李 琳

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》運(yùn)行狀況研究
——以濟(jì)南市為研究案例

李 琳

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》頒布至今已有6年多的時(shí)間，成效如何?各項(xiàng)監(jiān)督制度是否得到了很好的落實(shí)?如何進(jìn)一步完善制約和監(jiān)督機(jī)制?無(wú)疑是當(dāng)前理論界和各級(jí)黨組織應(yīng)該關(guān)注的一項(xiàng)重要問題。為了全面了解《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的落實(shí)情況，掌握第一手資料，為黨組織和相關(guān)機(jī)構(gòu)提供參考，本課題以濟(jì)南市落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》為研究案例，面向市管領(lǐng)導(dǎo)干部、處級(jí)、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做了問卷調(diào)查，共下發(fā)問卷250份，收回有效問卷198份，進(jìn)行了系統(tǒng)分析。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行);運(yùn)行狀況；濟(jì)南市

一個(gè)有較強(qiáng)生命活力的政黨,應(yīng)該具備抵御“病毒”感染的免疫力。而這種免疫力的獲得則取決于黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的不斷完善和制度的貫徹落實(shí)。作為一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨,加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督尤其重要。2003年年底,中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》(以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》),是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨82年、執(zhí)政54年以來(lái)頒布的第一部黨內(nèi)監(jiān)督條例,提出了黨內(nèi)監(jiān)督的基本原則和要求?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》頒布至今已有6年多的時(shí)間,成效如何?各項(xiàng)監(jiān)督制度是否得到了很好的落實(shí)?如何進(jìn)一步完善制約和監(jiān)督機(jī)制?無(wú)疑是當(dāng)前理論界和各級(jí)黨組織應(yīng)該關(guān)注的一項(xiàng)重要問題。

一、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的運(yùn)行現(xiàn)狀

為了全面了解《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的落實(shí)情況,掌握第一手資料,為黨組織和相關(guān)機(jī)構(gòu)提供參考,本課題以濟(jì)南市落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》為研究案例,面向市管領(lǐng)導(dǎo)干部、處級(jí)、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做了問卷調(diào)查,共下發(fā)問卷250份,收回有效問卷198份。

(一)貫徹落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》存在的主要問題

1.落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的主動(dòng)性不強(qiáng)。調(diào)查問卷顯示:單位組織集體學(xué)習(xí)的只占調(diào)查問卷的42%,通過自學(xué)、廣播電視、同事交流等渠道了解《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的占到了58%,這就直接導(dǎo)致很多黨員干部對(duì)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》內(nèi)容不很熟悉,很熟悉內(nèi)容的只占調(diào)查問卷的0.03%;一般了解的占48.5%。對(duì)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》不清楚的占15%。毋庸置疑,《黨內(nèi)監(jiān)督條例》要真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用,學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)。不了解《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的內(nèi)容,或者僅僅局限于一知半解,會(huì)使《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的作用大打折扣,將不利于《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的落實(shí),也更談不上對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。調(diào)查顯示:認(rèn)為目前《黨內(nèi)監(jiān)督條例》落實(shí)較好的僅占45.5%,認(rèn)為落實(shí)不好的占54.5%。

2.監(jiān)督制度體系尚不完備?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》已經(jīng)頒布6年多了,但是黨內(nèi)監(jiān)督制度的配套規(guī)章條例的制定進(jìn)展緩慢。黨內(nèi)監(jiān)督各項(xiàng)具體制度還存在互相不配套、上下脫節(jié)的問題。黨內(nèi)監(jiān)督制度還存在著“四多四少”的問題,即:應(yīng)急性監(jiān)督制度多,整體性、配套性、系統(tǒng)性監(jiān)督制度少;原則性監(jiān)督制度多,具體化、明確性、可操作性強(qiáng)的制度少;一般性制度多,具體操作程序性制度少;正面規(guī)范行為的制度多,如何監(jiān)督、如何落實(shí)、追究責(zé)任的制度少。目前很多制度如何落實(shí)缺乏配套措施。

3.黨內(nèi)監(jiān)督程序不規(guī)范。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,忽視監(jiān)督程序,即沒有將監(jiān)督程序制度化,程序監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng),導(dǎo)致了某種程度上的主觀隨意性的監(jiān)督現(xiàn)象;第二,監(jiān)督程序相互脫節(jié),實(shí)際上起不到監(jiān)督的作用。這樣就增加了監(jiān)督的彈性,使執(zhí)行制度的監(jiān)督者無(wú)所適從,對(duì)問題難以定性、難以處理,使一些本來(lái)很好的規(guī)章條例在執(zhí)行中“走調(diào)變味”,未能發(fā)揮應(yīng)有的威力,給被監(jiān)督者留下了躲避監(jiān)督的空間,給監(jiān)督者實(shí)施監(jiān)督帶來(lái)了困難,也會(huì)強(qiáng)化監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督制度的不信任感。

4.黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不健全。主要存在以下三方面問題。第一,黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)往往需要外力的推動(dòng)。我們常?？吹?面對(duì)黨內(nèi)違法違紀(jì)的人或事,黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制往往反應(yīng)遲鈍,很多問題實(shí)際上是由黨員、群眾檢舉揭發(fā)出來(lái)或其他案件牽涉出來(lái)后,才得到調(diào)查和處理。第二,自下而上及領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制仍然存在虛化、弱化的情況。黨內(nèi)雖然已經(jīng)制定了黨的代表大會(huì)制、民主集中制、民主生活會(huì)制等監(jiān)督制度,但是由于缺乏配套的運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、約束機(jī)制和調(diào)節(jié)機(jī)制,無(wú)法充分發(fā)揮其應(yīng)有的效力。第三,紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能受到一定的制約,領(lǐng)導(dǎo)體制仍需完善。按照黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定,紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)行的是橫向與縱向領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。但在實(shí)際工作中,還是以橫向的同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主,縱向的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為輔。各級(jí)紀(jì)檢干部的配備、任免、調(diào)動(dòng),同級(jí)黨委的意見起主要作用,各級(jí)紀(jì)檢干部的有關(guān)利益、待遇也主要由同級(jí)黨組織決定,這使紀(jì)檢干部不能放心大膽地開展監(jiān)督檢查工作,紀(jì)檢機(jī)關(guān)有時(shí)難以對(duì)同級(jí)黨委形成有效的監(jiān)督。

(二)貫徹落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》存在的問題分析

1.黨內(nèi)監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)工程。黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)是由多要素、多環(huán)節(jié)、多階段、多層次構(gòu)成的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它涉及黨內(nèi)許多方面權(quán)力和機(jī)構(gòu)的調(diào)整,涉及黨章和其他一些重要的黨規(guī)黨紀(jì)的修改或制定,必須實(shí)行逐步、漸進(jìn)、有序的改革,不可能一蹴而就。

2.我國(guó)的特殊國(guó)情導(dǎo)致黨內(nèi)民主發(fā)展不充分。中國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì),一直實(shí)行著高度集權(quán)的專制統(tǒng)治,傳統(tǒng)文化重人治、輕法治,君權(quán)父權(quán)、官本位等思想影響很大。中國(guó)共產(chǎn)黨有28年的革命歷史,殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)條件下黨組織更多地強(qiáng)調(diào)集中而黨內(nèi)民主和監(jiān)督不足。改革開放以來(lái),我國(guó)逐步恢復(fù)和加強(qiáng)了民主監(jiān)督制度,人民的民主監(jiān)督意識(shí)有所提高,但是我國(guó)特殊的社會(huì)環(huán)境導(dǎo)致許多黨員的民主監(jiān)督意識(shí)仍很淡漠。這也在客觀上給黨內(nèi)民主的發(fā)展和黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)帶來(lái)了一定的困難。

3.對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督程序和機(jī)制的建設(shè)重視不夠。黨內(nèi)監(jiān)督程序和機(jī)制作為一門科學(xué),在黨內(nèi)研究得不夠、教育得不夠、宣傳得不夠,這是造成黨內(nèi)監(jiān)督程序不規(guī)范、機(jī)制不健全的一個(gè)重要原因。例如,關(guān)于什么是黨內(nèi)監(jiān)督程序、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制,它們的具體內(nèi)容、特點(diǎn)、功能及發(fā)揮作用的途徑如何,黨內(nèi)監(jiān)督程序和機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行需要哪些前提和保障,諸如此類的很多問題都沒有得到全面、系統(tǒng)、深入的研究,也沒有形成共識(shí),這是黨內(nèi)監(jiān)督理論的一個(gè)缺陷和不足,在黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的實(shí)踐中也造成了不良的影響。此外,對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督程序和機(jī)制如何適應(yīng)變化了的黨的自身情況,使其真正發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)范和保障的作用,也缺乏必要的研究、有力的教育和及時(shí)的宣傳。這些都是導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督程序不規(guī)范、機(jī)制不健全的重要原因。

4.部分黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。一方面,作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象,有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為:監(jiān)督麻煩,束縛手腳,影響工作效率;監(jiān)督會(huì)引出亂子,影響安定團(tuán)結(jié)。少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏接受監(jiān)督的自覺性,對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督存有誤解和抵觸的情緒,把別人對(duì)自己的監(jiān)督看成是與自己過不去、找茬兒。另一方面,作為黨內(nèi)監(jiān)督最廣泛的主體,不少黨員缺乏監(jiān)督的意識(shí)和責(zé)任感,怕實(shí)施監(jiān)督傷和氣、得罪領(lǐng)導(dǎo),怕遭到打擊報(bào)復(fù),因而思想上不想監(jiān)督,行動(dòng)上不敢大膽監(jiān)督。由于缺乏對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度理論和規(guī)章條例的學(xué)習(xí),很多黨員也不能很好地運(yùn)用監(jiān)督的武器。調(diào)查顯示:認(rèn)為監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)的主要原因是不敢監(jiān)督的占72.7%。這也是造成監(jiān)督不到位、監(jiān)督功能缺失等問題的重要原因。

二、落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的建議和對(duì)策

(一)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí),提高黨內(nèi)監(jiān)督的自覺性

黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)對(duì)形成黨內(nèi)監(jiān)督的行為具有巨大的作用。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí),是落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的前提與基礎(chǔ)。

要進(jìn)一步澄清關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的模糊觀念,統(tǒng)一全體黨員對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前,在一些黨員的思想意識(shí)中,仍然有一些關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的錯(cuò)誤思想需要糾正。一是思想教育重要,黨內(nèi)監(jiān)督次要。實(shí)際上,思想教育固然重要,但也不能忽視黨內(nèi)監(jiān)督。應(yīng)該看到,一方面,雖然思想教育對(duì)克服權(quán)力腐蝕等黨內(nèi)消極腐敗現(xiàn)象有重大的作用,但思想教育的作用畢竟是有限的,不是萬(wàn)能的,它并不能把所有的人“圣化”。另一方面,重視思想教育實(shí)際上與同時(shí)重視黨內(nèi)監(jiān)督并不矛盾。我們黨的歷史實(shí)踐證明,在清除黨內(nèi)消極腐敗現(xiàn)象問題上,教育是基礎(chǔ),而監(jiān)督是關(guān)鍵,二者缺一不可。如果只有思想教育而沒有黨內(nèi)監(jiān)督,清除黨內(nèi)消極腐敗現(xiàn)象就缺乏應(yīng)有的剛性,得不到預(yù)期的效果;而如果只有黨內(nèi)監(jiān)督而沒有思想教育,清除黨內(nèi)消極腐敗現(xiàn)象就必然增加難度,不能取得事半功倍的效果。因此,當(dāng)前應(yīng)該在進(jìn)一步重視和加強(qiáng)思想教育的同時(shí),也應(yīng)該進(jìn)一步重視和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,既不能因重視思想教育而輕視黨內(nèi)監(jiān)督,也不能因重視黨內(nèi)監(jiān)督而輕視思想教育。二是對(duì)搞好黨內(nèi)監(jiān)督信心不足,認(rèn)為黨內(nèi)監(jiān)督難,搞不好。這種看法比較普遍。不可否認(rèn),現(xiàn)在,黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)際工作中確實(shí)存在一定困難,但是,這并不意味著黨內(nèi)監(jiān)督不能搞好。應(yīng)該看到,任何社會(huì)監(jiān)督工作,無(wú)論其體制和制度多好,由于監(jiān)督工作本身的特殊性所決定,工作中必然會(huì)存在監(jiān)督和反監(jiān)督的矛盾和斗爭(zhēng),工作不可能一帆風(fēng)順,必然會(huì)遇到各種困難和問題。資本主義社會(huì)的權(quán)力監(jiān)督是這樣,社會(huì)主義社會(huì)的權(quán)力監(jiān)督也是這樣。因此,不能因?yàn)楣ぷ髦写嬖诶щy和問題就認(rèn)為黨內(nèi)監(jiān)督搞不好。另一方面,任何事物的發(fā)展都有一個(gè)過程,執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督也一樣,我們不能期望它一開始就十全十美,它必然同樣有一個(gè)從不完全適應(yīng)執(zhí)政黨建設(shè)的客觀需要到完全適應(yīng)執(zhí)政黨建設(shè)的客觀需要的發(fā)展過程。因此,我們既不能因?yàn)轶w制、制度等方面存在的問題,認(rèn)為任何黨內(nèi)監(jiān)督的具體工作都搞不好,也不能把現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督體制、制度等方面存在的問題當(dāng)作是永遠(yuǎn)不可能解決的問題而垂頭喪氣。黨的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們,我們黨是有解決自身問題的能力的。調(diào)查顯示:認(rèn)為隨著制度的健全和社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展,《黨內(nèi)監(jiān)督條例》未來(lái)的監(jiān)督效果將會(huì)較好的占60.6%。三是強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督會(huì)對(duì)當(dāng)前的大好形勢(shì)造成消極影響。有人認(rèn)為,黨內(nèi)監(jiān)督搞得太嚴(yán)了,會(huì)搞得人心惶惶,不利于黨的形象,從而影響政治穩(wěn)定,還有人認(rèn)為,黨內(nèi)監(jiān)督搞得太嚴(yán)了,不利于改革開放,等等,事實(shí)上這都是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。就黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)政治穩(wěn)定的影響而言,如果一些重大的違法亂紀(jì)行為被揭露出來(lái),確實(shí)會(huì)在社會(huì)上引起一定的震動(dòng)。但用辯證唯物主義的觀點(diǎn)看,這正是保持政治穩(wěn)定所必需的。黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象不揭露,并不意味著黨內(nèi)沒有腐敗現(xiàn)象。事實(shí)上,如果我們黨不揭露腐敗現(xiàn)象并加以解決,如果聽任腐敗的現(xiàn)象滋生蔓延、不斷擴(kuò)大,這才是真正的不穩(wěn)定因素。

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)立足點(diǎn)在于教育。第一,要加強(qiáng)黨的性質(zhì)教育。要使全體黨員認(rèn)識(shí)到:黨的性質(zhì)決定了建立在自覺、主動(dòng)基礎(chǔ)上的黨內(nèi)監(jiān)督,是我們黨實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我發(fā)展,從勝利走向勝利的可靠保證;能否實(shí)行強(qiáng)有力的黨內(nèi)監(jiān)督,關(guān)系到黨和國(guó)家的興衰存亡,從而提高監(jiān)督的自覺性、主動(dòng)性和積極性,解決“不愿監(jiān)督”的問題。第二,要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的理論教育。要使全體黨員了解黨內(nèi)監(jiān)督的基本理論,自覺運(yùn)用馬克思主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法去認(rèn)識(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的本質(zhì),把握黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)律,指導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐,解決“不懂監(jiān)督”的問題。第三,要加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)的教育和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的學(xué)習(xí)。要使全體黨員了解黨內(nèi)監(jiān)督的方針、任務(wù)、內(nèi)容與方式方法,懂得監(jiān)督什么、如何監(jiān)督,及如何保護(hù)自己,從而解決“不敢監(jiān)督”和“不會(huì)監(jiān)督”的問題。

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí),還迫切需要積極營(yíng)造黨內(nèi)民主氛圍。沒有濃厚的黨內(nèi)民主氛圍,即使領(lǐng)導(dǎo)干部真心希望接受批評(píng)和監(jiān)督,黨員群眾也不敢監(jiān)督。調(diào)查顯示:認(rèn)為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督最重要是培養(yǎng)黨內(nèi)民主氛圍的占84.9%。

(二)強(qiáng)化落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的制度機(jī)制建設(shè)

如果說(shuō)黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)制度是規(guī)范每一個(gè)黨員干部的行動(dòng)準(zhǔn)則,那么機(jī)制就是能夠使這些行動(dòng)準(zhǔn)則能夠相互作用、相互連接,有效運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮作用的內(nèi)在關(guān)系。

1.細(xì)化黨務(wù)公開制度。公開,是實(shí)施監(jiān)督最起碼的條件。推進(jìn)黨務(wù)公開的具體措施應(yīng)當(dāng)包括:第一,建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)公開制度。重大情況要讓廣大黨員知道,重要決議要在黨報(bào)黨刊上公布,重大決策要事先聽取基層組織和廣大黨員的意見。通過民主生活會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、座談會(huì)等多種形式使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和直接參與的機(jī)會(huì),進(jìn)而積極履行監(jiān)督職責(zé)。第二,建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用公開制度。領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用是黨內(nèi)的一項(xiàng)重要的工作,也是最容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)。近年來(lái)實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制度,是任用公開制度的良好開端,但是僅靠這樣的公開還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,因?yàn)檫@只是最后一個(gè)環(huán)節(jié)的公開。要保證全方位的監(jiān)督,就必須對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的過程實(shí)行全面公開,并認(rèn)真對(duì)待來(lái)自各方面的意見和建議。第三,對(duì)于黨內(nèi)事務(wù)原則上只要不涉及國(guó)家機(jī)密,都要向全體黨員公開。

2.完善黨內(nèi)監(jiān)督制度和程序。具體思路是:在黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》思想和原則的指導(dǎo)下盡快制訂黨內(nèi)監(jiān)督各項(xiàng)具體制度的單行條例,在每一個(gè)制度條例中,對(duì)實(shí)行該項(xiàng)制度的目的、對(duì)象、人員、內(nèi)容、工作方法、工作程序、考核辦法等等都逐條設(shè)置。不但有各項(xiàng)制度的構(gòu)建,而且要注意制度與制度間的協(xié)調(diào)與配合,最終的效果應(yīng)當(dāng)是各項(xiàng)制度交結(jié)成網(wǎng),形成一個(gè)嚴(yán)密的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。

黨內(nèi)監(jiān)督制度體系中,程序占有重要的地位,它是監(jiān)督活動(dòng)的規(guī)則、制度運(yùn)行的依據(jù)。完善監(jiān)督程序,是保障監(jiān)督制度的作用有效發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。完備的監(jiān)督程序必須滿足以下要求:第一是明確性。無(wú)論是監(jiān)督的程序要求還是被監(jiān)督者的行為程序規(guī)范都要明確具體。第二是可操作性。監(jiān)督程序和被監(jiān)督者的行為規(guī)范都要具有可操作性,便于遵守和實(shí)施。第三是公開性。監(jiān)督程序要為被監(jiān)督者所熟悉,要盡可能地對(duì)全黨公開,以使監(jiān)督者的監(jiān)督活動(dòng)和被監(jiān)督者的決策等程序,都置于全黨的監(jiān)督之下。第四是普遍適用性。程序規(guī)范應(yīng)當(dāng)對(duì)所有被監(jiān)督者普遍適用。第五是參與性。在監(jiān)督程序中,被監(jiān)督者不是被動(dòng)的監(jiān)督客體,而應(yīng)該隨時(shí)與監(jiān)督者進(jìn)行信息互換,根據(jù)監(jiān)督者的要求,及時(shí)調(diào)整自己的行為方式。第六是強(qiáng)制性。違反程序即違規(guī)違紀(jì),必須承擔(dān)相應(yīng)的違規(guī)違紀(jì)責(zé)任,并要求加以糾正。

3.建立健全領(lǐng)導(dǎo)集體決策制度。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。調(diào)查顯示:認(rèn)為落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》關(guān)鍵在于一把手的占57.6%,在于一把手和領(lǐng)導(dǎo)班子的占81.8%。要按照民主集中制的原則,建立健全領(lǐng)導(dǎo)集體決策制度。對(duì)于涉及黨的路線方針政策的大事、干部人事的任免和調(diào)動(dòng)、重大建設(shè)項(xiàng)目的安排、大額資金的使用以及涉及人民群眾利益的重要問題等,都要由領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定。

4.完善紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)工作制度。調(diào)查認(rèn)為落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》迫切需要加強(qiáng)紀(jì)委的監(jiān)督的占54.5%。強(qiáng)化紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用,不能僅限于在黨的重要文件和黨章中所作的原則性的規(guī)定,而應(yīng)在實(shí)踐的積累比較成熟時(shí),盡快制定紀(jì)律檢查專門條例,以制度形式將之確定下來(lái)。這部專門條例應(yīng)當(dāng)以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》 (1994年)和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》 (2003年)為主干,由與之配套的組織、程序、實(shí)體等方面的規(guī)定,包括申訴、案件檢查、案件審理、黨紀(jì)處分、紀(jì)檢機(jī)關(guān)組織建設(shè)等基本規(guī)范組成。這樣可以使紀(jì)檢工作規(guī)章條例更加齊全、完備,便于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)全面履行監(jiān)督和懲處的職責(zé)。

5.健全輿論監(jiān)督制度。重點(diǎn)要做好以下兩個(gè)方面的工作。第一,要增強(qiáng)輿論監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。黨報(bào)、黨刊開展輿論監(jiān)督,要注重實(shí)際效果。不僅要揭露問題,而且要解決問題,要具有化消極為積極的建設(shè)性。要達(dá)到這個(gè)目的,避免因把握不當(dāng)而帶來(lái)的副作用,就必須堅(jiān)持黨報(bào)、黨刊與上級(jí)黨委上下聯(lián)動(dòng)。黨報(bào)、黨刊要主動(dòng)向上級(jí)黨委匯報(bào)輿論監(jiān)督要曝光的問題,上級(jí)黨委要大力支持黨報(bào)、黨刊開展輿論監(jiān)督。第二,以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái),做好黨務(wù)公開和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督工作。調(diào)查顯示:認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用的占84.9%。互聯(lián)網(wǎng)快速、互動(dòng)、方便的特點(diǎn),使黨員群眾能夠及時(shí)了解黨內(nèi)信息,獲得知情權(quán),隨時(shí)向上級(jí)黨組織和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)反映情況、提出意見,變間接監(jiān)督為直接監(jiān)督,為同步監(jiān)督開辟了通道。另一方面互聯(lián)網(wǎng)具有匿名性、隨機(jī)性以及傳播廣的特點(diǎn),網(wǎng)絡(luò)是一把雙刃劍,還要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的制度性建設(shè),要注意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),保障網(wǎng)絡(luò)安全,防止負(fù)面影響的出現(xiàn)。

6.構(gòu)建落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的保障機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》落實(shí)情況的監(jiān)督檢查,要建立健全監(jiān)督責(zé)任制,落實(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其分管的下級(jí)部門、領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其下屬的監(jiān)督責(zé)任,對(duì)因監(jiān)督不力而出現(xiàn)重大問題的必須追究責(zé)任,保證監(jiān)督制度的權(quán)威性。要堅(jiān)持監(jiān)督處置面前人人平等,切實(shí)糾正實(shí)際工作中存在的監(jiān)督因人而異和失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象,使監(jiān)督處置不受個(gè)人權(quán)勢(shì)和利益的驅(qū)動(dòng)而變樣走形。

(三)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的理論和實(shí)踐創(chuàng)新

要堅(jiān)持實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的原則,充分考慮到解決新情況、新問題、新矛盾的需要,不斷推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。

1.加強(qiáng)對(duì)國(guó)外政黨黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)研究,推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的理論創(chuàng)新。首先是借鑒國(guó)外無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。比如:越共近年來(lái)不斷完善和健全了黨的民主集中制、各級(jí)代表大會(huì)制、集體領(lǐng)導(dǎo)制、黨內(nèi)選舉制、基層民主制、權(quán)力監(jiān)督制等黨內(nèi)民主制度,以確保黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)均由民主選舉產(chǎn)生,黨的全國(guó)代表大會(huì)真正成為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)真正實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)原則,以保障黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活的民主化和制度化。2006年越共規(guī)定:所有中央委員和重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都實(shí)行差額選舉和信息公開化,選舉前所有候選人的基本情況向全黨和全社會(huì)公開,特別是黨的總書記也實(shí)行了差額選舉,這在社會(huì)主義國(guó)家還是首次。越共在黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)上也有可借鑒之處。2001年越共九大后相繼出臺(tái)了財(cái)產(chǎn)申報(bào)、財(cái)政公開等一系列規(guī)章制度。另外古共在黨內(nèi)監(jiān)督方面也不乏可取之處。

其次是借鑒國(guó)外資產(chǎn)階級(jí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。比如:借鑒西方政黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督與發(fā)揚(yáng)民主二者之間的良性互動(dòng)關(guān)系的重視。黨內(nèi)監(jiān)督與發(fā)揚(yáng)民主密不可分、互為依托。黨內(nèi)監(jiān)督本身是推動(dòng)民主發(fā)展的重要力量,反過來(lái),民主的發(fā)展也離不開監(jiān)督的支撐和保障。西方執(zhí)政黨在發(fā)展黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督方面齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們加以借鑒。再比如借鑒西方政黨重視發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。加強(qiáng)與媒體的聯(lián)系,利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)擴(kuò)大黨的宣傳陣地;重視輿論的監(jiān)督作用,及時(shí)化解媒體可能帶來(lái)的不利影響。這些做法對(duì)于我們黨建立健全輿論監(jiān)督制度都有著很好的借鑒作用。

2.健全黨內(nèi)權(quán)力制衡機(jī)制。1980年鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中明確指出了政治體制的主要弊端就是權(quán)力過分集中。權(quán)力過分集中就必然導(dǎo)致制度自身的弱化。從實(shí)質(zhì)上看,監(jiān)督關(guān)鍵在于以權(quán)制權(quán)。一是要確立實(shí)施黨內(nèi)權(quán)力制衡理論。目前我們的組織內(nèi)部存在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這三權(quán)本來(lái)分別隸屬于黨代表大會(huì)、常委會(huì)和紀(jì)委。但是實(shí)際上,各級(jí)黨委常委會(huì)已經(jīng)產(chǎn)生,就在絕大多數(shù)時(shí)間里行使著“三權(quán)”,而在行使“三權(quán)”中往往又取決于主要領(lǐng)導(dǎo),這自然容易導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、失控,進(jìn)而使監(jiān)督軟弱無(wú)力且失效。因此,從黨內(nèi)監(jiān)督看,應(yīng)該建立與同級(jí)黨委平行的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu),改變紀(jì)委與同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,兩者都向同級(jí)代表大會(huì)負(fù)責(zé),分別接受上級(jí)黨委和紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)和專門監(jiān)督權(quán)相互分立,相互制約。調(diào)查顯示:認(rèn)為這種方法可行的占60.6%。贊同地方紀(jì)委實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的占81.8%。二是進(jìn)一步完善黨的代表大會(huì),實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制和常任制相結(jié)合的制度。一是實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制,增加黨代會(huì)議程,內(nèi)容包括:聽取并評(píng)議同級(jí)黨委正副書記和常委的個(gè)人述職報(bào)告;聽取并評(píng)議同級(jí)紀(jì)委書記、副書記的個(gè)人述職報(bào)告;聽取并評(píng)議組織部、宣傳部、政法委和統(tǒng)戰(zhàn)部等部門的工作情況匯報(bào)。建立健全黨代表同黨員群眾定期交流意見等配套制度。第二,實(shí)行黨代表常任制,并賦予其日常監(jiān)督的職能。閉會(huì)期間,黨代表可以開展視察、調(diào)研等活動(dòng),用以了解、檢查和督促同級(jí)或下級(jí)黨委及其工作部門的工作情況。賦予黨代表聯(lián)名推薦黨委成員候選人的職權(quán);賦予黨代表聯(lián)名動(dòng)議罷免黨委成員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和動(dòng)議撤換黨委工作部門主要負(fù)責(zé)人職務(wù)的職權(quán)。為保證常任的黨代表監(jiān)督作用的發(fā)揮,還必須在組織、人事方面為其提供制度和機(jī)制的保證。三是進(jìn)一步健全“委員會(huì)制度”。委員會(huì)制度是民主集中制在共產(chǎn)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中的具體運(yùn)用,是各級(jí)黨委實(shí)行正確領(lǐng)導(dǎo)的可靠保證。調(diào)查顯示:認(rèn)為此舉能夠?qū)χ饕I(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力形成有效約束的占83.3%。要進(jìn)一步健全委員會(huì)制度,正確處理黨委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系,要建立健全黨委議事規(guī)則,嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則和決策程序,加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查等,以保證黨內(nèi)監(jiān)督作用的真正發(fā)揮。

李琳，中共濟(jì)南市委黨校黨史黨建部副主任，法學(xué)碩士(郵政編碼250014)

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1672-6359(2010)02-0010-04

(責(zé)任編輯 金剛)