喬鳳岐

(許昌學(xué)院 歷史文化與旅游學(xué)院,河南 許昌 461000)

計劃生育是我國的一項基本國策,各級政府都非常重視,管理方法不斷改進,資金投入不斷加大,計劃生育服務(wù)水平也不斷提高。全國計劃生育管理干部和廣大人民群眾經(jīng)過幾十年的共同努力,人口自然增長率得到有效控制,計劃生育工作取得了顯著成效。然而,在傳統(tǒng)人口觀念以及市場經(jīng)濟快速發(fā)展的影響下,計劃生育工作又出現(xiàn)了一些新的問題和矛盾,值得認真分析和探究。

一、當(dāng)前計劃生育工作中出現(xiàn)的新問題

1.嬰兒性別嚴重失調(diào)

現(xiàn)實社會中,男女性別比失調(diào)問題相當(dāng)嚴重。據(jù)報道:“2000年全國 ‘五普’顯示 ,該縣(安溪縣)人口性別比高達 135.35∶100?！备＝ㄊ“蚕h的情況在全國具有普遍性,這種問題的出現(xiàn)主要是人為因素造成的。

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,使人們認識胎兒性別成為可能。通常情況下,B超能夠檢測出四個月胎兒的性別,羊水化驗可以檢測一個月左右胎兒的性別。生育過一個或兩個女兒的育齡婦女,懷孕后大多會通過醫(yī)療機構(gòu)檢測胎兒性別,女性胎兒通常被人工流產(chǎn),造成男嬰比例的升高。

《人口與計劃生育法》第三十五條規(guī)定:“嚴禁利用超聲技術(shù)和其他技術(shù)手段進行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定;嚴禁非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠。”然而,一些單位和個人置國家法律于不顧,為獲取私利仍然從事胎兒性別鑒定活動。所以,在教育廣大群眾的同時,政府也應(yīng)該加強對相關(guān)醫(yī)療機構(gòu)和從業(yè)人員的監(jiān)管,對于非法從事胎兒性別鑒定的醫(yī)療單位和責(zé)任人要嚴肅處理,盡最大力量杜絕鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠現(xiàn)象的發(fā)生。應(yīng)加大對于非法從事胎兒性別鑒定、終止妊娠的私人診所的打擊力度。針對其隱蔽性強、打擊困難的特點,政府部門可以采取舉報獎勵制度,發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用。

2.未婚生育問題突出

近些年來,外出務(wù)工成為農(nóng)村青年較為普遍的謀生手段。在此期間,青年男女由相識到相愛,進而同居生育孩子,組成了事實“家庭”,他們回到戶籍所在地時,已有一個或者幾個小孩。

他們的結(jié)合在政府部門沒有登記,加之這些人員居無定所、流動性大,其戶籍所在地的計劃生育管理部門無法對其進行有效管理。這些“家庭”活動區(qū)域較廣,計劃生育管理部門調(diào)查取證和征收社會撫養(yǎng)費都存在很大難度。即使得到線索,計生部門在本地找不到人,到外地又不知道其地址,往往是花費了大量的人力、物力而效果不佳,不得不放棄對他們的管理。這類“家庭”的計劃生育管理處于事實上的失控狀態(tài),生育孩子的多少全憑他們的喜好。

未婚生育現(xiàn)象在農(nóng)村相當(dāng)普遍,成為躲避計劃生育管理的一種手段,在多子多福舊觀念的影響下,未婚生育通常能得到村民的默許和羨慕,導(dǎo)致這種現(xiàn)象越來越多。

3.存在多妻生育現(xiàn)象

目前,一些私營企業(yè)的老板為了多生孩子,通常采用多次娶妻的方式達到目的。他們在生育孩子以后離婚,給女方和孩子留下充足的財物,并定時付給女方相當(dāng)充足的生活費用。這些人再次組成家庭以后重新生育,甚至多次離婚多次結(jié)婚多次生育孩子。

還有一些私營企業(yè)的老板則是“金屋藏嬌”,采用包養(yǎng)“二奶”甚至多個女人等方式多妻生子。這類人通常有多處房產(chǎn),擁有包養(yǎng)女人的財力,他們通過事實上的一夫多妻,進而達到超生的目的。

二、產(chǎn)生問題的原因

農(nóng)村計劃生育超生問題,既有歷史原因,也受現(xiàn)實的政策和人為因素影響,歸結(jié)起來主要有以下幾個方面的原因。

1.受傳宗接代觀念的影響

在中國的傳統(tǒng)觀念中,男人是一個家庭的頂梁柱和香火延續(xù)的象征,也是家族、家庭財產(chǎn)的主要創(chuàng)造者和繼承者,“傳宗接代”的思想觀念在先秦時期已成為儒家學(xué)說內(nèi)容的組成部分,數(shù)千年來深刻影響著人們的生育觀念。從現(xiàn)在的社會學(xué)角度來看,這種思想觀念雖有其自身的局限性,但經(jīng)過數(shù)千年的流傳,在現(xiàn)在的農(nóng)村中依然影響很大,男孩子少或沒有男孩子的家庭依然容易受到鄰居的欺負,生男孩、生更多的男孩,不僅是一個思想觀念問題,更多地表現(xiàn)為現(xiàn)實的選擇。

農(nóng)村的超生家庭,大多以生一個男孩子作為最終目標(biāo)。在對部分農(nóng)村的走訪中,筆者了解到這樣一種情況,20世紀 90年代以來,家中超過兩個孩子的,其前兩個孩子幾乎都為女孩,直到男孩子出生以后,他們通常不再生育。按他們的話說,就是不能絕后,要保持香火的延續(xù),否則就會被街坊鄰居看不起,罵作“絕戶頭”。

2.養(yǎng)兒防老意識的現(xiàn)實表現(xiàn)

在中國古代社會,農(nóng)民的養(yǎng)老問題由自己的兒子解決。古代人們的這種生育觀念受當(dāng)時社會制度和社會現(xiàn)實的影響。農(nóng)業(yè)是古代社會財富的主要來源,封建國家的賦稅取之于農(nóng)民,男人是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要承擔(dān)者,沒有男孩就無法保障家庭的正常運行。我國城市居民通常有各種醫(yī)療保障,而農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療費用仍主要由自己的子女承擔(dān),古代形成的養(yǎng)老觀念仍然支配著現(xiàn)在農(nóng)民的思想意識,這也是養(yǎng)兒防老觀念仍然盛行的現(xiàn)實因素。

在現(xiàn)實社會中,女兒贍養(yǎng)父母的情況雖然越來越多,但在農(nóng)村大部分地區(qū),一些土政策規(guī)定,女子結(jié)婚即被掃地出村,失去獲得責(zé)任田的資格,即使男方到女家落戶也通常受到習(xí)慣勢力的排擠。筆者曾經(jīng)走訪過一些村莊,了解到這樣一些情況,獨女戶和多女戶招贅的上門女婿,多受到女方所在村中的村民或鄰居的擠兌和欺負而不得不遷走,老人要么孤獨生活,要么寄住在女婿家中。

3.一些基層計劃生育管理部門的有意為之

《中華人民共和國人口與計劃生育法》第十八條規(guī)定:“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策,鼓勵公民晚婚晚育,提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的,可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。少數(shù)民族也要實行計劃生育,具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。”第四十一條規(guī)定:“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民,應(yīng)依法繳納社會撫養(yǎng)費。”征收社會撫養(yǎng)費是對超生者實施經(jīng)濟處罰的法律依據(jù),卻也成了某些計劃生育管理者謀取私利的借口,成為他們斂財?shù)囊环N手段。

只有在超生情況下,基層計劃生育管理者才可能達到獲得經(jīng)濟利益的目的。一些計劃生育管理者和基層干部在發(fā)現(xiàn)育齡婦女違法懷孕(對象戶)之初不會上門執(zhí)法(他們只要認真負責(zé),通常能在婦女懷孕的前三個月內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題),而是放任這種行為的發(fā)生甚至希望更多的育齡婦女也如此,直到該婦女懷孕七、八個月(不能做手術(shù)了)甚至生下小孩時,他們就會迅速上門或追到婦女生育地(有時不在本地)執(zhí)法。此外,一些從事工商業(yè)活動的富有人士,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交往密切,他們具有一定的財富積累,有支付社會撫養(yǎng)費的實力,這一類家庭在計劃外懷孕后,多與所在村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育管理者暗中協(xié)商,預(yù)付一定數(shù)量的社會撫養(yǎng)費保證金,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門對他們就不再過問。孩子出生以后,計生管理部門就出具相關(guān)手續(xù),協(xié)助這些家庭在公安部門登記戶口。計劃生育管理者的這些做法,在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有普遍性。

現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定,計劃生育管理人員的獎金福利與征收社會撫養(yǎng)費的多少掛鉤,導(dǎo)致一些管理者有意放松對超生對象的管理,借以獲取私利。將管理時段后移,對超生者與管理者均有利,超生戶得到的是人,管理者得到的是錢。如果有人舉報,他們會以“管理任務(wù)繁重、人員不足”作理由,搪塞上級管理部門的追究。農(nóng)村的超生多是在這種默許下完成的,結(jié)果是雙方均達到了自己的目的,完全違背了計劃生育的大政方針。

三、對策措施

1.加強對新生育觀的宣傳

初生嬰兒性別比例失調(diào)的根源,在于“傳宗接代”與“養(yǎng)兒防老”等舊的思想觀念的影響,用先進的生育文化取代舊的傳統(tǒng)生育觀念是解決這一問題的思想基礎(chǔ)。然而,移風(fēng)易俗并非輕而易舉就能做到,尤其在經(jīng)濟、文化相對落后的農(nóng)村,“僅僅依靠行政手段,指望經(jīng)濟發(fā)展自動引發(fā)群眾生育觀念的轉(zhuǎn)變是不現(xiàn)實的。只有充分發(fā)揮先進文化對社會發(fā)展的能動作用,讓科學(xué)、文明、進步的新的婚育觀念占領(lǐng)廣大農(nóng)村、農(nóng)民的思想陣地,才是解決農(nóng)村人口與計劃生育的根本之策?！庇捎趶V大群眾的受教育程度不同,各自的經(jīng)濟收入和思想價值觀念也千差萬別,所以在教育引導(dǎo)群眾之時不能搞一刀切,應(yīng)該根據(jù)不同情況采取不同的方式。

2.完善計劃生育管理部門的財務(wù)監(jiān)管與審計

一些基層計劃生育管理部門與超生戶暗中合謀現(xiàn)象的發(fā)生,多是由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動而形成的。社會撫養(yǎng)費的管理制度是“鄉(xiāng)收縣管”,按時如數(shù)上交縣財政。但大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟較為落后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府通常暗中截留社會撫養(yǎng)費彌補財政之不足,計劃生育管理者的獎金福利也與征收社會撫養(yǎng)費的多少相聯(lián)系,這些問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層計劃生育管理部門與超生戶合謀的根源。

這種情況的出現(xiàn),主要原因在于法律、法規(guī)對計生工作人員的職責(zé)界定過于籠統(tǒng),缺乏有效的監(jiān)督機制,對社會撫養(yǎng)費的征收、管理和使用沒有完善規(guī)范的制度約束,為鄉(xiāng)村干部挪用、貪污社會撫養(yǎng)費提供了可乘之機。因此,完善計劃生育管理部門的財務(wù)制度和審計監(jiān)督制度,加大對違法違紀行為的打擊力度,使基層干部不敢輕易謀取非法利益,進而遏制計劃生育管理上的默許和“合謀”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.適當(dāng)提高計劃生育管理者的待遇

計劃生育是一項利國利民的重大工程,計劃生育實施三十多年來,全國農(nóng)村少生兩億多人,為人口質(zhì)量和農(nóng)民素質(zhì)的提高創(chuàng)造了條件,極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,對我國社會主義建設(shè)有著重大影響。由于人口出生率的降低,在一定程度上減緩了資源的過度使用和浪費;家庭負擔(dān)的減輕,使廣大人民的物質(zhì)生活和精神生活水平得以大幅度提高,計劃生育工作者作出了巨大貢獻。

由于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力有限,各級政府對計劃生育工作的投入不足,其辦公條件和個人福利待遇難以保障。因此,在加強對計劃生育管理者政治思想教育的同時,政府部門也應(yīng)該增加對計劃生育工作的資金投入,適當(dāng)提高工作人員的辦公條件和福利待遇,讓他們的收入與社會經(jīng)濟發(fā)展的整體水平相適應(yīng)。我國的國情決定了計劃生育工作的艱巨性,管理者的工作也因種種因素的干擾而困難重重,他們所付出的勞動往往多于同一地區(qū)其他單位的行政人員,提高他們的待遇也符合多勞多得的分配原則。

4.健全人口與計劃生育的獎勵與保障制度

計劃生育獎勵措施一直受到政府重視,并隨著社會發(fā)展不斷調(diào)整變化。改革開放之前的獎勵形式主要以免費提供器物、藥物支持為主,20世紀 80年代到 20世紀末多以物質(zhì)激勵為主。進入 21世紀后福利保障性措施被引入計劃生育工作中,2001年 12月 29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議審議并通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》為福利性獎勵提供了法律依據(jù),有利于人口與計劃生育的獎勵和保障制度的建立和完善,對計劃生育工作產(chǎn)生了積極影響。

農(nóng)村獨生子女家庭的養(yǎng)老與醫(yī)療保障與計劃生育工作的開展密切相關(guān),政府應(yīng)該加大投入力度,解除農(nóng)村居民的后顧之憂。浙江省規(guī)定,有條件的地方“可以將獨生子女父母獎勵改為獨生子女父母養(yǎng)老保障金”;其他一些地方政府則規(guī)定,“為領(lǐng)取獨生子女父母光榮證的退休職工給予一次性養(yǎng)老補助”。在獨生子女死亡、傷殘問題上,北京、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、廣東等省規(guī)定,“給予獨生子女傷殘死亡家庭一次性救助”;湖北、海南等省規(guī)定,“以加發(fā)退休金或養(yǎng)老金的形式救助”;陜西省規(guī)定,“一次性救助或以加發(fā)退休養(yǎng)老金等形式多次性救助”;甘肅省規(guī)定,“以社會救濟金的形式救助”。以上省市區(qū)的地方法規(guī),均在一定程度上觸及獨生子女家庭的養(yǎng)老問題,值得借鑒和推廣。

對于模范實行計劃生育的家庭,各級政府可以根據(jù)具體情況給予更多的經(jīng)濟和福利保障。譬如:許多地方政府規(guī)定獨生子女升學(xué)加分,招工考試加分,給予計劃生育貧困家庭扶貧貸款、社會救濟等政策性優(yōu)惠,將人文關(guān)懷與人口控制結(jié)合起來,并成為約束機制的有益補充,有利于計劃生育工作的進一步開展。

5.建立計劃生育違法舉報獎勵制度

計劃生育工作牽扯面廣,工作難度大,建立舉報獎勵制度有助于工作的進一步開展。司法機關(guān)偵破的重大案件、紀檢監(jiān)察部門查處的工作人員違法違紀案件,很多受益于知情人的舉報,并對舉報有功人員給以相應(yīng)獎勵。計劃生育管理工作僅僅依靠專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是不夠的,原因其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職計劃生育管理人員有限,大量增加人員也不現(xiàn)實;二是部分管理人員與超生對象合謀違法,他們本人也參與了違法違紀活動。舉報獎勵制度建立以后,舉報人在利益驅(qū)動下通常不會與對象戶合謀,可以收到事半功倍的效果。

市、縣政府應(yīng)該設(shè)立專門的舉報受理部門,并提供獎勵經(jīng)費,為舉報人保密,確保舉報有功人員的利益和安全。鑒于計劃生育管理工作的階段性比較強,給舉報人的獎勵也應(yīng)根據(jù)對象戶處于懷孕的前期和后期而有所差別。地方政府要通過各種媒體廣泛宣傳《人口與計劃生育法》及地方法規(guī),宣傳人口過快增長對社會的不利影響,使廣大民眾充分認識計劃生育的優(yōu)越性和緊迫性,使之與舉報獎勵制度的宣傳相輔相成,從而提高人民群眾計劃生育的積極性和主動性。

四、結(jié) 語

目前,計劃生育工作中所存在的問題,單靠空洞的宣傳很難解決?！度丝谂c計劃生育法》的出臺和實施,為計劃生育工作的順利開展提供了政治保障和法律依據(jù),但法律、法規(guī)不可能面面俱到,也不是萬能的,地方政府應(yīng)該制定一些更加符合現(xiàn)實社會需要的措施,加強各種社會保障機制建設(shè),從根本上解決廣大人民群眾的后顧之憂,才能使他們從重男輕女、傳宗接代、多子多福等舊的生育觀念中解脫出來,使計劃生育工作邁上一個新臺階。

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