韓國明, 張 帆

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

“參與式整村推進”扶貧模式是甘肅省扶貧工作者借鑒國際反貧困經(jīng)驗創(chuàng)立的一種扶貧模式，但由于村民的參與缺乏一個持久的平臺和載體，加之這個模式在推廣中村民的參與受到削弱，該模式的實施效果逐漸減弱?！爸Р?協(xié)會”是四川省創(chuàng)立的農(nóng)民合作組織發(fā)展模式，但在推廣中由于沒有突出農(nóng)民的主體地位，村支部的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)在一定程度上替代了農(nóng)民合作組織的自主經(jīng)營，這一模式的效果同樣被削弱。

本課題組在對青海省共和縣沙朱玉鄉(xiāng)耐海塔村奶牛養(yǎng)殖協(xié)會的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，耐海塔村借整村推進扶貧項目實施的機遇由支部主導(dǎo)成立了奶牛養(yǎng)殖協(xié)會，協(xié)會作為村民持久參與的一個平臺，成為解決整村推進項目村民參與度不足的一個新途徑。目前，國內(nèi)的學(xué)術(shù)界對這種將整村推進扶貧項目的實施與農(nóng)民合作組織的發(fā)展相結(jié)合的新模式仍缺乏深入的研究。作者利用耐海塔村奶牛養(yǎng)殖協(xié)會的案例具體分析整村推進項目與農(nóng)民合作組織發(fā)展的互動關(guān)系，研究這種模式中扶貧項目的實施與農(nóng)民合作組織發(fā)展之間存在的突出問題，并提出相關(guān)的政策建議。

一、“參與式整村推進”扶貧與“支部+協(xié)會”模式的演變和出現(xiàn)的問題

(一)“參與式整村推進”扶貧模式的演變

1998年6月，甘肅省扶貧工作會議提出把項目管理和到村到戶結(jié)合起來，實行整村推進，并于當年年底在10個地州市試點運行了該模式。2000年對試點村的調(diào)查表明，整村推進模式的減貧成效顯著，但由于“沒有充分注意到貧困群眾在扶貧開發(fā)工作中的主體地位，在模式運行中群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性發(fā)揮不夠，外界的援助與內(nèi)部的努力缺乏緊密結(jié)合的平臺和空間，從而在一定程度上弱化了整村推進扶貧模式的效果與影響”[1]96。據(jù)此，在借鑒、吸收世界銀行和其他國際組織倡導(dǎo)的參與式農(nóng)村評估方法(PRA)的基礎(chǔ)上，提出并推行了“參與式整村推進”扶貧模式[1]96。該模式的特點是由貧困戶全程參與項目的選擇、實施、管理和監(jiān)督，政府則以政策引導(dǎo)和技術(shù)支持為主。從此，“參與式整村推進”扶貧模式在我國創(chuàng)立，不僅有效地改善了示范村的貧困狀況，而且產(chǎn)生了廣泛的影響，逐漸在西部貧困地區(qū)推廣。但在推廣過程中，“由于受傳統(tǒng)觀念、生活習(xí)俗等因素的影響，相關(guān)部門的政府人員、扶貧人員及群眾在工作中仍然不能完全踐行讓群眾參與、讓群眾管理、讓群眾受益的扶貧理念，具體表現(xiàn)為許多地方的群眾參與程度不夠，往往只停留在項目選擇階段，而項目的實施與管理則還是傳統(tǒng)的以干部為主的管理方式。同時，在規(guī)劃實施完項目后，缺乏有效的后續(xù)管理方法與機制”[1]96。

可以看出，“參與式整村推進”扶貧的宗旨是通過村民對扶貧項目的全程參與來實現(xiàn)農(nóng)民的教育和組織化，提高農(nóng)民能力，從根本上解決貧困問題。但在這一模式的推廣過程中，逐漸以一種官僚化的程式來運作，淡化了對農(nóng)民參與的動員和組織。由于這種項目實施方式是在一個縣選若干個鄉(xiāng)，在一個鄉(xiāng)中選幾個村，將扶貧資金比較集中地投入到這幾個村里，可以在較短時期內(nèi)使一個村的村容村貌或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)生顯著變化，將扶貧資金投入的效果集中表現(xiàn)出來，讓上級政府看得見，摸得著，因而這一模式得到地方政府官員的認可，得以迅速推廣。但由于缺乏了農(nóng)民參與這一內(nèi)核，扶貧過程中農(nóng)民的能力沒有得到根本改善。也就是說，“參與式整村推進”只剩下扶貧項目和項目整村同時實施推進，而削弱了農(nóng)民的參與。

(二)“支部+協(xié)會”模式的演變

2000年，四川省三臺縣花園鎮(zhèn)黨委通過“花園麥冬專業(yè)技術(shù)協(xié)會”在全省率先探索建立產(chǎn)業(yè)黨支部，形成了“支部+協(xié)會”的基層黨組織運行模式，這也是在四川省農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會中建立的第一個黨支部。隨后，“支部+協(xié)會”模式在三臺縣乃至四川省廣泛推廣，大多數(shù)合作社都采取了這種模式。2003年，中央組織部組織局、中央辦公廳調(diào)研室、中央政策研究室黨建局聯(lián)合到四川調(diào)研并且撰寫了調(diào)研報告，宣傳并推廣這種模式[2]?！包h支部+合作社”模式的原貌是村支部引導(dǎo)、保障、協(xié)調(diào)、服務(wù)于合作社，發(fā)揮黨支部的核心作用，把合作社經(jīng)濟做大做強。推行“支部+協(xié)會”，重點是把黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、政策引導(dǎo)、發(fā)動群眾等優(yōu)勢，同合作社在技術(shù)、信息、市場、資金上的優(yōu)勢有機結(jié)合起來，從而推動合作社發(fā)展，實現(xiàn)“黨建”與“富民”相融互進[3]。

但是，這個模式在推廣中也發(fā)生了變化：《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布后，各省、市、自治區(qū)將推動農(nóng)民合作社的發(fā)展作為縣鄉(xiāng)政府的重要職責。許多縣鄉(xiāng)政府為了完成這一政治任務(wù)，采用了比較簡單化的推廣方式，由村支部領(lǐng)導(dǎo)成立協(xié)會或合作社。也就是說，推廣的“支部+協(xié)會”模式是以村支部主導(dǎo)成立農(nóng)民合作組織，與農(nóng)民自發(fā)成立，再在其中建立黨支部的四川省原創(chuàng)模式已經(jīng)成為兩種事物。按照這種做法，協(xié)會對村支部的依附性較強，協(xié)會行政色彩重，協(xié)會事實上往往只是以村支部成員為主體或骨干搭起的“架子”，協(xié)會自主經(jīng)營的程度不高，村民參與度低，協(xié)會沒有活力，作用不明顯。

二、耐海塔村奶牛養(yǎng)殖協(xié)會與扶貧項目的互動關(guān)系

2009年10月，作者對青海省海南州共和縣沙朱玉鄉(xiāng)耐海塔村整村推進扶貧開發(fā)與成立奶牛養(yǎng)殖協(xié)會的情況進行了深入調(diào)研。2005年是共和縣實施整村推進扶貧開發(fā)項目的第一年，耐海塔村是共和縣首批實施項目的村子。由于耐海塔村村民有利用農(nóng)作主、副產(chǎn)品養(yǎng)殖生豬、土牛、奶牛以供自食或在本地出售以補貼家庭收入的長期傳統(tǒng)，養(yǎng)殖經(jīng)驗比較豐富，所以該村將整村推進扶貧項目定為奶牛養(yǎng)殖，第一批扶持資金為60萬元。借此機會，耐海塔村奶牛養(yǎng)殖戶在村長的牽頭下組織起來，修建標準畜棚120座，簡易畜棚203座，注冊登記成立了耐海塔村奶牛養(yǎng)殖協(xié)會。養(yǎng)殖協(xié)會成立后，為村里的養(yǎng)殖戶提供了新品種奶牛引進、購買飼料、搭建牛棚、奶牛防疫和配種、牛奶出售、技術(shù)培訓(xùn)等方面的服務(wù)。

然而，協(xié)會發(fā)展與整村推進扶貧項目在互動過程中也存在一些問題：

(一)整村推進項目在實施過程中對村民參與的動員不夠

耐海塔村整村推進扶貧項目實施時，沒有對村民進行細致的宣傳動員，縣扶貧辦直接定好項目之后，由村組織領(lǐng)導(dǎo)實施。項目實施以來，共引進了兩批奶牛：2006年，耐海塔村組織各社社長挑選奶牛，這一批奶?；旧鲜谴笈＃I回來就可以產(chǎn)奶，日產(chǎn)牛奶30斤左右；2008年引進的奶牛以小牛為主，在飼養(yǎng)半年后大部分還未產(chǎn)奶，而且有奶牛死亡事件發(fā)生。這使得許多奶牛養(yǎng)殖戶將這些奶牛用于產(chǎn)犢、出售，而不是產(chǎn)奶?？梢钥闯觯迕竦膮⑴c基本上只限于各社的社長(人民公社時代的生產(chǎn)隊長)一級，而且只參與了第一批奶牛的挑選引進，第二批奶牛的挑選則沒有機會參加。普通村民更沒有參與項目的規(guī)劃與決策，實施過程的各個環(huán)節(jié)也沒有得到有效的監(jiān)督，村民對項目實施的效果頗為失望。

(二)協(xié)會沿用村組織權(quán)威，官僚化運作，偏離了農(nóng)民合作組織的宗旨

耐海塔村奶牛養(yǎng)殖協(xié)會于2005年以個人注冊的方式成立，業(yè)務(wù)主管單位是共和縣科協(xié)。協(xié)會設(shè)理事長(兼協(xié)會會長)一名，秘書長一名，理事五名。協(xié)會運行模式是典型的“支部+協(xié)會”模式，耐海塔村村長劉萬山任理事長，村會計任秘書長，其他職位都由村干部擔任。在整村推進項目的實施中，協(xié)會與村組織兩套班子、一套人馬，基本延續(xù)了村組織以往組織實施項目的方式。

協(xié)會成立后，在有些方面也給村民提供了良好的服務(wù)。作者通過入戶訪談了解到，協(xié)會組織對奶牛進行集體防疫，主要是春防和秋防兩次，免費注射常規(guī)疫苗。村里有專門的防疫員兩名，是鄉(xiāng)獸醫(yī)站培訓(xùn)的本村村民。奶牛出現(xiàn)病癥后，可以得到及時的救治，可以做到隨叫隨到。除春秋兩次防疫外，其他奶牛救治的費用由養(yǎng)殖戶自理。村里的防疫員同時負責采用冷凍試管配種技術(shù)為所有的奶牛配種，每頭收費50元。

但是協(xié)會在維護養(yǎng)殖戶權(quán)益方面的工作則與村民的期望有較大的差距。協(xié)會配合整村推進項目為養(yǎng)殖戶搭建的牛棚(主要分為標準牛棚和簡易牛棚兩種，簡易牛棚修建費用為5000元左右，國家補貼1000元；標準牛棚修建費用為1.5萬元左右，國家補貼7600元)已經(jīng)全部投入使用，但政府的補助款仍沒有發(fā)放到養(yǎng)殖戶的手里。這讓村民對協(xié)會的信任大大降低。

分析這些情況后不難發(fā)現(xiàn)：在整村推進項目實施后成立協(xié)會，這對于整村推進扶貧開發(fā)項目實施中缺乏村民參與的偏差本來是一個很好的彌補機會。如果縣鄉(xiāng)政府能夠通過耐心細致的宣傳和動員，使得村莊內(nèi)的養(yǎng)殖戶自主成立協(xié)會，協(xié)會就可以成為表達養(yǎng)殖戶利益訴求、監(jiān)督扶貧項目實施的載體，也可以為全村的奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)。然而，以“支部+協(xié)會”的模式成立的合作組織，協(xié)會的管理沿用了村組織的工作方式，使協(xié)會名不副實，沒有產(chǎn)生以上的功能。

三、結(jié)論與相關(guān)的政策建議

經(jīng)過對耐海塔村奶牛養(yǎng)殖協(xié)會的調(diào)查和分析，作者得出以下結(jié)論，并提出相關(guān)的政策建議：

(一)利用扶貧項目的實施成立農(nóng)民合作組織能夠?qū)崿F(xiàn)二者的良性互動

“參與式整村推進”扶貧模式由于借鑒了國際組織的反貧困經(jīng)驗，注重村民參與的教育、動員和組織，是一種通過提高農(nóng)民能力從根本上解決農(nóng)民貧困的扶貧模式。但在我國的現(xiàn)實情況下，項目實施完畢后，對農(nóng)民參與的組織也隨之結(jié)束，沒有通過農(nóng)民的組織化來保持農(nóng)民的參與。

甘肅省定西市是我國最主要的貧困地區(qū)，也是最早采用“參與式整村推進”扶貧模式的地區(qū)之一。結(jié)合當?shù)氐臍夂?、土壤等自然條件，定西市安定區(qū)將馬鈴薯產(chǎn)業(yè)作為扶貧的支柱產(chǎn)業(yè)來抓，馬鈴薯的種植面積迅速擴大，農(nóng)民的收入得到改善。在馬鈴薯產(chǎn)業(yè)有了一定基礎(chǔ)后，由區(qū)內(nèi)外馬鈴薯經(jīng)銷大戶在2003年自發(fā)成立了安定區(qū)馬鈴薯經(jīng)銷協(xié)會。此后，定西市的許多鄉(xiāng)村成立了馬鈴薯協(xié)會，為種植戶提供引進良種、種植技術(shù)和產(chǎn)品營銷方面的服務(wù)，有效地動員和組織農(nóng)戶參與扶貧項目，帶動了馬鈴薯產(chǎn)業(yè)在整個定西市以及周邊地區(qū)的發(fā)展。目前，定西已經(jīng)成為全國最著名的馬鈴薯產(chǎn)區(qū)，扶貧效果明顯，協(xié)會也在發(fā)展中不斷壯大，與扶貧項目形成了良好的互動。

可以看出，利用整村推進項目的實施，成立農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會等農(nóng)民合作組織，協(xié)會可以作為村民參與的載體，保障村民的持久參與。一方面，協(xié)會能夠有效地整合村民的需求和利益表達，維護專業(yè)戶的利益，支持整村推進項目的實施，也可以成為整村推進項目的后續(xù)管理者；另一方面，以實施項目為契機，協(xié)會能夠為專業(yè)戶提供新品種引進、種植技術(shù)、動物防疫與配種、產(chǎn)品銷售以及爭取政府的政策支持等服務(wù)，這些有價值的服務(wù)，可以吸引專業(yè)戶加入?yún)f(xié)會，壯大農(nóng)民合作組織。也就是說，利用“參與式整村推進”扶貧項目的實施成立農(nóng)民合作組織，如果能夠扎實認真地落實各個環(huán)節(jié)的工作，就能夠在扶貧項目的實施和農(nóng)民合作組織的發(fā)展之間形成良性互動關(guān)系。

(二)扶貧項目實施時淡化村民的參與降低了反貧困的效果

在“八七”扶貧攻堅計劃實施的后期,甘肅等地探索提出了“參與式整村推進扶貧”模式。最初，這一模式的實施有一套完整的程序：第一，縣扶貧辦成立工作組下村入戶訪談，進行村情調(diào)查，宣傳和動員農(nóng)民參與：召開村民大會，民主選舉村民代表；分析貧困原因，討論發(fā)展項目，自主選擇項目內(nèi)容；成立村民代表組成的項目實施小組，確定項目參加農(nóng)戶。第二，編制項目規(guī)劃：確定項目目標，編制項目內(nèi)容細則，明確相關(guān)利益主體的權(quán)、責、利。村民參與的項目規(guī)劃是由村民大會或村民代表大會總結(jié)項目要求，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 報縣(市)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由專家分析項目的可行性，提出反饋意見，通過自下而上和自上而下的雙向溝通，完善規(guī)劃。第三，項目實施與管理：公開進行項目招標；對項目資金進行專項管理；對項目實施做好技術(shù)指導(dǎo)；扎實做好項目驗收。

這種模式的特點是以村為單位整體推進扶貧項目，核心是貧困戶全程參與項目的選擇、實施、管理和監(jiān)督，政府則以政策引導(dǎo)和技術(shù)支持為主。最初的推廣示范表明，參與式扶貧項目能夠激發(fā)扶貧對象的積極性，項目規(guī)劃符合貧困人口的具體發(fā)展需求，項目開展順利。

但是，“參與式整村推進”扶貧模式在推廣后，將最初的科學(xué)程序大大簡化，淡化了村民參與，恢復(fù)了原來的政府主導(dǎo)模式。據(jù)作者調(diào)查，現(xiàn)在的整村推進扶貧有兩種做法：一種是村支部決定項目，向上級部門層層上報，審批下來以后，由支部領(lǐng)導(dǎo)完成項目；另一種是縣級扶貧辦直接制訂項目，下達到村，支部執(zhí)行完成。這種簡化版的“參與式整村推進”，其宣傳動員主要依靠村支部的“大喇叭”，廣播通知的形式，沒有細致的入戶訪談，也不組織項目的選擇討論，村民代表的選舉和村民大會往往走過場。項目的實施過程中，由政府或支部主持招標、管理和資金的使用，缺乏監(jiān)督。

長期以來，我國欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村居民的自主發(fā)展意識就比較薄弱，形成了“等”、“靠”、“要”的心態(tài)。在村莊精英大量外出就業(yè)的背景下，這種由縣鄉(xiāng)政府和村支部主導(dǎo)的形式化的“參與式整村推進”扶貧得以普遍實施，扶貧項目在很大程度上是村支部在完成上級的任務(wù)，其代價則是反貧困效果受到削弱，返貧現(xiàn)象難以克服。

(三)“支部+協(xié)會”抑制了村民參與和自主管理

農(nóng)民合作組織作為整村推進的村民參與平臺，與整村推進的科學(xué)程序結(jié)合，既可以提高扶貧項目的實施效果，又能夠在項目的推進中壯大農(nóng)民組織。但由于在整村推進中削弱了農(nóng)民參與的動員和組織，農(nóng)民沒有機會學(xué)習(xí)參與和自主管理。在這種情況下，以“支部+協(xié)會”的模式成立農(nóng)民合作組織，協(xié)會的管理沿用了支部權(quán)威，官僚化運作，于是往往就使協(xié)會名實分離，成了空架子。

在對陜西、甘肅、青海、寧夏的許多“支部+協(xié)會”模式的農(nóng)民合作組織進行調(diào)查時，作者發(fā)現(xiàn)，村支部、扶貧項目和協(xié)會的作用混在一起，一些地方政府總結(jié)的農(nóng)民合作組織的作用和成績，也同時是村組織建設(shè)和扶貧項目的成績。在進入村莊訪談時，除了村干部，普通村民往往對協(xié)會沒有起碼的認知。農(nóng)戶的利益表達、利益維護，都不是通過農(nóng)戶的主動參與實現(xiàn)的，而仍然是由村支部和村干部向各級政府反映。

如上所述，利用“參與式整村推進”扶貧項目的實施成立農(nóng)民合作組織，能夠?qū)崿F(xiàn)二者的良性互動。但前提條件是，實施扶貧項目時，應(yīng)當通過耐心、扎實、細致的宣傳、動員和組織，使村民全程參與到項目中，學(xué)會自主管理。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民自發(fā)成立合作組織，才能夠為參與項目的農(nóng)戶提供有價值的服務(wù)，支持扶貧項目的開展。

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