劉泰洪

[摘要]蒂布特提出地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論后,很多學(xué)者對(duì)此理論進(jìn)行了驗(yàn)證,并對(duì)其正效應(yīng)予以認(rèn)可。地方政府競(jìng)爭(zhēng)能夠提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率,加快制度創(chuàng)新,規(guī)范地方政府的行為。國(guó)家應(yīng)該構(gòu)建和維護(hù)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的良好規(guī)則,探索規(guī)范、有序的地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式,以期增進(jìn)福利、提高效率。

[關(guān)鍵詞]蒂布特模型;地方政府競(jìng)爭(zhēng);正效應(yīng)

[中圖分類號(hào)]D035

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-5595(2009)04-0043-(04)

地方政府競(jìng)爭(zhēng)(localgovernmentcompetition),是地方政府之間在資源、控制權(quán)分配和制度創(chuàng)新方面的相互競(jìng)爭(zhēng),包括直接競(jìng)爭(zhēng)和間接競(jìng)爭(zhēng),也包括橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)學(xué)者查爾斯?蒂布特(CharlesTiebout)通過(guò)對(duì)轄區(qū)公共物品提供和地方支出的模型假設(shè),提出地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的“用腳投票”(votingwithfeet)的理論后,地方政府競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)理論研究就由此進(jìn)入了學(xué)者的視野。本文試圖在蒂布特模型的分析框架下,就地方政府競(jìng)爭(zhēng)的正效應(yīng)及其形成機(jī)理做一分析。

一、蒂布特模型與地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論

對(duì)于公共產(chǎn)品的支出水平,馬斯格雷夫(Musgrave)和薩繆爾森(Samuelson)都認(rèn)為不存在“市場(chǎng)解”,因而與私人部門相比,在公共部門中有相當(dāng)比例的國(guó)民財(cái)富并沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。1956年,美國(guó)學(xué)者蒂布特(Tiebout)發(fā)表了《一個(gè)關(guān)于地方支出的純理論》一文,第一次提出了地方政府競(jìng)爭(zhēng)的理論。蒂布特認(rèn)為,馬斯格雷夫和薩繆爾森隱含的假定是支出由中央政府來(lái)操作的,然而,有些政府服務(wù)并不一定由聯(lián)邦政府提供。因此,盡管馬斯格雷夫和薩繆爾森的分析對(duì)聯(lián)邦支出是適用的,但并不適用于地方支出。因?yàn)橹辽賹?duì)于那些由地方供給的公共產(chǎn)品而言,如果居民能夠在社區(qū)之間流動(dòng),那么社區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)就類似于廠商間為了消費(fèi)者而展開的競(jìng)爭(zhēng),也能夠?qū)е沦Y源的有效配置。對(duì)于地方公共產(chǎn)品而言,決定其效率水平的機(jī)制可以不是通過(guò)投票箱的選舉,而是社區(qū)間的“用腳投票”。[1]這一模型的基本內(nèi)容被后來(lái)學(xué)者稱為“蒂布特模型”(TieboutModel)理論。

該模型指出了一個(gè)消費(fèi)者從對(duì)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的偏好出發(fā)來(lái)選擇地理位置的理論。人們通過(guò)遷移,在提供不同公共產(chǎn)品的社區(qū)間“選購(gòu)”,選擇能實(shí)現(xiàn)其滿足程度最大化的那個(gè)社區(qū)。這實(shí)際上等于人們?cè)诟鞯貐^(qū)之間“選購(gòu)”和“購(gòu)買”他們認(rèn)為最好的社區(qū),并且通過(guò)這一過(guò)程顯示他們對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好,其結(jié)果是達(dá)成一個(gè)均衡:居民遷移到那些財(cái)政收入與支出結(jié)構(gòu)令自己滿意的地區(qū);地方政府為了避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失,將提高公共品的供應(yīng)質(zhì)量。因而,不同地方的公共產(chǎn)品之間如同私人產(chǎn)品一樣是存在競(jìng)爭(zhēng)性的。

在“蒂布特模型”理論下,地方政府間為爭(zhēng)取流動(dòng)居民而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)能夠使公共物品的供給更好地滿足居民的需求,因而是有效率的。對(duì)此,奧茨(Oates)指出:“盡管蒂布特模型還存在各種不完美性,但能夠?qū)Σ煌鐓^(qū)所提供的地方性服務(wù)件進(jìn)行選擇,的確有許多提高效率的重要特征。”[2]并且,奧茨的經(jīng)驗(yàn)研究表明,財(cái)產(chǎn)稅和公共服務(wù)上的差別能夠反映在住房?jī)r(jià)值中:在學(xué)校較好和稅率較低的社區(qū)中,住房?jī)r(jià)值更高。[3]這表明潛在的居民在選擇地方居住時(shí)會(huì)對(duì)地方公共產(chǎn)品進(jìn)行比較權(quán)衡。斯蒂格利茨認(rèn)為與集中控制相比,地方社區(qū)能夠更有效地對(duì)地方的多樣性作出反應(yīng),社區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)能夠?qū)е沦Y源的有效配置。[4]對(duì)此,有學(xué)者對(duì)美國(guó)州政府的研究結(jié)果表明,通過(guò)“退出”這種遷移方式來(lái)擴(kuò)大投票箱的“聲音”,各州之間的競(jìng)爭(zhēng)能夠約束州政府的行為。[5]可見,很多學(xué)者對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的積極作用是給予肯定和認(rèn)可的。其實(shí),現(xiàn)實(shí)世界中全球化背景下國(guó)與國(guó)之間對(duì)國(guó)際資本的爭(zhēng)奪,以及中國(guó)地方政府在招商引資中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和地方投資環(huán)境的改善,似乎更能夠說(shuō)明地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論所隱含的效應(yīng)含義。

二、地方政府競(jìng)爭(zhēng)正效應(yīng)的表現(xiàn)

地方政府競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)公共物品的有效供給,這是從蒂布特開始、到奧茨再到布雷頓(Breton)一直試圖證明的。競(jìng)爭(zhēng)也是制度變遷的關(guān)健,競(jìng)爭(zhēng)為制度創(chuàng)新提供了動(dòng)力和環(huán)境,就是說(shuō),各級(jí)地方政府從各自利益出發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新,設(shè)計(jì)更優(yōu)的制度安排以確立自己的競(jìng)爭(zhēng)地位。同時(shí),地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)約束了地方政府行為,限制其對(duì)權(quán)力的濫用。具體來(lái)說(shuō),主要表現(xiàn)在:

第一,提高了公共產(chǎn)品的有效供給。提供公共物品是政府的重要職責(zé),按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)家理論,政府也是一家企業(yè),“它用保護(hù)和正義來(lái)?yè)Q取收益”。[6]23政府從納稅人那里獲得歲入,然后為他們提供公共物品。但政府對(duì)公共物品的提供方式又不完全和企業(yè)相同,其最大的特點(diǎn)就是在一定時(shí)間和特定范圍內(nèi)具有公共物品供給的壟斷權(quán)?！叭绻藛T和生產(chǎn)者有機(jī)會(huì)在獨(dú)立的國(guó)內(nèi)政區(qū)間流動(dòng),立法者和行政官員們就會(huì)被迫相互競(jìng)爭(zhēng)?！盵7]491政府間的競(jìng)爭(zhēng)則意味著地方政府要對(duì)它們所提供的公共物品進(jìn)行地區(qū)間的權(quán)衡比較,而流動(dòng)的資本和居民也會(huì)對(duì)這些差異做出反應(yīng),通過(guò)“用腳投票”的方式遷出那些地方公共物品供給不足的地區(qū),遷入那些地方公共產(chǎn)品對(duì)自己更具有吸引力的轄區(qū)。這種“用腳投票”的偏好流露在一定程度上打破了政府的壟斷地位,迫使地方政府在提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中也要進(jìn)行成本核算,并注重質(zhì)量和效率的提高。蒂布特模型理論和奧茨的財(cái)政聯(lián)邦主義理論都分別強(qiáng)調(diào)了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)改善公共品的供給和提高效率的正面影響。特別是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng),地方政府發(fā)現(xiàn)提高公共物品供給質(zhì)量能夠獲得較多的投資,地方政府就會(huì)積極改善公共物品的供給質(zhì)量,使地方公共產(chǎn)品的供給顯著優(yōu)化?？紤]到居民的消費(fèi)偏好,公共物品供給的理想化狀態(tài)應(yīng)該是“職能下屬化”,即應(yīng)將公共物品的提供置于盡可能低的政府級(jí)別上,并由相互競(jìng)爭(zhēng)的政府來(lái)承擔(dān),則能夠做到公共部門的供給和需求相互匹配。在這方面,競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府較中央政府更具優(yōu)勢(shì)。

第二,加快了制度創(chuàng)新?！案?jìng)爭(zhēng)就像科學(xué)實(shí)驗(yàn)一樣,首先是一種發(fā)現(xiàn)過(guò)程(adiscoveryprocedure)?！盵8]從這個(gè)意義上說(shuō),地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)是一種知識(shí)和信息的發(fā)現(xiàn)過(guò)程,尤其是一種有關(guān)更優(yōu)的制度知識(shí)的發(fā)現(xiàn)過(guò)程,它使人們通過(guò)不斷試錯(cuò)發(fā)現(xiàn)更好的規(guī)則和制度。這種結(jié)果事先可能并不為人們所知曉,它在地方政府進(jìn)行種種政策試驗(yàn)的競(jìng)爭(zhēng)中逐漸呈現(xiàn)出來(lái)。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)格局下,各地為了吸引更多的資源流入,會(huì)出臺(tái)很多的政策措施,這些政策措施以各種不同的方式?jīng)_破了舊體制、舊制度和傳統(tǒng)觀念的束縛,加速了改革步伐和舊體制的替代過(guò)程,相應(yīng)加快了新制度的成長(zhǎng)速度。張維迎和栗樹和認(rèn)為中國(guó)國(guó)有和集體所有企業(yè)的民營(yíng)化就可以理解為地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)結(jié)果,中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革最初沒有打算對(duì)國(guó)有和集體所有企業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化,但地方分權(quán)政策最終通過(guò)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了民營(yíng)化,體現(xiàn)了地方競(jìng)爭(zhēng)在制度創(chuàng)新方面的作用。[9]在政府競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中,或許并不是所有的政府都具有創(chuàng)新意識(shí),但由于少數(shù)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為,而迫使其他地方政府為了獲得更多的資源,不得不加入到制度創(chuàng)新的行列中?！盀榱烁?jìng)爭(zhēng),它們(地方政府)將尋找不同的行政辦法。這是一種發(fā)現(xiàn)適用行政知識(shí)的方法?！盵7]401在競(jìng)爭(zhēng)壓力下,地方政府都會(huì)想方設(shè)法吸引更多的經(jīng)濟(jì)資源,從而促使了更多的政策措施的出臺(tái),這些政策措施最終會(huì)沖擊或打破舊的體制束縛,促進(jìn)了更優(yōu)制度的產(chǎn)生和成長(zhǎng)。

第三,規(guī)范了地方政府行為。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠形成價(jià)格均衡,保護(hù)消費(fèi)者免受廠商的掠奪,政府競(jìng)爭(zhēng)也能規(guī)范地方政府的行為,使轄區(qū)內(nèi)的居民免受政治家和官僚的掠奪。對(duì)此,新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者諾思明確指出:“統(tǒng)治者總是有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的:競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家或其國(guó)內(nèi)潛在的統(tǒng)治者。后者類似于一個(gè)壟斷者的潛在競(jìng)爭(zhēng)者。在沒有勢(shì)均力敵的替代者的地方,現(xiàn)有的統(tǒng)治者在特征上便是暴君、獨(dú)裁者或?qū)Ｖ凭?。替代者的?shì)力越是接近,統(tǒng)治者所擁有的自由度便越小,由選民所持有的邊際收入的比例便越大?！盵6]27在此,諾思認(rèn)識(shí)到政府既有生產(chǎn)性亦有潛在掠奪性的特點(diǎn),政府間的競(jìng)爭(zhēng)使得流動(dòng)要素可以在不同的供給者中進(jìn)行比較和權(quán)衡,離開那些帶有掠奪性或行為不當(dāng)?shù)妮爡^(qū),進(jìn)而對(duì)轄區(qū)政府的行為構(gòu)成一個(gè)有力的約束,限制轄區(qū)政府對(duì)公共權(quán)力的濫用。對(duì)此,柯武剛和史漫飛認(rèn)為,道格拉斯?諾斯和埃里克?瓊斯那樣的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)史學(xué)家證明:“共同體和政區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)如何引導(dǎo)著較有益于公民和企業(yè)的規(guī)則不斷演化,這些規(guī)則包括受約束的政府、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、約定的程序、法治等?！盵7]44可見,政府之間的競(jìng)爭(zhēng)能夠有效地約束政府權(quán)力的濫用,在競(jìng)爭(zhēng)壓力下,政府不得不約束自己的行為邊界,放松對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的汲取和對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦墓苤?。在政府面臨競(jìng)爭(zhēng)壓力時(shí),轄區(qū)公眾與政府之間的交流和對(duì)話渠道也會(huì)更為通暢,決策者在制定政策時(shí)會(huì)更多地考慮公眾的需要。“競(jìng)爭(zhēng)使政治家和政黨服從于投票場(chǎng)所這個(gè)過(guò)濾器,就像競(jìng)爭(zhēng)使經(jīng)理服從于市場(chǎng)這個(gè)過(guò)濾器一樣?！盵10]因此,從這個(gè)意義上說(shuō),競(jìng)爭(zhēng)也迫使地方政府對(duì)轄區(qū)居民的合理意愿做出回應(yīng),糾正自身的不規(guī)范行為。

三、正效應(yīng)產(chǎn)生機(jī)理的蒂布特分析

蒂布特模型中,考慮到居民的消費(fèi)偏好,公共物品供給的理想化狀態(tài)應(yīng)該是“職能下屬化”,即應(yīng)將公共物品的提供置于盡可能低的政府級(jí)別上,并由相互競(jìng)爭(zhēng)的政府來(lái)承擔(dān),則能夠做到公共部門的供給和需求相互匹配(國(guó)防領(lǐng)域、商業(yè)規(guī)則和交通法規(guī)等存在著規(guī)模和范圍上的優(yōu)勢(shì),集中供給能夠節(jié)約更多的交易成本,它們可以由中央政府統(tǒng)一供給)。因此,競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府在這方面較之中央政府更具優(yōu)勢(shì)。在這一部分中,我們沿著蒂布特理論的“用腳投票”思路,嘗試用圖1對(duì)這種效應(yīng)的形成機(jī)理做一解讀。

在圖1中為了便于分析,我們假設(shè):

第一,某種公共物品的生產(chǎn)成本是維持不變的,那么圖中成本函數(shù)顯示為一條水平的直線。此時(shí),平均成本AC等于邊際成本MC;

第二,社會(huì)只有兩個(gè)偏好不同的消費(fèi)群體,群體1和群體2,在圖中顯示為需求曲線D1和D2;

第三,在價(jià)格P的水平上,中央層面上的政府決定該種公共物品的生產(chǎn)數(shù)量為Q2;群體1對(duì)公共物品的需求數(shù)量為Q1,群體2對(duì)公共物品的需求數(shù)量為Q3。

集權(quán)化選擇導(dǎo)致同一性,不能很好地考慮不同地方的不同偏好。由中央政府提供公共物品時(shí),由于Q1、Q2、Q3分別是三個(gè)不等的消費(fèi)量,群體1和群體2對(duì)公共物品的需求量分別少于和多于中央政府的提供量Q2,群體1將被迫消費(fèi)多于他們意愿接受的消費(fèi)量,強(qiáng)迫消費(fèi)的成本為Q1ACQ2,高于他們所意愿支付的水平Q1ABQ2;同樣,群體2的意愿消費(fèi)則沒有完全達(dá)到,被剝奪了部分消費(fèi),其所意愿支付的水平Q2EDQ3要高于消費(fèi)的成本Q2CDQ3。因此,在這種情況下,群體1和群體2都受到了一定的福利損失,群體1的福利損失為圖中區(qū)域ABC的大小,群體2則為圖中區(qū)域CDE的大小。如果消費(fèi)者能夠按照自己的偏好選擇社區(qū),通過(guò)“用腳投票”機(jī)制,偏好相似的人會(huì)遷移聚居到一個(gè)社區(qū)。此時(shí),消費(fèi)偏好相同的群體1和群體2所需的公共物品分別由他們各自所在的地方政府負(fù)責(zé)提供,相比中央政府提供的公共物品,地方政府提供的公共物品將分別滿足兩個(gè)群體的偏好差異,從而減少消費(fèi)者的福利損失,改進(jìn)了分配效率,達(dá)到了消費(fèi)者剩余的增加。為了避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失,群體1和群體2所在的地方政府將會(huì)適時(shí)調(diào)整公共品供應(yīng)的滿意程度,彼此間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,而這種競(jìng)爭(zhēng)最終導(dǎo)致了轄區(qū)居民福利水平的提高。

四、結(jié)束語(yǔ)

地方政府競(jìng)爭(zhēng)使要素所有者可以在不同的制度環(huán)境和公共產(chǎn)品供給水平的轄區(qū)政府之間進(jìn)行比較,并選擇和他們的需求相互匹配的地區(qū)。地方政府也在競(jìng)爭(zhēng)中不斷改善公共設(shè)施等硬環(huán)境和治理能力、服務(wù)意識(shí)等軟環(huán)境。作為競(jìng)爭(zhēng)個(gè)體,地方政府在履行政府職能、管理社會(huì)的過(guò)程中,也面臨著有限理性的約束。由于知識(shí)的分散性、流動(dòng)資源的“用腳投票”行為和個(gè)體政府行為的異質(zhì)性,導(dǎo)致地方政府對(duì)新知識(shí)的發(fā)現(xiàn)和獲利機(jī)會(huì)的獲取各不相同。其中一部分地方政府取得了成功。在政府間的比較和攀比中,獲得成功的地方政府就對(duì)其他地方政府產(chǎn)生壓力,示范效應(yīng)也為其他地方政府提供了效仿和借鑒的動(dòng)力,這種壓力和動(dòng)力會(huì)迫使其他地方政府啟動(dòng)學(xué)習(xí)和創(chuàng)新機(jī)制。由此產(chǎn)生了一種超出單個(gè)地方政府能力所及的、也超出新知識(shí)發(fā)現(xiàn)者所能預(yù)想的正效應(yīng)。也就是說(shuō)“激烈的爭(zhēng)勝會(huì)鼓勵(lì)人們投入信息成本,并推動(dòng)人們?nèi)グl(fā)現(xiàn)有價(jià)值的知識(shí),從而推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)”[7]306。這種在競(jìng)爭(zhēng)中獲取的知識(shí)為地方政府的決策設(shè)定了一個(gè)相對(duì)確定的環(huán)境。隨著環(huán)境的改變,這種知識(shí)也為適應(yīng)新的環(huán)境而發(fā)生演變。地方政府為獲取新的成功機(jī)會(huì),其行為也隨之調(diào)整,正效應(yīng)也隨之不斷演進(jìn)和呈現(xiàn)(見圖2)。

客觀地說(shuō),地方政府競(jìng)爭(zhēng)既有正面效應(yīng),也有負(fù)面效應(yīng),特別是在政府職能呈現(xiàn)出多維度和多目標(biāo)函數(shù)時(shí),地方政府競(jìng)爭(zhēng)的正、負(fù)效應(yīng)就顯現(xiàn)得更為明顯。但總的來(lái)說(shuō),地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)不僅有利于提高轄區(qū)公共物品和公共服務(wù)的供給水平,而且也有利于制度創(chuàng)新和民主水平的提高,這已為蒂布特、奧茨、斯蒂格利茨等眾多學(xué)者所證明和認(rèn)可。地方政府競(jìng)爭(zhēng)作為一種“發(fā)現(xiàn)過(guò)程”,是學(xué)習(xí)、借鑒、擴(kuò)散和創(chuàng)新更優(yōu)制度的過(guò)程。因此,本文的政策含義就不是簡(jiǎn)單地限制競(jìng)爭(zhēng),而是如何在政府體系內(nèi)部構(gòu)建和維護(hù)一種良好的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,以擴(kuò)展地方政府競(jìng)爭(zhēng)的正效應(yīng)。正如柯武剛和史漫飛所指出的:“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是公共政策的核心任務(wù)之一。”[7]303國(guó)家應(yīng)該在“硬化”制度約束環(huán)境的前提下,建立規(guī)范、有序的地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式,以期增進(jìn)福利、提高效率。