李 良

[摘要]行政訴訟法不適用調(diào)解的規(guī)定,有著其獨(dú)特的歷史背景。目前,人民民主法治觀念日益強(qiáng)化,社會(huì)主義法治理念日益普及,不適用調(diào)解的理由在今天已經(jīng)站不住腳。家長制模式下的維護(hù)人民權(quán)利的思想需要適時(shí)進(jìn)行變更,人民應(yīng)該有更多的自主權(quán)。在以和諧社會(huì)構(gòu)建為主題的背景下,2007年最高人民法院院長肖揚(yáng)提出和諧訴訟模式,為將來行政訴訟法修改適用調(diào)解奠定了理論基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]和諧訴訟模式;行政訴訟;調(diào)解

[中圖分類號(hào)]DF74

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-5595(2009)05-0060-(05)

在改革開放初期,法治社會(huì)建設(shè)剛剛起步,人民權(quán)利觀念薄弱,行政權(quán)力處于極強(qiáng)地位,為防止行政權(quán)強(qiáng)迫人民接受調(diào)解而規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解;但隨著國家法治化進(jìn)程的加速,人民對自己權(quán)利的處分欲望日益增強(qiáng),行政權(quán)也日益期望得到人民的認(rèn)可,在實(shí)際工作中,調(diào)解在行政訴訟中已經(jīng)是一個(gè)公開的秘密。如果行政訴訟不適用調(diào)解,將造成法院適用調(diào)解無據(jù)、調(diào)解工作混亂、人民權(quán)益無法得到保障的局面。因此,有必要加強(qiáng)對行政訴訟調(diào)解的規(guī)制,建立健全中國行政訴訟調(diào)解制度。

一、關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的爭辯

(一)行政訴訟不適用調(diào)解立法的觀點(diǎn)

關(guān)于行政訴訟調(diào)解的具體涵義,目前沒有通說,各種界定方式都大同小異,只是關(guān)于其名稱叫法各不相同。最早做出有關(guān)行政訴訟不得調(diào)解規(guī)定的是1985年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》,該通知指出:“審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他行政決定是否合法、正確……不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問題……因此,人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解,而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上做出公正的判決”。1987年最高人民法院在《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法(試行)〉的若干問題的解答》中,再次就不適用調(diào)解明確作了規(guī)定。1989年通過的《行政訴訟法》第50條也規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解”,確認(rèn)了行政訴訟不適用調(diào)解這一制度。

理論界關(guān)于行政訴訟不適用調(diào)解的理由不外乎以下幾點(diǎn):

一是行政訴訟的任務(wù)所決定:行政訴訟的中心任務(wù)是審查具體行政行為是否合法,要么維護(hù)要么撤銷,不存在中間狀態(tài),無調(diào)解余地,[1]不同于解決當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系問題。

二是公共利益不可出讓:行政法律關(guān)系當(dāng)事人不能任意放棄權(quán)利或相互免除義務(wù),否則會(huì)侵害國家和公共利益;由于行政權(quán)的行使往往涉及到公共利益,所以如果允許行政機(jī)關(guān)把法律授予自己的權(quán)力與相對人作交易,必然意味著國家利益、社會(huì)利益被出賣,出讓公權(quán)必然損害公共利益。[2]三是公權(quán)力的不可處分性:傳統(tǒng)理論認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)只行使國家權(quán)力的職責(zé),而無自由處分之權(quán)力[3];行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不是任意裁量權(quán)。

四是行政法律關(guān)系當(dāng)事人地位不平等,調(diào)解難以做到公正。處于強(qiáng)勢的行政主體可能會(huì)使用威脅、恐嚇等手段迫使行政相對人作出無限度的讓步,導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益得不到有效保護(hù),有違《行政訴訟法》的初衷。[4]

(二)行政訴訟適用調(diào)解的觀點(diǎn)

主張行政訴訟適用調(diào)解的學(xué)者認(rèn)為:

其一,無論是行政訴訟還是民事訴訟,其任務(wù)和目的都在于定紛止?fàn)?在中國刑事訴訟中都允許存在有限的調(diào)解制度,而且在行政賠償訴訟中也是允許訴訟調(diào)解存在的,為什么不能允許行政訴訟中調(diào)解的存在呢?在司法資源日益緊張的今天,能夠以盡量少的成本去解決一項(xiàng)行政糾紛難道不是一項(xiàng)利國利民的好事嗎?

其二,“公共利益性本身具有階段性,以此為理由,一概否定和解,是不正當(dāng)?shù)摹哂幸蚝徒舛o優(yōu)勢的公益造成侵害之危險(xiǎn)的情況下,和解將被限制;是否承認(rèn)和解,應(yīng)根據(jù)訴訟物的不同,按實(shí)體法個(gè)別而具體地予以解決?！盵5]94

“利益,不論是個(gè)人的或集體的,最后必須落實(shí)到個(gè)人,為個(gè)人所感覺到,換句話說,不存在不能落實(shí)為個(gè)人利益的國家利益或社會(huì)的集體利益?！盵6]

行政訴訟的目的不應(yīng)在于絕對犧牲個(gè)人利益來成全公共利益,或是絕對犧牲公共利益來滿足個(gè)人利益,而在于對兩者進(jìn)行調(diào)配,達(dá)到帕雷托最佳狀態(tài)——在維護(hù)公共利益的同時(shí)維護(hù)個(gè)人利益的增長。

其三,按照日本學(xué)者南博方教授的定義,處分是指放棄、委托和負(fù)擔(dān)直接權(quán)利,或者變更權(quán)力內(nèi)容的意思表示。

[5]97而現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢是:由傳統(tǒng)的那種具有單方性、從屬性、高權(quán)性、命令性的秩序行政向合意行政的轉(zhuǎn)變,[7]333從干涉行政向給付行政、從強(qiáng)制行政向非強(qiáng)制行政轉(zhuǎn)變,更加強(qiáng)調(diào)公權(quán)力行使的溫和色彩以及公權(quán)力目的實(shí)現(xiàn)的契約性,包涵了行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非權(quán)力行政;某些行政行為并不具有公共性或者公共性極為微弱,從而在行政法律關(guān)系主體之間開辟了一個(gè)公平對話的空間。[8]

其四,《行政訴訟法》第7條明確規(guī)定,當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等。這并不是說調(diào)解的雙方當(dāng)事人地位不平等就不能進(jìn)行調(diào)解,而且,事實(shí)上在許多調(diào)解活動(dòng)中,雙方當(dāng)事人的地位都是不平等的,總有一方占據(jù)更多的資源優(yōu)勢,所以,地位的不平等并不是進(jìn)行調(diào)解的必要條件。[7]335地位不平等不能進(jìn)行調(diào)解成為當(dāng)時(shí)立法不允許調(diào)解的理由,在于當(dāng)時(shí)普遍的認(rèn)為在司法活動(dòng)中,行政機(jī)關(guān)占據(jù)上風(fēng),行政相對人處于弱勢地位,國家基于家長式的保護(hù)出發(fā)而規(guī)定不允許調(diào)解,以防止雙方的合意變成行政主體合意的恣意和相對人的同意,陷入“合意的貧困化”[9]狀態(tài)。

二、域外行政訴訟調(diào)解實(shí)踐

行政訴訟調(diào)解制度在域外不斷積淀,在全球法治化的今天,世界范圍內(nèi)掀起了“非訴訟糾紛解決方式”(AlternativeDisputeResolution,)的風(fēng)暴。[10]

在日本,《行政案件訴訟法》中沒有關(guān)于和解的明文規(guī)定,理論界對是否可以和解也存在較大爭議,支配性學(xué)說對于承認(rèn)和解采取非常消極的態(tài)度,[5]88-102但在行政訴訟司法實(shí)務(wù)上卻承認(rèn)當(dāng)事人之間的和解。[11]42-46

德國《行政法院法》中關(guān)于訴訟中和解有明文規(guī)定,該法第106條規(guī)定,訴訟當(dāng)事人可以依法達(dá)成和解,以便全部或部分終結(jié)訴訟,在實(shí)務(wù)中,每年都有大量行政案件以和解方式解決。

在英國通常所說的調(diào)解是所有非訴訟爭端解決的方式,包括正式投訴和調(diào)解模式。英國的調(diào)解與法官并沒有關(guān)系,它只能針對各方自愿進(jìn)行調(diào)解,不能由法官主持調(diào)解,但法官可以建議當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。[11]42-46

美國在一切行政行為的裁量范圍內(nèi)有協(xié)調(diào)的空間。在原告向法院提起訴訟法院受理后,在一定時(shí)間內(nèi)允許當(dāng)事人雙方的律師在法院外自行協(xié)商和解,法官一般不參與和解過程。[12]209如果法官參與和解,那么進(jìn)入訴訟階段法官一般是協(xié)調(diào)員,協(xié)調(diào)不成,就不再擔(dān)任審理該案件的法官。[11]42-46法官在這里的作用主要是審查和解是否基于雙方的自愿,而對和解是否有失公平不做審查,這也是尊重當(dāng)事人意志的表現(xiàn),因此,不論和解結(jié)果如何都不會(huì)損害法律的威嚴(yán)和法院的權(quán)威。

瑞士規(guī)定了訴訟和解的三種情況:行政機(jī)關(guān)有自由裁量權(quán),且雙方達(dá)成認(rèn)可的;糾紛中兩個(gè)平等主體之間達(dá)成協(xié)議的;涉及調(diào)查事實(shí)方面需要請專家進(jìn)行鑒定的。在和解的范圍內(nèi),行政機(jī)關(guān)可以做出對原行政行為修改的新的行政行為,雙方依法達(dá)成和解,原告選擇撤訴的途徑退出訴訟。[12]210

依據(jù)中國臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》的有關(guān)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)對于行政處分所依據(jù)之事實(shí)或法律關(guān)系,經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定者,為有效達(dá)行政目的,并解決爭執(zhí),而與人民締結(jié)之和解契約。[13]1464只要當(dāng)事人對訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益,行政法院不問訴訟程度如何,得隨時(shí)試行和解。

從以上可以看出,非訴訟糾紛解決方式是一個(gè)普遍的發(fā)展趨勢,在訴訟中強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人合意模式的作用,即調(diào)解或和解作用的發(fā)揮。如今,在全世界主要法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都在嘗試訴訟調(diào)解制度在行政訴訟中的應(yīng)用。因此,行政訴訟確立調(diào)解制度可以說是一個(gè)世界性的趨勢,雖然各國做法并不相同,但在基本理念上以及一些相關(guān)的制度構(gòu)建上有值得中國借鑒的地方。

三、中國行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建——以和諧訴訟模式為視角

(一)和諧訴訟模式的提出

黨的十六屆六中全會(huì)正式通過了《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》,一個(gè)“以人為本,科學(xué)發(fā)展,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”為核心內(nèi)容的當(dāng)代馬克思主義中國化的新理論體系,完成了醞釀、論證、體系化的全過程,經(jīng)過從理論到實(shí)踐等多方面的豐富和發(fā)展,已經(jīng)成熟起來。中國所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì),是民主法治、公平正義、誠信友好、充滿活力、安定有序、人與人之間和人與自然之間和諧相處的社會(huì)。而法律制度對社會(huì)公平與正義的追求以及通過相應(yīng)的制度安排來實(shí)現(xiàn)國民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果,符合并體現(xiàn)了和諧社會(huì)的核心價(jià)值取向。[14]

沿著建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的腳步,最高人民法院于2007年1月召開了第七次全國民事審判工作會(huì)議,發(fā)布了《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》,最高人民法院院長肖揚(yáng)首次提出“和諧訴訟模式”的司法理念,提出“探索行政訴訟和解制度”的要求;同年3月,肖揚(yáng)在第五次全國行政審判工作會(huì)議上提出:“要抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問題的司法解釋,為妥善處理行政爭議提供有效依據(jù)?！备骷?jí)人民法院在審理行政案件中,要按照“堅(jiān)持合法審查,促進(jìn)執(zhí)法完善,依法規(guī)范撤訴,力求案結(jié)事了”的原則,積極探索行政案件處理新機(jī)制?！耙诓榍迨聦?shí),分清是非,不損害國家利益、公共利益和其他合法權(quán)益的前提下,建議由行政機(jī)關(guān)完善或改變行政行為,補(bǔ)償行政相對人的損失,人民法院可以裁定準(zhǔn)許行政相對人自愿撤訴”。

最高人民法院的司法動(dòng)態(tài)為行政訴訟調(diào)解工作和理論研究指明了方向,雖然它不具備權(quán)威性,但至少表明,最高司法機(jī)關(guān)對行政訴訟調(diào)解制度是持肯定態(tài)度的。

和諧訴訟模式,是在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的歷史起點(diǎn)上提出的一個(gè)嶄新命題。中國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展面臨許多新矛盾新課題。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化,越來越多的矛盾糾紛以訴訟案件的方式進(jìn)入人民法院。在這種情況下,必須對現(xiàn)行的訴訟模式進(jìn)行必要的變革和調(diào)整。

(二)和諧訴訟主義模式的構(gòu)建

構(gòu)建和諧訴訟主義模式,應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:一是要從和諧主義訴訟理念出發(fā),重構(gòu)訴訟基本原則體系。確立當(dāng)事人訴訟地位平等原則、處分原則、辯論原則和誠實(shí)信用原則在訴訟中的基礎(chǔ)性原則地位,并將其作為構(gòu)建和諧主義訴訟模式的支柱。二是以強(qiáng)化當(dāng)事人訴訟主體地位為基礎(chǔ),形成科學(xué)合理的案件事實(shí)探明機(jī)制。要充分肯定當(dāng)事人的自治性和主體性,在糾紛解決過程中尊重當(dāng)事人的意愿,保護(hù)當(dāng)事人的選擇,讓司法訴訟更多地尊重當(dāng)事人的意志,充分體現(xiàn)當(dāng)事人在糾紛解決中的自主性,讓當(dāng)事人在案件事實(shí)方面擁有最終決定權(quán)。建立嚴(yán)格的法院職權(quán)調(diào)查證據(jù)制度,進(jìn)一步完善法院對案件事實(shí)的釋明規(guī)則。三是保障法院和當(dāng)事人就法律適用問題展開對話與交流。法院應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人提供對法官的法律判斷權(quán)施加影響的機(jī)會(huì),從而保障當(dāng)事人在法律適用領(lǐng)域中的程序參與權(quán)。

1.調(diào)解模式

調(diào)解模式是指在訴訟的過程中,法院調(diào)解與審判的相互位置與關(guān)系。它們的不同地位決定了司法的價(jià)值傾向,是調(diào)解為主審判居輔抑或是相反,它反映了一國的法治理念及其發(fā)育程度。調(diào)解在訴訟中具有不可或缺的效率性、優(yōu)越性和便利性,但同時(shí)也應(yīng)注意調(diào)解的負(fù)面作用,即調(diào)解可能導(dǎo)致的“合意的貧困化”,對實(shí)體法的規(guī)避等問題,因此在法院審判中不能過多地強(qiáng)調(diào)調(diào)解的作用而忽略審判的價(jià)值。

所謂行政訴訟的調(diào)解模式也就是在行政訴訟中,行政訴訟調(diào)解與行政訴訟審判的相互關(guān)系。在目前中國尚不承認(rèn)行政訴訟調(diào)解的情況下,行政訴訟調(diào)解也就無其獨(dú)立的調(diào)解模式,但在構(gòu)建未來中國行政訴訟調(diào)解制度時(shí)有必要對此進(jìn)行建構(gòu)。行政法學(xué)者在借鑒民事訴訟調(diào)解模式的基礎(chǔ)上,認(rèn)為行政訴訟的調(diào)解模式可分為兩個(gè)層次:第一層,調(diào)解的適用階段?？煞譃閷徢罢{(diào)解和審判中調(diào)解。第二層,調(diào)解和審判的關(guān)系。調(diào)審合一模式,即審判與調(diào)解并行運(yùn)行,沒有專一的調(diào)解程序;調(diào)解分立模式,即調(diào)解獨(dú)立于審判程序之外,與審判程序并立,且調(diào)解是審判的前置程序;以訴訟和解代替法院調(diào)解模式;調(diào)審分離模式。[7]339

中國臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第219條規(guī)定,在行政訴訟程序上之適用范圍,并無限制,無論何種訴訟種類,亦無論進(jìn)行至如何之訴訟程度,行政法院認(rèn)為適當(dāng)時(shí)與準(zhǔn)備程序、言詞辯論期日,甚至法律審程序行言詞辯論時(shí),均得隨時(shí)試行和解,甚至不分本案訴訟程序或暫時(shí)權(quán)利保護(hù),皆有其適用?；谧畲蟪潭缺Ｗo(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的角度出發(fā),防止一審程序中出現(xiàn)的“合意的貧困化”問題的出現(xiàn),有必要在一審調(diào)解不成功的時(shí)候允許當(dāng)事人在二審甚至再審程序中進(jìn)行調(diào)解,以最大程度地發(fā)揮訴訟調(diào)解的價(jià)值。

而對于調(diào)解與審判的關(guān)系,筆者認(rèn)為,目前中國行政訴訟調(diào)解制度尚未獨(dú)立建立起來,可以先行效仿民事訴訟調(diào)解的做法,建立調(diào)審合一模式的行政訴訟調(diào)解制度。首先,從中國現(xiàn)有司法資源的分配來看,行政庭的司法資源配置最為缺少,甚至出現(xiàn)了基層法院的行政庭向其他法庭借調(diào)法官的情形,如果試行調(diào)審分立模式,目前中國司法資源尚無法跟得上這種法治的“大躍進(jìn)”。其次,從行政訴訟調(diào)解制度設(shè)立的基本原則出發(fā),調(diào)解就是為了保障雙方當(dāng)事人能夠充分進(jìn)行合意而達(dá)成利益的妥協(xié)和讓步,調(diào)解不成自然應(yīng)當(dāng)進(jìn)入審判階段,但如果在審判時(shí)又希望進(jìn)行調(diào)解,同樣應(yīng)當(dāng)允許,這種反復(fù)如果實(shí)行調(diào)審合一以外的模式,將導(dǎo)致訴訟進(jìn)程的拖累,延長訴訟,最終將無法使相對人得到及時(shí)而有效的救濟(jì)。

2.調(diào)解的適用范圍

行政訴訟調(diào)解的適用范圍主要是區(qū)別調(diào)解是否在一切行政訴訟中都適用的問題。目前理論界同意行政訴訟應(yīng)當(dāng)建立調(diào)解制度,但適用范圍究竟有多大,如何適用,卻是有著廣泛爭論的。

另外,也有學(xué)者從正面對可以進(jìn)行調(diào)解的行政訴訟案件進(jìn)行甄別:[7]339-341

(1)對行政主體的非強(qiáng)制性行政行為不服而提起的行政訴訟案件。強(qiáng)制行政行為通常具有直接的強(qiáng)制力,行政相對方?jīng)]有選擇的余地,只能服從,否則便會(huì)受到不利后果的影響;而在非強(qiáng)制性行政行為中,相對人有進(jìn)行判斷并進(jìn)而作出是否服從的選擇自由。(2)行政主體行使自由裁量權(quán)作出的行政行為而引起的行政訴訟案件。行使行政自由裁量權(quán)而作出的行政行為中,行政主體有在法定的范圍和程度內(nèi)根據(jù)具體情況作出選擇的權(quán)利,在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)有實(shí)體處分權(quán)。(3)因行政賠償案件和行政補(bǔ)償案件的行政訴訟案件。現(xiàn)行法律明確規(guī)定了行政賠償訴訟案件可以適用調(diào)解,但是應(yīng)當(dāng)注意的是,中國國家賠償法第26、27條規(guī)定,侵犯公民人身自由和生命健康權(quán)的,法律已對賠償?shù)姆椒ê唾r償金的數(shù)額進(jìn)行了明確的規(guī)定,因而,在涉及到這些賠償訴訟中,不能適用調(diào)解。

還有學(xué)者綜合性地對此提出了建議,認(rèn)為行政訴訟在原則上應(yīng)當(dāng)不適用調(diào)解,但是在以下情況下則是可以適用調(diào)解的:[15](1)被告有自由裁量權(quán)的行為;(2)不違反法律禁止性規(guī)定和原則性規(guī)定的行為;(3)只涉及被告和原告利益關(guān)系,不涉及案外第三方利益,也不會(huì)明顯影響公共利益的行政行為;(4)有關(guān)罰款、收費(fèi)等以金錢為內(nèi)容的行政行為;(5)以合同協(xié)議承諾等為基礎(chǔ)而作出的行政行為;(6)對民事權(quán)益和糾紛進(jìn)行處理的行政行為。

中國臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定在行政訴訟上和解成立需要具備形式要件和實(shí)質(zhì)要件?！缎姓绦蚍ā返?19條第1款規(guī)定:訴訟上和解,必須在受訴法院(包括受命或受托法官),由訴訟當(dāng)事人,就系屬之訴訟事件為之;當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者。前部分規(guī)定了其形式要件,而后一部分則規(guī)定了其實(shí)質(zhì)要件。[13]1467

總之,現(xiàn)在理論上的研究基本上都是以不調(diào)解為原則,調(diào)解例外的思想為指導(dǎo)

,這樣的做法的確可以為尚不存在行政訴訟調(diào)解的中國法官和當(dāng)事人提供實(shí)定法上明確的依據(jù)。筆者認(rèn)為,在未來中國行政訴訟調(diào)解模式的建立上,應(yīng)當(dāng)對此有所突破,首先可以作出一個(gè)原則性的規(guī)定:行政訴訟除以下規(guī)定外,可以基于雙方當(dāng)事人的自愿,經(jīng)由法院同意而在法院的主持下進(jìn)行調(diào)解,具體的不可以進(jìn)行調(diào)解的事項(xiàng)需要由立法進(jìn)行明確。大致可包含以下幾項(xiàng):(1)行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)的行政行為;(2)強(qiáng)制性行政行為;(3)超越職權(quán)的行政行為;(4)涉及第三方利益、集體利益和國家利益的;(5)法律規(guī)定的其他不得進(jìn)行調(diào)解的行政行為。之所以如此規(guī)定,就在于最大程度地保障雙方當(dāng)事人的調(diào)解自主權(quán),以及防止對國家公權(quán)力的超越、對其他國家機(jī)關(guān)行政權(quán)的覬覦以及對他人、集體和國家利益的侵害。

3.調(diào)解的程序設(shè)計(jì)

調(diào)解的發(fā)起應(yīng)以當(dāng)事人主義為原則,法官主義為例外,即以原告主動(dòng)提起為主,法官依職權(quán)提起為輔。如果允許行政主體申請調(diào)解,則可能出現(xiàn)行政主體采取非法手段逼迫行政相對人接受調(diào)解的情況。此外,允許法院依職權(quán)提起為輔主要是因?yàn)樵娲嬖谡{(diào)解即理虧心理。原告申請調(diào)解應(yīng)當(dāng)提交申請書,經(jīng)法院認(rèn)可和被告同意;法院依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解,則應(yīng)征求雙方意見,必須雙方同意才可進(jìn)入調(diào)解程序。[16]另外,不應(yīng)當(dāng)限制當(dāng)事人提起調(diào)解申請的時(shí)間,但應(yīng)當(dāng)有調(diào)解次數(shù)限制,防止當(dāng)事人故意拖延時(shí)間,導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。調(diào)解應(yīng)當(dāng)在和諧訴訟主義模式的指導(dǎo)下,建立法官、雙方當(dāng)事人的三方協(xié)調(diào)機(jī)制。而調(diào)解的終結(jié)則可能是兩種情形:一是調(diào)解不成功,進(jìn)入審判階段;二是調(diào)解成功,以調(diào)解書的形式結(jié)案。

4.調(diào)解的效力

行政訴訟上之和解,為同時(shí)具有訴訟程序與實(shí)體法律效果之公法契約行為,有關(guān)其行為之有效性,除行政訴訟法之相關(guān)規(guī)定外,并適用有關(guān)公法契約之規(guī)定。[17]訴訟中的調(diào)解具有訴訟活動(dòng)和結(jié)案方式雙重含義。[18]可見,行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)具有雙重效力:一方面,對當(dāng)事人雙方實(shí)體權(quán)利的影響具有終結(jié)性;另一方面,如果經(jīng)過調(diào)解結(jié)案,應(yīng)當(dāng)具有同判決結(jié)案相同的權(quán)威性,但不同于判決的是調(diào)解結(jié)案不可以上訴。因?yàn)樵V訟調(diào)解是建立在雙方同意與合意的基礎(chǔ)之上的,法官是在充分咨詢和尊重雙方當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)案的;而且,通過訴訟調(diào)解程序的設(shè)計(jì),可以假設(shè)足以防止“合意的貧困化”問題的出現(xiàn),否則,如果程序設(shè)計(jì)不能防止該問題,那么調(diào)解的意義將蕩然無存。

行政訴訟調(diào)解具有權(quán)威性,就必須要考慮一個(gè)問題,即當(dāng)事人是否具有反悔權(quán)。所謂當(dāng)事人的反悔權(quán),也即在行政訴訟達(dá)成調(diào)解后,是否允許當(dāng)事人反悔。反悔分為兩種情形:第一是在調(diào)解書送達(dá)前的反悔;第二是在調(diào)解書送達(dá)之后的反悔?！睹袷略V訟法》第16條、128條規(guī)定:不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者反悔的,可以向人民法院起訴;當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書,提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的,可以申請?jiān)賹?。?jīng)人民法院審查屬實(shí)的,應(yīng)當(dāng)再審。對于行政訴訟,既然強(qiáng)調(diào)雙方的合意性,而且也排除了相當(dāng)一部分不可以調(diào)解的條件,那么在允許調(diào)解的案件中,應(yīng)與民事訴訟一樣允許當(dāng)事人反悔權(quán)的存在。

行政訴訟建立調(diào)解制度,是適應(yīng)國際訴訟理念發(fā)展趨勢以及中國法治發(fā)展實(shí)情的。在中國加入WTO的背景下,司法最終的原則必將使最大范圍的行政爭議進(jìn)入司法領(lǐng)域;在現(xiàn)代溫和行政的視角下,調(diào)解這種溫和的司法權(quán)發(fā)揮方式值得人們注意。建立行政訴訟調(diào)解制度,已經(jīng)不再停留在理論層面探討可能性和必要性,而是應(yīng)當(dāng)在制度層面探討如何構(gòu)建。從調(diào)解模式、調(diào)解范圍、調(diào)解程序設(shè)計(jì)以及調(diào)解效力上對行政訴訟調(diào)解進(jìn)行構(gòu)建,將行政訴訟調(diào)解制度納入中國的行政訴訟法之中。

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