陳宏彩

派出機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)：行政監(jiān)察體制改革的重大突破
——寫在《行政監(jiān)察法》修正案通過(guò)之際

陳宏彩

《行政監(jiān)察法》修正案明確規(guī)定派出機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的理性選擇。這項(xiàng)規(guī)定不僅使派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性乃至整個(gè)行政監(jiān)察工作取得實(shí)質(zhì)性突破，還將在某種程度上推動(dòng)有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的建立。為了使這一改革取得預(yù)期成效，還必須建立配套的保障性制度。

《行政監(jiān)察法》；行政監(jiān)察體制；監(jiān)察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)；權(quán)力制約

2010年6月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改行政監(jiān)察法的決定。修改后的行政監(jiān)察法有一條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察人員對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派出的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行統(tǒng)一管理。”這條規(guī)定是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的理性選擇，對(duì)于完善行政監(jiān)察體制、健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制等具有重要意義。

一、用法律規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位：基于歷史和現(xiàn)實(shí)的理性選擇

新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視行政監(jiān)察工作，各級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察部門也在積極探索如何建立有中國(guó)特色的行政監(jiān)察體制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。用法律規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，是我國(guó)行政監(jiān)察體制改革的一次重大突破，也是對(duì)我國(guó)多年以來(lái)行政監(jiān)察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣。

1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。”當(dāng)天通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)。同年10月19日舉行的中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議決定，成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)。此后，根據(jù)中央人民政府組織法的規(guī)定，制定了各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)的組織通則并經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施，各級(jí)人民監(jiān)察機(jī)構(gòu)得以正式建立。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)分四個(gè)層級(jí)，即大行政區(qū)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)、?。ㄊ校┤嗣裾嗣癖O(jiān)察委員會(huì)、專員公署人民監(jiān)察處、縣（市）人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)接受該級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，并受上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。專員公署人民監(jiān)察處為省監(jiān)察委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，受省監(jiān)察委員會(huì)和行政公署專員的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1993年初，根據(jù)黨的十四大關(guān)于加強(qiáng)黨的紀(jì)律和紀(jì)律檢查工作、加強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能的精神，黨中央批準(zhǔn)了《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置的有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》，中央紀(jì)委和監(jiān)察部正式合署辦公。合署后的行政監(jiān)察除機(jī)構(gòu)設(shè)置有較大變化，原有的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、職權(quán)范圍、權(quán)限設(shè)定、運(yùn)作原則等都沒有改變，只是又增加了一些新的內(nèi)容[1]。1997年5月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》去掉了監(jiān)察機(jī)關(guān)在政府首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下管監(jiān)察工作的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，從總體上講，我國(guó)的行政監(jiān)察體制是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制雖然有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)隨時(shí)了解和掌握所在行政區(qū)域、部門或單位的各種情況，及時(shí)收集信息和開展監(jiān)察工作，但也嚴(yán)重制約了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部的專門監(jiān)察機(jī)關(guān)，其職能的充分行使和發(fā)揮有賴于監(jiān)察機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)能否及怎樣行使監(jiān)察職能，在很大程度上取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、所在地人民政府及所駐單位的支持和配合。如果領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某些情況或案件持寬容或包庇態(tài)度，監(jiān)察機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)的工作則會(huì)受到阻礙；在有些情況下，領(lǐng)導(dǎo)本身就是案件的參與者或利益獲得者，更加會(huì)對(duì)監(jiān)察工作設(shè)置各種障礙。盡管監(jiān)察法明文規(guī)定監(jiān)察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、編制、經(jīng)費(fèi)、物資、福利等都主要?dú)w地方或所在部門管理，地方政府或所在部門在實(shí)際工作中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與部門的制約性很強(qiáng)，加之上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事任免方面通常尊重各級(jí)地方政府或政府部門的自主權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)更加不能擺脫所在政府或政府部門的影響與控制。因此，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際上已經(jīng)演變成所在政府或政府部門單方面領(lǐng)導(dǎo)的體制，只是在發(fā)生了大案要案的情況下，才會(huì)有上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制才會(huì)向另一方傾斜。這種體制最根本的困境在于：一方面，我們希望行政監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠?qū)Ω骷?jí)政府以及政府部門進(jìn)行有效監(jiān)督；另一方面，又將監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事安排和經(jīng)費(fèi)劃撥權(quán)交給各級(jí)政府和政府部門，期待他們支持和配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作。這樣，我們就在期待各級(jí)政府和政府部門使用善于監(jiān)督自己的人，并且通過(guò)增加經(jīng)費(fèi)和物資設(shè)備等增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)力以便更好地監(jiān)督自己。顯然，這是現(xiàn)有行政監(jiān)察體制中的一個(gè)嚴(yán)重的悖論，在這一悖論中我們?cè)谄诖^(guò)去沒有將來(lái)也不會(huì)有的事情。如果不改變行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的這種條塊管理的格局，不從實(shí)質(zhì)上增強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，則行政監(jiān)察的職能始終難以得到應(yīng)有的發(fā)揮。

由于行政監(jiān)察工作的覆蓋面很廣，涉及眾多的領(lǐng)域和部門，為了保證監(jiān)察機(jī)關(guān)卓有成效地實(shí)施監(jiān)察，能夠做到經(jīng)常、及時(shí)、準(zhǔn)確地了解所監(jiān)察的部門和人員情況，自從2004年以來(lái)，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，監(jiān)察機(jī)關(guān)改革和完善了工作體制，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重要部門的派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)對(duì)派出他的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，不受駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)，具有開展工作的充分權(quán)限和獨(dú)立地位。派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了很大的“震動(dòng)”效應(yīng)，所駐單位充分意識(shí)到黨中央、國(guó)務(wù)院反腐倡廉力度加大，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的威懾力、影響力發(fā)生了根本的變化。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐證明，派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理以來(lái)，監(jiān)督職能得到加強(qiáng)，查辦案件力度不斷加大，取得了明顯成效。這次修訂行政監(jiān)察法，就是要把已經(jīng)取得的這些工作成果、被實(shí)踐證明有效的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和推廣，并以法律形式固定下來(lái)。

二、行政監(jiān)察和權(quán)力制約機(jī)制的實(shí)質(zhì)性突破：派出機(jī)構(gòu)改革的功能

派出機(jī)構(gòu)法定地位的確定，從形式上看僅僅是將實(shí)踐上比較成熟的體制、方式用法律的形式固定下來(lái)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看產(chǎn)生的影響將是廣泛而深刻的。它不僅使派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性取得實(shí)質(zhì)性突破，而且將使整個(gè)行政監(jiān)察工作取得實(shí)質(zhì)性突破，甚至?xí)谀撤N程度上推動(dòng)有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的建立。

當(dāng)法律地位和管理體制沒有完全明確時(shí)，派出機(jī)構(gòu)可能會(huì)處于比較尷尬的境地。一方面，他是監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，很多活動(dòng)游離于監(jiān)察機(jī)關(guān)之外，無(wú)法全面接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；另一方面，他又不是所駐單位的組成機(jī)構(gòu)，所駐單位事實(shí)上不能領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)派出機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。因此，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制可能會(huì)演化成“雙弱領(lǐng)導(dǎo)”體制。從工作職責(zé)上講，他既要監(jiān)督所駐單位的活動(dòng)，又缺乏行使職責(zé)應(yīng)該具有的足夠權(quán)限，工作很難開展。更何況，在與所駐單位有著千絲萬(wàn)縷利益關(guān)系的情境下，從自身利益考慮，監(jiān)督到位未必給自身帶來(lái)更多利益，監(jiān)督疲軟未必有損自身利益，激勵(lì)機(jī)制明顯不足?！缎姓O(jiān)察法》修正案對(duì)行政監(jiān)察體制進(jìn)行了重大改革，明確規(guī)定派出機(jī)構(gòu)只對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單向負(fù)責(zé)制，在很大程度上克服了原有體制的弊端。派出機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再受所駐單位領(lǐng)導(dǎo)意志、人事安排、經(jīng)費(fèi)劃撥、福利保障等各種因素的影響，獨(dú)立性大大增強(qiáng)，完全可以大刀闊斧地開展工作。同時(shí)，派出機(jī)構(gòu)以一種獨(dú)立的姿態(tài)出現(xiàn)，有利于對(duì)所駐單位形成遏制違法犯罪活動(dòng)的高壓態(tài)勢(shì)。它釋放出的信號(hào)是，監(jiān)察機(jī)構(gòu)有了獨(dú)立行使職權(quán)的法律地位和充分權(quán)限，對(duì)打擊違法犯罪活動(dòng)不會(huì)有任何顧慮，任何圖謀違法犯罪活動(dòng)的人都必須考慮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的存在，違法的成本大大增加，風(fēng)險(xiǎn)和難度也將成倍增長(zhǎng)，這正是目前反腐倡廉所要達(dá)到的威懾效果。另一方面，派出機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，將使派出機(jī)構(gòu)的工作壓力增強(qiáng)，思維方式和工作方式發(fā)生根本性變化。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之下，派出機(jī)構(gòu)始終必須為所駐單位的工作開展保駕護(hù)航，有時(shí)甚至以“保駕護(hù)航”的名義弱化監(jiān)督監(jiān)察工作或掩蓋某些問(wèn)題的存在。在單向負(fù)責(zé)體制下，派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)十分明確，績(jī)效考核也十分明確，能否卓有成效地開展監(jiān)督監(jiān)察工作，有效地防范和遏制違法犯罪行為的發(fā)生，將是評(píng)判派出機(jī)構(gòu)工作成效的最重要標(biāo)準(zhǔn)，甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)。派出機(jī)構(gòu)不能以任何理由或借口搪塞職責(zé)、推卸責(zé)任。這樣，派出機(jī)構(gòu)的工作壓力增強(qiáng)，使命感也得到強(qiáng)化。與此同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)力度也會(huì)加大，派出機(jī)構(gòu)隨時(shí)要接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)。所有這些，都是以法律的名義開展的，法律將以國(guó)家強(qiáng)制力為其提供堅(jiān)強(qiáng)的保障。因此，派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性將會(huì)得到歷史性突破。

派出機(jī)構(gòu)是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要組成部分?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員。”可見，中央、省、市、縣（市）四級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)均可向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)，政府所屬部門數(shù)量龐大，派出機(jī)構(gòu)的數(shù)量也很大，監(jiān)察機(jī)關(guān)大量的實(shí)際工作都需要通過(guò)派出機(jī)構(gòu)完成，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作成效在很大程度上取決于派出機(jī)構(gòu)的成效。使派出機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，實(shí)際上也會(huì)使監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，只要派出機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立、權(quán)威、大膽開展工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)的戰(zhàn)斗力、威懾力就會(huì)彰顯。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向縱深方向發(fā)展，違法犯罪的復(fù)雜性、隱蔽性進(jìn)一步增強(qiáng)，更加需要增加派出機(jī)構(gòu)的數(shù)量，提升其工作質(zhì)量，使違法犯罪分子無(wú)機(jī)可乘、無(wú)計(jì)可施。這樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)的指令，全面收集信息，全方位開展監(jiān)察工作，將是行政監(jiān)察工作有效開展的新格局、新模式。使派出機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，也就是使權(quán)力監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，派出機(jī)構(gòu)的管理體制改革必將對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制形成一定程度的沖擊。如果派出機(jī)構(gòu)的法定地位落實(shí)后運(yùn)轉(zhuǎn)成效顯著，在反腐倡廉形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻、人民群眾對(duì)政府廉政建設(shè)的呼聲依然很高的形勢(shì)下，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制將會(huì)進(jìn)行合理調(diào)適，以對(duì)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)為主甚至單向負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制將會(huì)逐步形成。如果說(shuō)派出機(jī)構(gòu)的體制改革是行政監(jiān)察體制改革邁出的關(guān)鍵一步，監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制改革將是更為深遠(yuǎn)的一步，甚至可以說(shuō)是行政監(jiān)察的“第二次革命”。當(dāng)這兩次“革命性變革”順利完成后，中國(guó)的行政監(jiān)察將出現(xiàn)歷史性、跨越式發(fā)展。

行政監(jiān)察是權(quán)力監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)和重要方面。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，行政監(jiān)察體制的深刻變革將會(huì)影響整個(gè)權(quán)力監(jiān)督體制的改革和發(fā)展，推動(dòng)有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的建立。權(quán)力可以用來(lái)行善，也可以用來(lái)作惡，“一個(gè)人或一個(gè)階級(jí)的人，一旦發(fā)現(xiàn)他們手中有權(quán)力，這個(gè)人的個(gè)人利益或這個(gè)階級(jí)的獨(dú)有的利益就在他們的心目中具有更大的重要性。”“這就是建立在普遍經(jīng)驗(yàn)之上的、人們被權(quán)力所敗壞的普遍規(guī)律?！盵2]正如伯恩斯指出：“賦予治理國(guó)家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但是也是危險(xiǎn)的。它是如此危險(xiǎn)，以致使我們不愿只靠投票箱來(lái)防止官吏變成暴君。”[3]當(dāng)權(quán)力用來(lái)行善時(shí)，它可以成就人類最大的善業(yè)；當(dāng)權(quán)力用來(lái)作惡時(shí)，它又可能制造人類最大的惡。為了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，最大程度地伸張權(quán)力的善性、抑制其潛在的惡性，自從政治生活產(chǎn)生以來(lái)，人類一直在進(jìn)行艱苦卓絕的努力，現(xiàn)代民主國(guó)家也都進(jìn)行了廣泛、深入的探討和實(shí)踐。經(jīng)過(guò)幾百年的探索，西方國(guó)家形成了權(quán)力分立與制衡機(jī)制，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立成為其權(quán)力制約機(jī)制的共同特色和典型特征。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的議行合一的政治體制，我們堅(jiān)決反對(duì)西方國(guó)家的三權(quán)分立體制及其民主制度，但現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是權(quán)力監(jiān)督體制疲軟，形形色色的腐敗現(xiàn)象和權(quán)力濫用現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。如何在現(xiàn)有體制框架內(nèi)另辟蹊徑，創(chuàng)建與西方國(guó)家三權(quán)分立有著本質(zhì)不同的有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，成為我國(guó)政治體制改革和政治文明建設(shè)的一大難題。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，我們克服了西方國(guó)家自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本缺陷，建立了有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，取得了舉世矚目的偉大成就；在政治文明建設(shè)方面，如果我們能撇開三權(quán)分立體制，在社會(huì)主義政治體制框架內(nèi)建立有中國(guó)特色的權(quán)力分立與制衡機(jī)制，在權(quán)力監(jiān)督與制約方面取得與西方國(guó)家毫不遜色的成效，中國(guó)將為世界政治文明建設(shè)再次做出巨大貢獻(xiàn)。這條道路或許會(huì)比較漫長(zhǎng)，但必須以改革創(chuàng)新的勇氣艱苦地探索和實(shí)踐。今天的派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革，明天的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)體制改革，或許是這條道路上的必不可少的一步。只要一步一步地前進(jìn)，我們有理由相信，中國(guó)能創(chuàng)造世界政治文明建設(shè)的一大奇跡，正如我們創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡一樣；也只有一步一步地前進(jìn)，社會(huì)主義政治體制才能經(jīng)受住各種風(fēng)浪的考驗(yàn)，在西方敵對(duì)國(guó)家的敵視和國(guó)內(nèi)極端民主勢(shì)力的叫囂中站穩(wěn)腳跟。

三、建立配套的保障性制度：派出機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮的必然要求

用法律形式規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位和充分權(quán)限，解決了長(zhǎng)期以來(lái)存在的體制沖突，為新的歷史時(shí)期行政監(jiān)察工作的全方位、深層次拓展創(chuàng)造了良好條件。但是，要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的工作目標(biāo)，還必須建立一系列配套的保障性制度，必須合理吸收國(guó)外行政監(jiān)察的制度文明成果和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在問(wèn)責(zé)制度、經(jīng)費(fèi)保障制度、人事制度、權(quán)力保障制度等方面取得更大的進(jìn)展。

按照《行政監(jiān)察法》修正案規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)受行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的委托，全面行使行政監(jiān)察工作，直接對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這里必須進(jìn)一步提出的問(wèn)題是：派出機(jī)構(gòu)如何對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)？如果沒有很好地履行監(jiān)察職能，所駐單位出了大案要案或者數(shù)量較多的違法違紀(jì)案件，如何對(duì)派出機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)？因此，必須出臺(tái)嚴(yán)格、具體的問(wèn)責(zé)規(guī)定，當(dāng)派出機(jī)構(gòu)玩忽職守或明顯監(jiān)督監(jiān)察不力時(shí)，要對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。考慮到有些違法犯罪案件潛伏期較長(zhǎng)、時(shí)間跨度大，問(wèn)責(zé)還必須實(shí)行跟蹤追究制，即所駐單位發(fā)生違法犯罪案件以后，案件主要發(fā)生在誰(shuí)擔(dān)任派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的時(shí)期，就要追究誰(shuí)的責(zé)任。不能因?yàn)闈摲陌讣]有被查處，就可以免除對(duì)派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)，從而防止領(lǐng)導(dǎo)人的僥幸心理和推卸責(zé)任。

經(jīng)費(fèi)保障是有效執(zhí)行行政監(jiān)察的物質(zhì)基礎(chǔ)。沒有充分的經(jīng)費(fèi)和物資保障，再好的制度也會(huì)落空?？赡苡绊懡?jīng)費(fèi)保障的一個(gè)重要原因是，政府內(nèi)部出于自身利益考慮，人為限制監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的增加和實(shí)力的增長(zhǎng)。為了克服這種現(xiàn)象，許多國(guó)家都將監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)決定權(quán)交給議會(huì)，或者由專門的法律予以強(qiáng)制性規(guī)定。例如，行政監(jiān)察專員制度是發(fā)達(dá)國(guó)家影響日盛、極具權(quán)威性和獨(dú)立性的監(jiān)察制度，為了保障行政監(jiān)察專員獨(dú)立行使職權(quán)，許多國(guó)家都規(guī)定由議會(huì)直接撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)[4]；以色列的國(guó)家審計(jì)署和英國(guó)審計(jì)委員會(huì)直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)保障由法律專門規(guī)定，從而保障審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立、權(quán)威地開展審計(jì)工作[5]。我國(guó)的行政監(jiān)察工作要邁上新臺(tái)階，也必須在體制改革的同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)保障方面進(jìn)行大膽改革。除了要保障各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)，還要充分保障派出機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，防止出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)充足、派出機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不夠的局面。

人事制度對(duì)監(jiān)督監(jiān)察工作的影響，國(guó)內(nèi)并沒有引起足夠的重視。從發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)督監(jiān)察制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，合理的人事制度是推進(jìn)監(jiān)督監(jiān)察的有力保障。許多國(guó)家法官的嚴(yán)格篩選制和任期終身制，就是一個(gè)很好的例證。為了使派出機(jī)構(gòu)更好地履行監(jiān)察職責(zé)，在人事安排上首先必須對(duì)派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的任職資格進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，如最好具有法律專業(yè)背景或法律工作經(jīng)歷或者是資歷較深的公務(wù)員，具有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)或監(jiān)督監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，最關(guān)鍵的一點(diǎn)，派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人獨(dú)立開展監(jiān)督監(jiān)察工作，不因個(gè)案處理遭到解職，只在規(guī)定時(shí)期接受有關(guān)部門的信任投票從而決定去留，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家的重要經(jīng)驗(yàn)之一。因?yàn)橹灰婕暗酱蟀敢?，或者背景非常?fù)雜的案件，當(dāng)事人總會(huì)通過(guò)各種途徑、發(fā)揮各種能量向案件偵辦人員施加壓力，很多案件可能因此流產(chǎn)或轉(zhuǎn)入潛伏狀態(tài)，如果派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人因個(gè)案查處遭到解職，根本無(wú)法保障其充分行使職權(quán)。相反，在規(guī)定時(shí)期對(duì)其進(jìn)行信任投票，則是對(duì)其監(jiān)察工作的整體性監(jiān)督，這種監(jiān)督通過(guò)合法的、集體的理性保證其公正性和合理性。人事安排的另一要求是派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)享有相對(duì)獨(dú)立的人事安排權(quán)，通過(guò)合理的人事調(diào)配保障其負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，派出機(jī)構(gòu)體制改革后，由于監(jiān)察人員在所駐單位沒有任何晉升空間，監(jiān)察機(jī)關(guān)及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門要重視對(duì)派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人和監(jiān)察人員的職務(wù)晉升工作，使在派出機(jī)構(gòu)工作、在一線工作的監(jiān)察人員和在監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員具有同等甚至更多的晉升晉級(jí)機(jī)會(huì)，從而充分調(diào)動(dòng)他（她）們的積極性和主動(dòng)性。

《行政監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力做了比較明確的規(guī)定，例如：“要求被監(jiān)察的部門和人員提供與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財(cái)務(wù)帳目及其他有關(guān)的材料，進(jìn)行查閱或者予以復(fù)制”；監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀(jì)律行為時(shí)，經(jīng)縣級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款，必要時(shí)可以提請(qǐng)人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款；“監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理違反行政紀(jì)律案件中，可以提請(qǐng)有關(guān)行政部門、機(jī)構(gòu)予以協(xié)助。被提請(qǐng)協(xié)助的行政部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)協(xié)助辦理的事項(xiàng)和要求，在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助”，等等。應(yīng)該說(shuō)，這些規(guī)定是非常必要的，但從監(jiān)察工作的實(shí)際看，關(guān)鍵是如何落實(shí)這些規(guī)定，如何讓監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)在充分行使以上權(quán)力的過(guò)程中逐步提升自己的權(quán)威，從而在權(quán)力監(jiān)督中產(chǎn)生更大的影響力和威懾力。派出機(jī)構(gòu)是監(jiān)察機(jī)關(guān)派往所駐單位的代表，除了要進(jìn)行案件偵辦、行使上述各種權(quán)力，還有一項(xiàng)重要的職責(zé)：進(jìn)行事前監(jiān)督，防范案件的發(fā)生。在事前監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督中，派出機(jī)構(gòu)享有哪些權(quán)力？在有些國(guó)家，類似機(jī)構(gòu)權(quán)力是很大的，譬如監(jiān)察人員可以進(jìn)入政府部門的任何場(chǎng)所，參加各種會(huì)議包括秘密會(huì)議，查閱政府部門的任何記錄包括保密文件；監(jiān)察人員有權(quán)要求有關(guān)部門或人員接受其調(diào)查，必要時(shí)可以申請(qǐng)警察協(xié)助，或者對(duì)拒絕配合者予以罰款，等等[6]。派出機(jī)構(gòu)監(jiān)察人員的權(quán)力規(guī)定，有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步明確和完善。

[1]中華人民共和國(guó)監(jiān)察部辦公廳.行政監(jiān)察工作文件選編[G].北京：中國(guó)方正出版社，1995：387.

[2][英]密爾.代議制政府[M].北京：商務(wù)印書館，1982：96.

[3][美]詹姆斯·M.伯恩斯，等.美國(guó)式民主[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993：189.

[4]ABEDIN NAJMUL.The Ombudsman Institution and Conflict Resolution in the Contemporary[J].Third World Societies.Journal of Third World Studies.Spring（2006），222.

[5]DONALD C·ROWAT.The Ombudsman Plan[M].Toronto：McClelland and Stewart Limited，1973：161.

[6]BARBARA VON TIGERSTRON.The Role of the Ombudsman in Protecting Economic，Social and Cultural Rights[M].The International Ombudsman Yearbook，Volume2，1998：191－194.

責(zé)任編輯：何敬文

D630.9

A

1008－410X（2010）05－0057－05

2010－06－28

陳宏彩（1971－），男，湖南華容人，浙江行政學(xué)院公共管理教研部副教授，博士；杭州 311121