教育治理取向難以得到根本改變。第二，政府在治理結(jié)構(gòu)上的直接干預(yù)得分非常顯著地高于宏觀調(diào)控得分。在教育治理中。政府并沒有改變以“權(quán)力為中心”的治理結(jié)構(gòu)。政府對學(xué)校教育的管理，依然是事必躬親。例如，73.1％的校長認(rèn)為政府總是參與學(xué)校教學(xué)計劃的制訂：67.6％的校長認(rèn)為中小學(xué)教師流動政策的執(zhí)行力低：40.7％的校長認(rèn)為教育行政部門在科研信息上服務(wù)不到位：僅20.2％的校長認(rèn)為政府總是有效地調(diào)控中小學(xué)學(xué)校的招生市場；19.2％的校長認(rèn)為政府經(jīng)常通過教育督導(dǎo)部門監(jiān)督學(xué)校教學(xué)質(zhì)量。這些政府行為證明，基礎(chǔ)教育體制內(nèi)的權(quán)力配置并沒有發(fā)生真正的改變?；A(chǔ)教育體制改革雖取得不少成績。但是形成政府、市場與學(xué)校三角權(quán)力互動的局面，還有很長的路要走。第三，政府在治理方式上側(cè)重計劃的得分非常顯著地高于側(cè)重市場的得分。地方政府基本沿襲傳統(tǒng)治理所采納的一些工具，尤其是行政手段在基礎(chǔ)教

育治理中被頻繁使用。譬如，74.7％的校長認(rèn)為政府從不借助社會中介機構(gòu)評估學(xué)校質(zhì)量，這說明非營利組織還難以進入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域：僅有25％的校長認(rèn)為政府總是引入市場機制促進公立學(xué)校之間的良性競爭，這說明以契約為基礎(chǔ)的市場化治理工具運用很少：34.6％的校長認(rèn)為政府總是努力調(diào)動社會力量支持學(xué)校教育。這說明政府對社會力量辦學(xué)還不是足夠重視：12.1％的校長認(rèn)為政府總是支持民辦教育的發(fā)展。這說明民辦教育在我國發(fā)展現(xiàn)狀堪憂，難以與公立學(xué)校之間形成競爭。

2、學(xué)校校長在不同情境下對地方政府治理的感知差異

(1)不同性別的校長對地方政府在基礎(chǔ)教育治理理念維度的公平取向?qū)用娲嬖诜浅ｏ@著差異(P<0.01)，具體表現(xiàn)為女性校長在公平取向上的得分非常顯著地高于男性校長的得分。針對這一結(jié)果，筆者對不同層次學(xué)校校長進行了訪談，訪談的結(jié)果是，男性校長也承認(rèn)女性校長的公平感更強，因為女性校長主要集中在較好學(xué)校和受政策傾斜的落后學(xué)校。此外，女性校長在工作中注重溝通、協(xié)商和參與等策略，在爭取學(xué)校資源時占優(yōu)勢。其他維度和層面不存在顯著差異。這說明政府對基礎(chǔ)教育學(xué)校的管理方式向?qū)我?，對教育治理方式的選擇具有總體上的一致性。

(2)不同學(xué)歷層次的校長對地方政府在基礎(chǔ)教育治理理念維度的公平取向?qū)用娴母兄嬖陲@著差異(P<0.05)。進一步分析發(fā)現(xiàn)，主要是碩士及以上學(xué)歷與大專及以下學(xué)歷的校長之間存在顯著差異，而且是前者的得分顯著高于后者。其他維度和層面不存在顯著差異。結(jié)合訪談情況，該結(jié)果說明政府在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中的人力資源安排出現(xiàn)一種傾向。即學(xué)歷較高的校長往往分布在不同區(qū)域中的較好學(xué)校，學(xué)校條件相對優(yōu)越，獲取的教育資源也相對較多，從而對政府教育價值取向的公平認(rèn)同感較強：反之，以大專學(xué)歷為主的校長更多的是分布在條件相對較差的基礎(chǔ)教育學(xué)校，獲取教育資源相對較少，因而對于教育公平感認(rèn)同程度低。

從側(cè)面反映出我國教育資源配置不均衡，政府還需要繼續(xù)完善區(qū)域教育資源配置機制。

(3)地處不同位置的學(xué)校校長對地方政府在基礎(chǔ)教育治理理念維度的效率取向感知存在顯著差異，主要是地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村和市級及以上城市的學(xué)校校長在效率取向上存在顯著差異(P<0.05)，而且是前者的得分顯著高于后者。另外，公平取向?qū)用鎰t存在非常顯著差異。主要是地處市級以上城市的學(xué)校校長與區(qū)縣級城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的學(xué)校校長在公平取向上分別存在顯著差異(P<0.05)和非常顯著差異(P<0.01)，而且是均是前者的得分顯著高于后二者。這也說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的教育資源相對貧乏，為了實現(xiàn)教育資源配置的效用最大化，出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源向城市集中現(xiàn)象，從而揭示出基礎(chǔ)教育需要政府加大教育投入，尤其是在師資和經(jīng)費方面。

(4)對不同年齡、不同性質(zhì)、不同學(xué)校層次和不同任職年限的學(xué)校校長在基礎(chǔ)教育治理三維度的感知差異進行方差分析，結(jié)果顯示，校長在基礎(chǔ)教育治理的三個維度六個層面上的感知得分不存在顯著差異。但是，研究者依據(jù)問卷分析結(jié)果，獲得以下幾點結(jié)論：第一，不同年齡階段的校長對地方政府在教育治理三維度的感知無差異，揭示出政府對學(xué)校的影響作用，呈現(xiàn)出連續(xù)性和有效性，政府行為左右著學(xué)校的發(fā)展。第二，地方政府在處理不同辦學(xué)主體的學(xué)校事務(wù)過程中，缺乏靈活性和機動性，沒有對公辦學(xué)校與民辦學(xué)校進行分類指導(dǎo)。從更深層次上分析，地方政府的教育政策供給能力不足，即政策服務(wù)能力有待進一步提升。第三，不同層次的學(xué)校校長對政府治理的感知出現(xiàn)共性，說明教育國家化過程中政府對基礎(chǔ)教育的控制基本沒變，意味著學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)沒有真正落實，政府包辦教育的局面沒有得到明顯的改善。第四，不同任職年限的學(xué)校校長對政府管理基礎(chǔ)教育的感知趨同，證實基礎(chǔ)教育制度的路徑依賴在學(xué)校層面非常顯著。即現(xiàn)行基礎(chǔ)教育制度對學(xué)校的約束是持續(xù)存在的。具有一定的穩(wěn)定性和延續(xù)性。

三、結(jié)論及思考

基礎(chǔ)教育治理的出發(fā)點立足于其公共性、平等性，其功能是為了提供優(yōu)質(zhì)高效的區(qū)域公共教育服務(wù)。世界各國以及不同地區(qū)在這一點上具有共同之處：由國家或地方公共權(quán)力機構(gòu)承辦公立學(xué)校教育：用義務(wù)教育保障教育機會的均等，實現(xiàn)教育普及。調(diào)查結(jié)果證明，我國的基礎(chǔ)教育治理的價值取向與世界各國基礎(chǔ)教育的發(fā)展趨勢是相吻合的，即主要由政府(包括中央政府和地方政府)來提供基礎(chǔ)教育服務(wù)。調(diào)查結(jié)果還顯示，我國地方政府對基礎(chǔ)教育的治理具有共性，即在基礎(chǔ)教育治理的治理理念維度中的“效率取向”非常顯著地高于“公平取向”，治理結(jié)構(gòu)維度中的“直接干預(yù)”非常顯著地高于“宏觀調(diào)控”，治理方式維度中的“側(cè)重計劃”非常顯著高于“側(cè)重市場”行為。依據(jù)治理理論，這種治理是基于國家邏輯建構(gòu)的規(guī)制型治理模式。這種模式的基本特征表現(xiàn)為：

第一，治理理念傾向效率主義。我國政府倡導(dǎo)教育公平，主張擴大教育機會均等和教育福利。這一理念在2006年首次寫進我國《義務(wù)教育法》。該法第二條規(guī)定：義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施。與法律相配套的一列教育政策，諸如“兩免一補政策”、就近入學(xué)政策、政府為農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)債埋單。都以教育公平為首要目標(biāo)。不過，由于教育政策停留在模糊的語言表達(dá)之中，沒有切實落實教育公平的措施，我國的教育公平問題還很嚴(yán)重?，F(xiàn)實中，一些基層教育局長迎合教育政策，表面上執(zhí)行公平政策，具體管理中還是倡導(dǎo)教育效率：而有些基層教育局長自身想進行教育改革，主張在教育公平的基礎(chǔ)上去追求教育效率，但是政策環(huán)境以及現(xiàn)實的績效考核導(dǎo)致教育局長難以真正實施。教育公平的缺失。嚴(yán)重干擾了公共教育的公正與公益性的實現(xiàn)。

第二。治理結(jié)構(gòu)偏向直接干預(yù)與垂直管理。在基礎(chǔ)教育服務(wù)提供過程中，政府成為教育的提供者、生產(chǎn)者和管理者。例如，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，學(xué)校對內(nèi)部的教育教學(xué)、教師考核與獎勵、設(shè)備添置等都做不了主。這說明政府與學(xué)校的權(quán)限邊界極為模糊，易造成政府過度干預(yù)學(xué)校教育的發(fā)展，阻礙學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實。

第三，治理方式較少運用市場工具。在基礎(chǔ)教育治理過程中，74.7％校長認(rèn)為政府總是不借助社會中介機構(gòu)來評估學(xué)校的水平；65.6％校長認(rèn)為教育行政部門總是不努力調(diào)動社會力量支持學(xué)校發(fā)展：僅有121％的校長認(rèn)為教育行政部門大力支持民辦學(xué)校的發(fā)展。由此可見，政府應(yīng)積極運用市場技術(shù)方法和法律手段來調(diào)控基礎(chǔ)教育發(fā)展，以法律的形式確立政府與學(xué)校之間的教育事權(quán)范圍。

第四，政府作為治理主體的責(zé)任缺失。政府在教育資源配置、政策制定和提供服務(wù)等方面存在嚴(yán)重滯后。(1)經(jīng)費投入上的缺位。依據(jù)2006年的中國教育經(jīng)費統(tǒng)計情況，有1／3的省份沒有達(dá)到《教育法》規(guī)定的增長要求。雖然中央財政教育支出增幅加大，但國家財政性教育經(jīng)費僅占GDP的3.01％，沒達(dá)到4％的要求。(2)教育政策的缺位，指教育政策沒有及時制定和出臺。諸如，67.6％的校長認(rèn)為其所在區(qū)域內(nèi)教師流動政策滯后。(3)教育政策執(zhí)行的不到位。諸如中小學(xué)招生市場。59％的校長認(rèn)為教育行政部門調(diào)控不力，另外還有20.8％的校長持中間態(tài)度，鮮明地揭示出政府的不作為。

總之，我國基礎(chǔ)教育管理權(quán)的國家獨占性以及強制性與單方性的教育治理行為依然是教育治理的基本內(nèi)容。在義務(wù)教育普及后時代，人民對基礎(chǔ)教育服務(wù)提出了更高的要求和全新的期待。這種新的要求和期待與現(xiàn)行教育治理模式必然發(fā)生一定的矛盾和沖突。它突出體現(xiàn)在：基礎(chǔ)教育的公共性與公益性沒有獲得充分保障，非營利組織在基礎(chǔ)教育治理中處于邊緣地位，多樣化的治理工具的開發(fā)與運用滯后。因此，地方政府必須從基礎(chǔ)教育的管理者、舉辦者和監(jiān)督者的多重角色中淡出，必須從單一的控制者走向“政府主導(dǎo)的多元化治理主體”模式。與這一轉(zhuǎn)變同步，我國地方政府還應(yīng)做到：樹立公平與效率兼重的治理理念，追求基礎(chǔ)教育的高位均衡：確立本級政府的治理權(quán)限邊界，開拓多元治理主體的參與渠道；轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的計劃治理方式，理性選擇“有限教育市場”中的治理工具：規(guī)避政府全能的治理行為，重塑政府在教育治理中的“有效服務(wù)”功能。