王玉波,婁成武,東北大學文法學院,遼寧沈陽 110819

轉型期城市土地資源治理中政府角色研究

王玉波,婁成武,東北大學文法學院,遼寧沈陽 110819

城市土地是一種公共資源,在我國社會轉型時期,將“公共治理”理論引入城市土地資源管理中,對于實現(xiàn)城市土地資源公平、有效配置和永續(xù)利用具有重要的借鑒意義。在分析“公共治理”理論的內涵、城市土地資源的公共屬性,及“城市土地資源公共治理”實質基礎上,確定城市土地資源治理中政府的角色為“治理型”政府,并分析其與社會、市場、市民公眾之間的關系,從政府執(zhí)政理念、職能和作用等方面提出了實現(xiàn)城市土地資源“治理型”政府角色的路徑選擇。

社會轉型;城市土地資源;政府角色

一、“治理”理論的內涵

“治理”對應的英文單詞為 Governance,在英語國家原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”。20世紀 90年代以來,“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會 1995年的報告提出:“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和,它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。

我國學者對于“Governance”的翻譯不盡相同 ,如“治道 ”、“管理 ”、“管治 ”、“治理 ”、“協(xié)同治理”等等。在引進和介紹西方“治理”(Governance)理論方面,國內影響和貢獻最大的應該說是俞可平教授。他提出,“治理”的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序,滿足公眾的需要?！爸卫怼睆娬{的是合作,認為政府不是合法權力的唯一源泉,公民社會也同樣是合法權力的來源[2]37-41?，F(xiàn)在,更多的公共管理研究者認同“治理”新概念:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體,協(xié)同處理公共事務,以滿足公眾需求,實現(xiàn)最大化公共利益的過程[3]109-114。

從以上的介紹可以看出,“治理”(Governance)概念主要有三個共同的內涵:第一,社會公共資源或公共事務管理的權力主體不是唯一的,而是包括政府、公共部門和私營機構等,強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念;第二,治理是對公共事務或公共資源的網絡狀的合作管理,是“多中心”的,目標也是多元的,其最終的目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求;第三,主張社會公共資源或公共事務管理最大程度地動員市民社會和非政府組織參與其中,補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足。

二、城市土地資源的公共屬性及其治理的含義

公共資源是指自然生成或自然存在的資源,它是能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質與自然條件,為公眾所共有,且任何人皆無須取得特定的授權便能使用的資源。公共資源在國家或地區(qū)范圍內,主要由政府代表公眾管理、控制和支配,在法律上不屬于個人或組織;公共資源能為人類的生存和發(fā)展創(chuàng)造必要的條件,是人類社會發(fā)展的共同所有的基礎條件[4]74-77。

城市土地資源是指在一定期限內用于城市建設和滿足城市機能運轉所需的土地[5]32-34,是城市空間和城市功能的載體,是稀缺的和不可移動的自然資源。城市中的各種社會經濟活動,包括基礎設施建設、商品生產和交換、服務行業(yè)、交通運輸、機關黨政團體辦公等等都在這有限的土地空間進行。莫爾切 (Molotch)曾提出“都市是一個增長機器”的看法。他認為,城市土地資源的利用是城市社會的發(fā)展動力源泉,土地資源利用規(guī)劃與計劃是地方政府實施經濟社會政策的重要工具[6]314-317。我國《土地管理法》明確規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”。所以,城市土地在我國是一種公共資源,具有公共資源的一般屬性 (公共性、稀缺性與公益性)。

根據公共治理理論的內涵與城市土地資源的公共屬性[7]55-57,我們可以理解城市土地資源治理是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾管理城市土地資源的諸多方式的總和,其目的是實現(xiàn)城市土地資源的公平、有效配置和永續(xù)利用;是相互沖突的或是不同的利益的土地所有者和使用經營者得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程,這既包括政府有權迫使人們服從的正式土地制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的土地制度安排;同時,城市土地資源公共治理是公共權力和社會的互動過程,在這一過程中,政府的公共權力居于主導地位,與市民社會 (非政府組織)共同制定政策并為社會和業(yè)主 (土地使用者、所有者、權利者)的經濟活動提供高效服務,著眼于調動各個土地相關利益者的積極性。

三、政府在城市土地資源公共治理中的應然角色

自新中國成立后,在計劃經濟體制下,城市土地資源管理是以政府組織為單一行政管理主體的計劃模式;改革開放以來,政府將市場機制引入到城市土地資源管理中,城市土地資源管理模式的實質是政府行政計劃與市場機制并行的雙軌制。這兩種城市土地資源管理模式中,其主體是城市政府及相應的職能部門 (包括公務員),公眾參與和市民力量 (包括社區(qū))未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”(Responsiveness)的單向性管理行為一方面缺乏程序上的公正,無法做到實體上的公正;另一方面,也不利于政府自身的發(fā)展和公務員素質的提高,從而影響城市土地資源的整體規(guī)劃與科學管理[8]52-56。

在中國社會轉型時期,市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發(fā)展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變?！俺鞘型恋刭Y源公共治理”正是經濟市場化、政治民主化和全球化背景下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此,作為城市公共利益代表的政府,需要對其在城市土地資源治理中的角色進行重新定位,亦即變“統(tǒng)治型”政府角色為“治理型”政府角色。

其一,就“治理型”政府與社會的關系而言,政府在城市土地資源治理過程中仍然扮演著重要的角色,如負責制定城市土地資源治理的政策法規(guī),如具有城市土地出讓權、規(guī)劃權和監(jiān)督執(zhí)法權。但是,政府不是唯一的權力中心,與城市土地資源有關的公共部門、私營機構、民間組織如果能得到公眾的認可,也可以成為不同層面的權力中心,他們完全能夠在不同程度上分擔城市土地資源用途管制和交易中的公共事務管理、提供公共物品和公共服務的職責。

其二,就“治理型”政府與市場的關系而言,強調無論是政府機制、市場機制,還是社會機制,它們都是社會得以發(fā)展不可或缺的力量。因為市場的原則是追求利益的最大化,能夠充分實現(xiàn)城市國有土地資產的價值。政府的原則是服務,即通過制定城市土地規(guī)劃、監(jiān)督檢查措施和穩(wěn)定秩序為土地市場服務,通過城市土地資源收入(出讓金、稅收等)的再分配服務于社會公眾。同時,“治理型”政府非常重視社會機制――市民社會的作用。希望通過市民社會所具有的“反思的理性”來彌補城市土地資源市場機制“形式理性”和政府機制的“實質理性”的不足[9]63-65。

其三,就“治理型”政府與市民的關系而言,政府應與市民進行良好合作并動員市民積極參與城市土地資源治理過程與決策,實現(xiàn)城市土地資源管理的民主化。公共資源與公共事務“治理”的本質在于實現(xiàn)市民的利益、權利和價值,市民不僅是公共物品和服務的“消費者”,更應是監(jiān)督者。因此,政府必須對市民(土地使用者、所有者、權利者)的要求做出及時的、負責任的反應,在城市土地資源產權、使用、交易管理以及方式方法等問題上,主動向市民征求意見、解釋政策法規(guī)并回答問題。

四、實現(xiàn)城市土地資源“治理型”政府角色的路徑選擇

在我國社會轉型時期,以政府公共權力為主體的良好的城市土地資源“公共治理”是城市土地資源管理與發(fā)展的根本所在。根據上述分析,并結合當前我國城市土地資源管理實踐以及治理的目標要求,筆者認為,實現(xiàn)城市土地資源“治理型”政府角色,政府必須做到如下四方面:

(一)確立“公共治理”為城市土地資源管理與發(fā)展的基本理念

我國現(xiàn)行的城市土地資源管理模式,講究的是政府對城市土地資源的經營管理,政府運用市場經濟手段,對構成城市空間和城市功能載體的土地資源與資產進行集聚、重組、經營、盤活存量、激活增量,實現(xiàn)城市土地資源在結構、布局和容量上的最優(yōu)化和最大化,從而實現(xiàn)城市土地資源與資產的保值、增值。城市土地資源經營的目的與企業(yè)經營的目的類似,即實現(xiàn)經濟效益最大化。

城市土地資源作為一個地區(qū)的經濟、政治、文化和科教中心的載體,政府對其管理與利用的目標除了經濟效益以外,還應更加注重社會效益和生態(tài)環(huán)境效益,這是政府的重要職責。根據經濟學原理,只有自由競爭條件下才能夠實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化,國家及各級政府的調控是對市場經濟的補充。在城市土地資源經營理念下,政府既有土地資源管理行政權力,又以經營手段參與土地資源市場運作,城市政府在“土地資源經營”過程中究竟是“運動員”還是“裁判員”就很難說清楚[10]54-56。

要真正實現(xiàn)城市土地資源公平、有效配置與可持續(xù)利用,政府應從城市土地資源“經營管理”理念向城市土地資源“公共治理”理念轉變,將這種理念作為促進城市土地資源全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的基本理念。政府應充分考慮城市經濟發(fā)展、社會、生態(tài)環(huán)境等各種因素,打破其自身對城市土地資源管理的壟斷,在科學的制度和規(guī)則安排下,允許并鼓勵非政府的行為主體,如社會中介組織、行業(yè)協(xié)會、城市市民網絡、營利公司等以多種方式和途徑參與城市土地資源治理活動,與政府分享政治權威和公共權力,從而實現(xiàn)城市土地資源的良好治理和以人為本的可持續(xù)發(fā)展。

(二)在職能上要實現(xiàn)從“劃槳人”到“掌舵人”的轉變

中國在 1978年改革開放之前,政府城市土地資源管理主要采用行政手段和無償劃撥的使用辦法,政府承擔了本該由市場和社會中介組織承擔的全部社會職能,其后果是統(tǒng)治型政府、全能政府的出現(xiàn),致使城市用地處于混亂、浪費、低效的狀態(tài)之中,嚴重影響了城市社會的發(fā)展;改革開放以后,政府將城市土地所有權和使用權進行市場化分離,在國有的基礎上土地使用權以有償方式進行出讓,其實現(xiàn)方式是通過各級政府層層代理 (科層制)來實現(xiàn),在此過程中會發(fā)生中央與地方政府之間以及地方政府之間的利益沖突及較高的代理成本,城市土地資源的運用不能充分體現(xiàn)市場規(guī)范。同時,城市土地資源管理制度在實踐中存在著許多不足之處,例如:土地征用對農民補償偏低,農民沒有參與權和知情權;在編制土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃過程中,各行政部門之間缺少相互協(xié)調的機制,對實施產生了障礙。

中國社會轉型時期,隨著市場經濟的發(fā)展和民主化進程的推進,城市土地資源治理中必須改變“劃槳”政府為“掌舵”作用的政府。所謂掌舵型政府就是引導、監(jiān)督、服務作用的政府,不是“消極政府”,也不是全能政府、劃槳政府。政府在城市土地資源公共政策制定中充當主角,將本應該由市民社會承擔的公共職能交給能夠做好的社會中介組織去完成,而不是用行政權力過多干預城市土地資源社會治理和直接參與城市土地資源交易市場。也就是說,城市土地資源治理是以政府為主體的多元化、多中心的網絡治理,政府職能只是對個別職能加以私有化,而不是把城市土地資源治理的全過程都私有化。

城市土地資源治理過程中政府職能從“劃槳人”向“掌舵人”的轉變,采取更具有包容性的方式擴大政治統(tǒng)治的階級基礎和社會基礎,將多元化的利益發(fā)展納入到一元化 (政治結構)的框架之中[11]25-26。土地資源產權管理職能方面,政府應進一步改革和創(chuàng)新城市土地資源產權制度,界定科層制政府治理主體對城市土地資源利益的分配比例、責任和義務;土地資源使用管理職能方面,政府應制定科學的城市土地規(guī)劃和完備的政策法規(guī),引導生產和消費合理的土地資源使用強度,監(jiān)督和懲罰亂用土地資源的行為;交易管理職能方面:完善市場對城市土地資源市場機制治理,減少土地價格的行政性干預,發(fā)展土地和房產開發(fā)企業(yè),培育城市土地資源市場社會中介組織。由此建設政府與市民社會城市土地資源治理共同決策的機制,增強社會公平感和利他主義精神。

(三)推進社會介入,構建城市土地資源多中心網絡治理結構

所謂社會介入,首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與城市土地資源相關的社會中介組織或資助公益事業(yè)。近年來,一些經濟發(fā)達城市土地中介機構發(fā)展迅速,但仍存在不少體制和制度障礙,政府唱獨角戲的局面尚未從根本上改變,還需通過政策引導大力推進;其次,從法理上講,每個城市集體或公民都對城市土地資源享有一份所有權,以適當方式參與城市土地資源治理與監(jiān)管應是其本分[12]36-38。應該通過改革,克服現(xiàn)行體制和制度安排造成的治理主體 (科層政府)單一狀況,切實發(fā)揮社會力量和公民的“多中心”網絡治理作用。

城市土地資源多中心網絡治理是指政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作、共同管理城市土地資源的互動過程,其目的是增進土地相關者的公共利益。城市土地是一種公共資源,沒有哪一個行動者或組織能夠單獨地承擔起治理城市土地資源的所有職能,市民社會對城市土地資源多中心網絡治理是建立在城市載體 (土地資源)的相互依賴關系中,通過多元主體相互的溝通與信息交流來彌補信息的不完全和不對稱現(xiàn)象,各司其職、相互協(xié)作,從而保證城市土地資源的公平和有效利用。

中國社會轉型時期,市民社會和社會中介組織正處于起步階段,相應的制度政策與法律法規(guī)有待健全和完善。如何立足于城市土地資源管理的現(xiàn)狀,創(chuàng)造和完善市民社會多中心網絡治理實現(xiàn)條件成為了當務之急。首先,政府應建立健全政策法規(guī),需要對政府、企業(yè)、社會中介組織和公眾的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定,加大監(jiān)督執(zhí)法力度,實現(xiàn)執(zhí)法的公平、公正和有效,從而真正監(jiān)督和約束城市土地資源治理主體的行為;其次,政府要擴大宣傳和教育力度,培養(yǎng)公眾的參與意識,提高公眾的參與能力。建立和完善城市土地資源治理公眾參與制度,賦予公眾相應的知情權和決策權,創(chuàng)建信息流動的渠道與信息反饋機制,拓寬公眾參與渠道;同時,完善公眾參與的法律制度基礎,為公眾參與城市土地資源治理提供法律保障。最后,政府通過強大的組織體系和政治規(guī)則協(xié)調、理順城市土地資源相關社會中介組織與其他團體相互之間的關系,將公共部門、私營機構、社會中介組織統(tǒng)一調動起來,使之為整個城市土地資源與其相關者的利益和目標而共同協(xié)作治理。

(四)推進市場化配置,完善市場對城市土地資源市場機制治理

市場經濟條件下的社會生產是物質運動與價值運動的統(tǒng)一,物質交換通過價值交換實現(xiàn)。在社會價值運動中,土地資源扮演十分重要的角色[13]90-95。城市土地資源是我國國有資產最重要部分,要發(fā)揮城市土地的資產效應必須引入并逐步推進市場機制建設,實行資產化經營,重組、盤活土地資產,實現(xiàn)城市土地資源保值、增值。城市土地資源市場機制的治理主要是寄希望于由市場的價格波動、供求變化與競爭機制等法則來配置城市土地資源,形成以市場為契機的土地資源要素分配和交易機制范疇內的有償性數量及其比例,達到城市土地資源配置效率的最大化。

建設和完善城市土地資源市場機制的核心是規(guī)范各種交易行為,明確界定協(xié)議出讓土地資源的范圍,最大限度地推進經營性用地采取招標、掛牌、拍賣的方式出讓,協(xié)調各種土地資源取得方式之間的銜接。通過城市土地資源市場的建設與完善,充分挖掘土地資產的價值,增加市場信息流動,促使市場信息對稱,從而提高市場配置城市土地資源競爭性,形成城市土地資產增值保值的內生機制,為中國市場經濟取向的改革創(chuàng)立公平合理的競爭環(huán)境。

在市場經濟條件下,市場機制對土地資源配置起基礎性作用。但市場機制存在的內在缺陷——市場失靈,例如:市場機制不能提供公共設施建設用地資源和解決私營機構或企業(yè)用地外部性問題,不能解決土地利益分配中的不公平問題等。因此,政府必須介入城市土地資源市場:

第一,政府在充分認識和遵循市場機制的同時運用法規(guī)、政策和信息引導對城市土地資源市場進行治理,定期更新和公布城市基準地價,嚴格執(zhí)行城市土地定級和估價制度,科學地開展基準地價更新與土地定級的修訂工作。

第二,政府介入城市土地資源市場主要應采取間接方式和宏觀調控的措施,如金融調控、稅收調節(jié),土地收購儲備等,合理分配土地收益;協(xié)調市場主體(包括國家)的利益關系,突出其功利性,創(chuàng)造市場競爭機制,突出市場公平性。

第三,政府機構與城市土地資源市場中介組織(如土地市場中介機構、房地產中介、城市土地顧問咨詢公司,等等)必須徹底脫鉤,健全和完善城市土地資源市場中介組織的執(zhí)業(yè)制度,以推動城市土地資源市場中介機構真正成為產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)。

第四,完善城市土地資源市場監(jiān)察管理體制,加強城市土地資源監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設和市民公眾的監(jiān)督作用,確保城市土地資源監(jiān)察執(zhí)行人員有法必依,執(zhí)法必嚴,整頓清理城市土地資源市場中的違法違紀行為,規(guī)范市場主體行為,突出市場有序性。

[1]陳麗:《我國轉型時期土地利用規(guī)劃的制度均衡分析》,南京:南京農業(yè)大學博士學位論文 2007年。

[2]俞可平:《治理和善治引論》,載《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第 5期。

[3]錢振明:《公共治理轉型的全球分析》,載《江蘇行政學院學報》2009年第 1期。

[4]韓方彥:《公共資源的經濟屬性分析》,載《理論月刊》2009年第 3期。

[5]王仲成:《城市土地四性分析》,載《國土經濟》2002年第 6期。

[6]Molotch,H.“The city as a growth machine:Toward a political economy of place,”American Journal of Sociology.1976.

[7]樓惠新、王黎明:《論我國公共資源安全問題》,載《安全與環(huán)境學報》2002年第 3期。

[8]王玉瓊、盧海林、曹紅:《從資源管理到資產經營——論我國城市土地管理模式的轉變》,載《中國土地科學》2003年第 1期。

[9]黃琴:《論政府在城市社區(qū)治理中的應然角色》,載《理論與改革》2007年第 4期。

[10]葛海鷹:《經營城市與城市治理》,載《中國行政管理》2005年第 1期。

[11]宋朝麗:《治理理論在中國的實用性分析》,鄭州:河南大學碩士學位論文 2006年。

[12]岳云龍:《從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理——事業(yè)單位改革的目標取向及路徑選擇》,載《中國行政管理》2008年第 4期。

[13]郭先登:《關于合理配置城市土地資源的思考》,載《東岳論叢》2007年第 3期。

Study on the Role of Government in Urban Land Resources Governance in China′s Society Transformation

WANG Yu-bo, LOU Cheng-wu

(School of Humanities and Law;Northeast University,Shenyang110819,China)

Efficient allocation and sustainable use of land resourceswill be enhanced through introducing the“public governance”theory into urban land resource management during the period of Chinese society transformation.W ith an analysis of the connotation of urban land resources governance,this paper emphasizes“governance style”government in land resources governance,and discusses the relationships between government and society,market,and the public.To achieve“governance style”government,proposals are put forth in terms of the administration concept,function and role of government.

society transfor mation;urban land resources governance;the role of government

王玉波 (1980-),男,黑龍江齊齊哈爾人,管理學博士,東北大學文法學院講師,研究方向為國土資源利用規(guī)劃與管理;婁成武 (1949-),男,遼寧北鎮(zhèn)人,東北大學文法學院教授、博士生導師,研究方向為行政管理理論與實踐。

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目 (08JZD0018);中央高校基本科研業(yè)務費資助項目(N100314002)

2010-06-17

F301.0

A

1671-7023(2010)06-0063-05

責任編輯 陳卓淳