姜曉萍 汪 夢

[摘要]本文分析了國外政府流程再造的三大核心問題：政府流程再造的可行性和障礙分析；政府流程再造的模型和方法論分析；政府流程再造的關(guān)鍵因素分析。反思對我國政府流程再造的啟示，明確我國政府流程再造理論研究與實(shí)踐探索的重點(diǎn)領(lǐng)域與發(fā)展方向。

[關(guān)鍵詞]政府流程再造；橫型；服務(wù)型政府

[中圖分類號]D630.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1000－4769(2009)06－0041－05

業(yè)務(wù)流程再造(Business Process Reengineering，簡稱流程再造)，是20世紀(jì)90年代興起于西方的組織發(fā)展理論，指對企業(yè)的經(jīng)營過程做根本性的重新思考和徹底性的改革，以便在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面取得顯著改善。隨著西方各國行政改革浪潮的興起，一些國家開始將“業(yè)務(wù)流程再造”引入政府部門，作為政府再造的工具，在提高行政績效，降低行政成本等方面取得了顯著的成效。

近年來，我國地方政府在推進(jìn)行政審批制度改革的進(jìn)程中也開始學(xué)習(xí)西方的政府流程再造，嘗試將傳統(tǒng)的“串聯(lián)式審批”通過流程再造改為“并聯(lián)式”審批，初步實(shí)現(xiàn)了企業(yè)注冊登記、建設(shè)項(xiàng)目審批等工作流程的再造，大幅度縮短了辦事時(shí)間，規(guī)范了審批行為，提高了服務(wù)質(zhì)量。然而，目前我國地方政府的流程再造更多地是在實(shí)踐層面進(jìn)行技術(shù)移植與改良，學(xué)界對該問題的研究才剛剛起步，主要圍繞政府流程再造的現(xiàn)實(shí)意義、電子信息技術(shù)在政府流程再造中的應(yīng)用等問題進(jìn)行討論，既沒有對西方政府流程再造進(jìn)行比較與借鑒研究，也沒有系統(tǒng)地對我國政府流程再造的基礎(chǔ)理論體系進(jìn)行提煉總結(jié)。本文旨在針對這一薄弱環(huán)節(jié)，通過介紹和分析西方政府流程再造的核心問題，提煉西方影響政府流程再造的關(guān)鍵因素與成功模式，為我國地方政府開展流程再造提供參考借鑒，同時(shí)也為我國公共管理學(xué)界拓展有關(guān)政府流程再造專題研究的視野和思路提供借鑒。

一、西方政府流程再造的核心問題

20多年來，隨著業(yè)務(wù)流程再造在政府部門的廣泛應(yīng)用，西方公共管理學(xué)界的學(xué)者們針對不同國家、不同行政層級、不同部門所進(jìn)行的業(yè)務(wù)流程再造進(jìn)行了大量的案例分析和實(shí)證研究，認(rèn)為由于企業(yè)與政府部門在本質(zhì)屬性方面的差異，因此政府流程再造必須回答“將企業(yè)流程再造引入政府部門中是否可行?存在哪些障礙?”“影響政府流程再造的關(guān)鍵因素有哪些?如何實(shí)施政府部門業(yè)務(wù)流程再造?怎樣評估政府部門業(yè)務(wù)流程再造的績效?，等問題。圍繞上述問題的討論，逐步形成了西方公共管理學(xué)界關(guān)于政府流程再造的三大核心問題：

(一)政府流程再造的可行性和障礙分析

由于20世紀(jì)80年代以來西方一些國家或地區(qū)的政府部門開始將業(yè)務(wù)流程再造作為政府再造的有效工具，從而引發(fā)了新公共管理學(xué)者對政府流程再造的意義與價(jià)值的關(guān)注與討論。其中部分學(xué)者對此持肯定態(tài)度，認(rèn)為政府流程再造有利于提高政府績效。新公共管理理論的代表人物戴維·奧斯本把流程再造視為政府再造戰(zhàn)略中具有挑戰(zhàn)性的工具之一，指出：流程再造強(qiáng)調(diào)改進(jìn)工作流程，以提高效率、效能和質(zhì)量，通常這種重新設(shè)計(jì)會(huì)撤銷或改變?nèi)藗兯鶑氖碌墓ぷ鳎⒆兏锫毮懿块T和職能單位的組織結(jié)構(gòu)。拉塞爾·M·林登在《無縫隙政府：政府部門再造指南》一書中也把業(yè)務(wù)流程再造原理應(yīng)用到政府部門再造戰(zhàn)略之中，旨在推動(dòng)政府組織從傳統(tǒng)的清晰定義邊界的組織向元邊界的組織以至于無縫隙的組織轉(zhuǎn)變。美國公共行政學(xué)會(huì)在對40多個(gè)公共組織流程再造進(jìn)行案例調(diào)查的基礎(chǔ)上，1994年發(fā)布了關(guān)于政府流程再造的專題報(bào)告，指出：“政府作業(yè)流程的再造，是一個(gè)劇烈的改善途徑。這種新的方法，協(xié)助一個(gè)機(jī)構(gòu)重新檢驗(yàn)、思考及設(shè)計(jì)在政治環(huán)境中的任務(wù)、產(chǎn)品及服務(wù)的流程。從多元顧客及利害關(guān)系人的觀點(diǎn)而言，它在工作績效上，帶來顯著的利多。它是用來持續(xù)評估、調(diào)整或取消流程的流程管理方法中的主要成分?！?/p>

但是，另一些學(xué)者卻質(zhì)疑在政府部門引入流程再造的可行性。他們認(rèn)為：政府部門的組織特征與私人企業(yè)相比有極大的不同，有可能會(huì)影響政府部門引入流程再造的積極性與可行性，從而成為政府部門推行流程再造的障礙。實(shí)際上，西方政府流程再造的實(shí)踐也證明，簡單將企業(yè)流程再造的方法與技術(shù)移植到政府部門面臨諸多問題：

一是部門利益導(dǎo)致再造障礙。流程再造涉及流程各環(huán)節(jié)行政資源的重新調(diào)配，一個(gè)流程的變化可能會(huì)引起其他流程的變化，必然會(huì)影響部門中利益相關(guān)者的權(quán)利配置，一些利益相關(guān)者出于維護(hù)原有職權(quán)的需要對再造持遲疑態(tài)度，甚至出現(xiàn)抵制變革的傾向。

二是組織內(nèi)部缺乏競爭導(dǎo)致動(dòng)力不足。在政府部門內(nèi)部組織成員更多依賴行政手段實(shí)現(xiàn)資源的配置，低效率引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)較低，內(nèi)部缺乏競爭機(jī)制，從而導(dǎo)致組織成員對再造現(xiàn)有流程、減少成本、提高工作效率和提高組織績效的欲望不強(qiáng)烈，進(jìn)行流程再造的內(nèi)在動(dòng)力不足。同時(shí)，公共組織管理者一般較為保守，缺乏創(chuàng)造性，使得流程再造所需要的“突破性思維”難以實(shí)現(xiàn)。

三是較多的規(guī)制與不充分的授權(quán)制約再造的空間。由于政府等公共機(jī)構(gòu)的行為嚴(yán)格受政策法規(guī)的約束，靈活性不大。加之政府部門嚴(yán)格的官僚層級與對執(zhí)行層的不充分授權(quán)導(dǎo)致再造執(zhí)行者的政策空間較小，制約流程再造的創(chuàng)新空間，等等。

(二)政府流程再造的模型和方法論分析

隨著流程再造在政府部門逐步推廣，西方很多學(xué)者致力于從案例分析的角度總結(jié)和分析政府流程再造的實(shí)施策略和方法，并提煉了一些流程再造的技術(shù)實(shí)現(xiàn)模型，從而為政府流程再造的實(shí)踐提供了方向性和操作性的理論指導(dǎo)。

目前西方學(xué)者提出的流程再造模型比較有影響的包括：Burke-Litwin模型(Johansson，1993)，Leavitt的組織變革模型(Burke & Peppard，1995)，Michael的組織變遷的權(quán)變模式(Michael，1981)以及McAdam(1996)提出的合成模型等等。可以說所有的模型的研究都類似于“現(xiàn)在／理想”模型，也就是說，都圍繞著兩個(gè)部分，即“現(xiàn)在的狀態(tài)”(指確認(rèn)和分析現(xiàn)在的流程狀態(tài))和“理想狀態(tài)”(指希望達(dá)到的狀態(tài))。

Burke-Litwin模型(圖1)將對外部制度環(huán)境的影響與組織內(nèi)部變革的本質(zhì)和過程聯(lián)系起來，研究流程再造與組織的變革和績效。它包括12個(gè)組織變量，包括外部環(huán)境、目標(biāo)和戰(zhàn)略、領(lǐng)導(dǎo)力、組織文化、結(jié)構(gòu)、制度、管理實(shí)踐、工作部門的氛圍、任務(wù)以及個(gè)人能力、個(gè)人需求和價(jià)值、動(dòng)機(jī)、個(gè)人和組織績效。認(rèn)為外部環(huán)境是組織變革最強(qiáng)有力的驅(qū)動(dòng)力，外部環(huán)境的變化導(dǎo)致了組織內(nèi)部目標(biāo)、戰(zhàn)略、組織文化和領(lǐng)導(dǎo)力的變化。同時(shí)，組織內(nèi)部關(guān)鍵性因素的變化可能引起其他因素的變化，比如結(jié)構(gòu)、制度和管理的變化。此外，組織的變革影響個(gè)人動(dòng)機(jī)，從而影響組織和個(gè)人的績效。這12個(gè)變量相互影響，任何一個(gè)變量的變化都可能影響其他變量。

Leavitt組織變革模型(圖2)論證了流程再造中將任

務(wù)、結(jié)構(gòu)、人力和技術(shù)等因素融合對產(chǎn)生組織變革的重要性。實(shí)際上，Burke-Litwin模型和Leavitt的調(diào)整模型都是較為簡單的模型，它們之間的區(qū)別就在于，Leavitt的調(diào)整模型囊括了Burke-Litwin模型中所沒有的技術(shù)因素，而Burke-Litwin模型中有Leavitt的調(diào)整模型中所沒有的文化因素。而其他因素比如系統(tǒng)、任務(wù)、戰(zhàn)略、和結(jié)構(gòu)等都大體一致。這兩種模型都同“現(xiàn)在／理想”模型極為相似。

1981年，Michael提出了組織變遷的權(quán)變模型。他認(rèn)為，組織變革要成功必須是組織和其所處的環(huán)境之間建立良好的互動(dòng)。組織首先要分析其當(dāng)時(shí)所處的環(huán)境，它的內(nèi)部和外部的顧客以及他們的需求。然后，確認(rèn)有問題的流程，并產(chǎn)生有選擇的變革方案。最后，執(zhí)行優(yōu)選方案的措施以實(shí)現(xiàn)組織和環(huán)境的相互適應(yīng)。Michad模型存在的主要問題在于，他的模式是靜態(tài)的，而組織的需要卻是不斷提升的過程。

1996年，McAdam提出流程再造的合成模型(圖3)。指出應(yīng)首先分析和確認(rèn)現(xiàn)有的流程狀態(tài)，并設(shè)計(jì)出“理想的狀態(tài)”，并通過各種成功因素的相互作用，來實(shí)現(xiàn)“理想的狀態(tài)”，同時(shí)在目標(biāo)狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)之間建立及時(shí)反饋。合成模型將各種成功因素融合在一起來研究發(fā)展政府流程再造模型的框架。該模型“完全依賴于以流程為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)，但是加入了政府部門現(xiàn)實(shí)中一些特色因素，這些因素應(yīng)當(dāng)在任何流程再造措施開展以前根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r來調(diào)整”。

同時(shí)，西方學(xué)者也針對政府流程再造的實(shí)施技術(shù)與方法進(jìn)行了大量的探索，范圍涉及流程再造的要素分析、類型分解、過程設(shè)計(jì)、技術(shù)方法等，表1基本上體現(xiàn)了目前西方政府流程再造中應(yīng)用的技術(shù)與工具。

(三)政府流程再造的關(guān)鍵因素分析

影響政府流程再造成功的關(guān)鍵性因素有哪些?這也是國外政府流程再造實(shí)踐和研究中的一個(gè)重要問題。因?yàn)樵诂F(xiàn)行流程再造影響變量中，總存在著多個(gè)變量影響再造目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其中若干個(gè)因素是關(guān)鍵的和主要的(即成功變量)，其重要性在其他所有目標(biāo)、策略和目的之上，甚至決定了流程再造是否能夠成功。通過對這些關(guān)鍵成功因素的識別，找出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的關(guān)鍵信息集合，可以確定政府流程再造影響變量的優(yōu)先次序。

歸納目前西方關(guān)于流程再造關(guān)鍵因素的分析研究，我們發(fā)現(xiàn)大致有14種因素對流程再造能否成功影響較大，包括：(1)高層管理者的支持；(2)一個(gè)訓(xùn)練有素的、高效的再造團(tuán)隊(duì)；(3)正確定位目標(biāo)流程；(4)評估有關(guān)績效／基準(zhǔn)、顧客滿意度的特定結(jié)果；(5)信息技術(shù)和流程重新設(shè)計(jì)等相關(guān)技術(shù)的協(xié)調(diào)使用；(6)確保流程再造項(xiàng)目開展的深度和廣度；(7)重視人的因素，特別是對單個(gè)流程負(fù)責(zé)者的授權(quán)；(8)再造的努力應(yīng)當(dāng)是直接又有實(shí)踐意義的；

(9)組織具有再造的能力和意愿；(10)現(xiàn)存的組織文化應(yīng)當(dāng)能適應(yīng)變化；(11)預(yù)先進(jìn)行團(tuán)隊(duì)會(huì)議；(12)同時(shí)計(jì)劃和執(zhí)行流程再造項(xiàng)目；(13)新流程設(shè)計(jì)試點(diǎn)；(14)確保執(zhí)行的能力等。

為了分析上述流程再造的關(guān)鍵因素有哪些適用于政府部門，學(xué)者們通過對實(shí)際案例的調(diào)查提出了不同的觀點(diǎn)：一些學(xué)者將影響政府流程再造的關(guān)鍵因素分為：組織外部環(huán)境因素(總體環(huán)境的變動(dòng))、組織內(nèi)部環(huán)境因素(組織戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、組織文化、組織政治、信息技術(shù)等)。

同時(shí)，也有學(xué)者關(guān)注政府部門的流程再造能力在流程再造成功中的重要作用。如Halachmi&Bovaird(1997)從三個(gè)角度來闡釋這種能力。

其一，政府部門達(dá)成流程再造共同目標(biāo)的能力。政府部門中的職能分割與部門利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致其在流程再造目標(biāo)上很難達(dá)成一致，甚至相互沖突?！安块T本位主義”導(dǎo)致政府部門對需要多個(gè)部門合作解決的問題與危機(jī)缺乏敏感性與協(xié)調(diào)機(jī)制，多部門合作流程難以持續(xù)。因此公共組織問能否摒棄部門利益驅(qū)動(dòng)，在戰(zhàn)略的高度達(dá)成流程再造的共同目標(biāo)，是其流程再造成功的基本前提。

其二，政府部門運(yùn)作和執(zhí)行流程再造的能力。流程再造需要通過與其相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)去運(yùn)作與執(zhí)行，這就要求政府部門結(jié)構(gòu)首先要適應(yīng)流程再造需求，進(jìn)行組織資源的重新分配以及組織成員角色的調(diào)整。同時(shí)，流程再造也需要組織結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，必然會(huì)打破傳統(tǒng)科層式組織結(jié)構(gòu)，以流程為中心，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的有效協(xié)調(diào)與溝通。

第三，應(yīng)對流程再造所帶來組織文化挑戰(zhàn)的能力。流程再造的宗旨是要從一張白紙上重新構(gòu)建新的以公眾需要為導(dǎo)向的工作流程與組織構(gòu)架，這就需要徹底地掃清陳舊的組織文化，建立新的組織文化。政府部門作為特殊的社會(huì)管理主體，在價(jià)值觀、利益結(jié)構(gòu)、信任溝通等組織文化方面的傳統(tǒng)慣性較強(qiáng)，在創(chuàng)新意識、進(jìn)取心、自發(fā)性等方面相對欠缺，對改變傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)存在高度恐懼，這與流程再造所尋求的徹底、全面革新是格格不入的。因此政府部門的流程再造一定要充分考慮到行政文化的重構(gòu)，絕不能將流程再造和行政文化建設(shè)割裂開來。

二、對我國政府流程再造的啟示

上述國外政府流程再造理論研究與實(shí)踐中的核心問題，無疑為我國政府加快推進(jìn)流程再造提供了重要的借鑒與啟示。

(一)結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)，深刻認(rèn)識政府流程再造的現(xiàn)實(shí)意義。

國內(nèi)政府流程再造的理論研究與實(shí)踐表明：流程再造并非企業(yè)管理工具在政府部門的簡單應(yīng)用，而是政府迫于信息時(shí)代外部環(huán)境變化和公信力下降而進(jìn)行的自我變革與制度創(chuàng)新。旨在反思傳統(tǒng)工作流程的弊端，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，對政府部門原有組織結(jié)構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行全面、徹底的重組，形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系和互動(dòng)，以減低行政成本，提高行政效能，使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能取得社會(huì)公眾的認(rèn)可和滿意。

我國五次行政機(jī)構(gòu)改革后出現(xiàn)“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”現(xiàn)象給我們的教訓(xùn)是：行政管理體制改革必須與機(jī)制創(chuàng)新配套，僅僅依靠行政機(jī)構(gòu)的壓縮或重組，缺乏有效的部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，同樣無法達(dá)到績效目標(biāo)。政府流程再造具有通過業(yè)務(wù)流程再造推動(dòng)組織再造的雙重功效，因?yàn)榱鞒淘僭觳粌H是工作流程的簡化或重組，也非單純依靠信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門間的聯(lián)動(dòng)，它要求根據(jù)“公眾需求”，突破部門間的界限，實(shí)現(xiàn)部門與部門之間的互動(dòng)與協(xié)作，以部門聯(lián)動(dòng)代替按部門順序操作，其結(jié)果自然會(huì)因流程的調(diào)整凸現(xiàn)原有組織結(jié)構(gòu)的不合理，引發(fā)行政組織的再造。因此，在建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程中，可以把政府流程再造作為推進(jìn)行政管理體制改革，探索政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的有效途徑之一。一方面通過流程再造健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，降低部門間的協(xié)調(diào)成本，提高行政效能；另一方面通過流程再造整合部門職能，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。

(二)結(jié)合政府組織特性，理性分析政府流程再造與企業(yè)流程再造的差異性。

流程再造畢竟是源于企業(yè)管理的實(shí)踐，其績效目標(biāo)、顧客需求、實(shí)施環(huán)境、組織屬性等方面帶有私營部門的特性，與政府部門存在本質(zhì)的不同。要避免流程再造引入政

府部門出現(xiàn)“水土不服”，就不能對企業(yè)流程再造進(jìn)行簡單模仿和移植，必須根據(jù)政府部門的組織特性，把握政府流程再造的基本規(guī)律及其與企業(yè)流程再造的不同特性。

其一，政府流程再造目標(biāo)是提供公平有效的公共服務(wù)。由于政府流程再造的主體是行使公共權(quán)力，掌握公共資源，實(shí)施公共管理的公共組織。與企業(yè)流程再造以成本與效率為目標(biāo)不同，政府流程再造不僅要降低成本，提高效率，更要最大限度滿足公共需求，維護(hù)公共利益，兼顧公平與效率。其二，政府流程再造面臨公共需求的多樣化。由于政府部門的服務(wù)對象是廣大公眾，與企業(yè)可以根據(jù)營銷目標(biāo)鎖定顧客需求不同，公眾對公共服務(wù)的需求在不同的利益群體間呈現(xiàn)出多樣性，公共需求的多樣化必然使政府流程再造很難達(dá)成統(tǒng)一的績效評價(jià)目標(biāo)，必須在最大限度滿足公共利益的前提下采用多元化的治理機(jī)制。其三，政府流程再造面臨公共組織環(huán)境的復(fù)雜性。政府流程再造必然與組織環(huán)境的變化息息相關(guān)，在政府部門實(shí)施流程再造的過程中，傳統(tǒng)的以部門利益為核心的流程受到挑戰(zhàn)，政府部門間功能定位，權(quán)利配置、職位分類、薪酬體系等敏感因素的重新配置，勢必引起各種利益相關(guān)者的抵制或博弈，因此在政府部門實(shí)施流程再造會(huì)遭遇更大的阻力和障礙。

(三)結(jié)合國情，客觀比較我國政府流程再造的可行性。

與西方流程再造理論研究的重點(diǎn)不同，我國學(xué)者比較重視對政府流程再造的必要性以及現(xiàn)實(shí)意義的研究，尤其強(qiáng)調(diào)政府流程再造在政府績效管理中的重要作用。然而，要使起源于西方的政府流程再造在中國特定國情下移植順利，絕對不能局限在現(xiàn)實(shí)需要的應(yīng)然層面闡釋其必要性，更要結(jié)合中國國情對我國政府流程再造的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析，從我國行政管理體制改革與地方政府管理創(chuàng)新的實(shí)踐、政府流程再造的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、面臨的制度環(huán)境等角度尋找其在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的可行性條件，尤其要從組織特性、觀念文化、人力資源等方面預(yù)測我國政府部門引入流程再造面臨的困難與障礙。只有這樣，才能消除社會(huì)各界對我國政府部門引入流程再造能否取得實(shí)效的質(zhì)疑，化不利因素為有利因素，促進(jìn)流程再造在政府部門的實(shí)施與推廣。

(四)結(jié)合實(shí)踐案例，探討影響政府流程再造的關(guān)鍵因素與模型。

國外學(xué)者把政府流程再造的關(guān)鍵因素分析作為重要的研究領(lǐng)域，認(rèn)為準(zhǔn)確把握影響政府流程再造的關(guān)鍵因素，是決定流程再造能否成功的核心環(huán)節(jié)。要提升政府流程再造的績效，不僅要考慮影響業(yè)務(wù)流程再造的普適性因素，更要結(jié)合政府組織的文化、人力資源、組織結(jié)構(gòu)、流程特性、信息技術(shù)、戰(zhàn)略政策和溝通等特殊性的因素。并且在不同的政府部門，影響流程再造的關(guān)鍵因素會(huì)出現(xiàn)不同的效力偏差，需要采取適合具體部門的流程再造策略組合，盡可能地使影響該部門流程再造的關(guān)鍵因素發(fā)揮正面效應(yīng)，減少負(fù)面效應(yīng)。

同時(shí)，政府部門實(shí)施流程再造的方法與路徑也是目前我國政府流程再造面臨的一大困難。如：在流程再造的各個(gè)階段，究竟應(yīng)該選擇那些管理工具與技術(shù)實(shí)施流程過程的控制與結(jié)果的檢測；如何進(jìn)行再造流程的模擬試驗(yàn)以及適時(shí)糾錯(cuò)；如何實(shí)現(xiàn)IT技術(shù)與服務(wù)流程的有機(jī)銜接等。尤其是由于政體與國體的差異，在學(xué)習(xí)和借鑒西方政府流程再造模式的同時(shí)，如何通過對我國政府部門服務(wù)流程再造的案例分析，提煉出適合中國國情的政府流程再造模式，這些都是我國學(xué)者需要認(rèn)真研究的問題。

(責(zé)任編輯：石本惠)