王金花

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

對我國農(nóng)村建設(shè)取土制度化構(gòu)建的探索

王金花

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

土地資源是國家發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)前我國農(nóng)村建設(shè)取土存在著毀田取土屢禁不止，政策法規(guī)宣傳不到位、鄉(xiāng)村干部失職瀆職、河道取土監(jiān)管不力等問題。因此應(yīng)在堅(jiān)持保護(hù)耕地的原則下，通過各種相關(guān)制度的建設(shè)來重塑政府規(guī)制，解決農(nóng)村建設(shè)取土制度中的具體問題，并將市場機(jī)制引入到農(nóng)村建設(shè)取土的管理制度中，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)取土的制度化構(gòu)建。

建設(shè)取土；政府規(guī)制俘虜；制度構(gòu)建

溫家寶總理在2007年《政府工作報(bào)告》中明確指出，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。保護(hù)耕地不僅要保護(hù)耕地的數(shù)量，更要保障耕地的質(zhì)量。以往單純依靠政府實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的，我們應(yīng)當(dāng)調(diào)動廣大勞動人民的積極性，使耕地保護(hù)社會化。同時，還可以借鑒各地方好的經(jīng)驗(yàn)，將市場引入到耕地保護(hù)的機(jī)制之中，既滿足農(nóng)村建設(shè)取土的需要，又能實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的目的。

一、建設(shè)取土的含義及農(nóng)村建設(shè)取土的特征

《辭海》中“建設(shè)”有設(shè)置創(chuàng)立的意思，“取”有領(lǐng)取、取得之意；“土”是指地面上的泥沙混合物。［1］所謂“建設(shè)取土”可以理解為：行為主體為了實(shí)現(xiàn)設(shè)置創(chuàng)立建筑物或其他建筑設(shè)施的目的，采用各種方式，取的地面上的泥沙混合物。

建設(shè)取土最主要的是農(nóng)村建設(shè)取土，因此應(yīng)重點(diǎn)做好我國農(nóng)村建設(shè)取土的管理。我國農(nóng)村建設(shè)取土具有主體不確定性、對象范圍廣、方式多樣性等特征。

（1）主體不確定性。農(nóng)村建設(shè)取土的主體原來是以各自然村村民為主，隨著社會的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，村委會、企業(yè)，甚至政府都加入到了農(nóng)村建設(shè)取土主體的行列。（2）對象范圍廣。農(nóng)村建設(shè)取土的對象包括：荒地、溝渠、河道、湖泊、荒山等。國家嚴(yán)禁在耕地上取土。（3）方式多樣性。目前，農(nóng)村建設(shè)所用土壤可以向縣級以上人民政府申請開采，可以向土源公司購買，甚至可以直接向村民或者村民委員會購買；此外采用非法方式偷盜土壤資源的也不在少數(shù)。

二、我國農(nóng)村建設(shè)取土管理的現(xiàn)狀與問題

（一）農(nóng)村建設(shè)取土的政府規(guī)制俘虜問題

1.政府規(guī)制與政府規(guī)制俘虜?shù)暮x

國內(nèi)外許多學(xué)者從不同的學(xué)科角度出發(fā)，對規(guī)制的概念進(jìn)行了廣泛而深入的研究與剖析，因此對政府規(guī)制的理解也會因所站的角度不同而有不同的解釋。在這里從行政法學(xué)的角度出發(fā)，我們認(rèn)為：“政府規(guī)制是行政主體以矯正市場失靈為目的，以憲法和法律為依據(jù)，通過制定和執(zhí)行行政法規(guī)或規(guī)章以直接干預(yù)市場配置機(jī)制和間接改變消費(fèi)者或市場主體的供需決策的法律行為。”［2］

政府規(guī)制俘虜理論的最大貢獻(xiàn)者是施蒂格勒。規(guī)制俘虜這一理論的基本思想與公共利益理論完全相左，認(rèn)為政府規(guī)制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。［3］

2.農(nóng)村建設(shè)取土的政府規(guī)制俘虜問題

政府從來就不是，且永遠(yuǎn)也不可能是全能的，因此政府失靈是顯而易見的，即政府規(guī)則仍然沒有實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，沒有解決個體理性與集體理性的沖突。從規(guī)制俘虜來看，造成政府失靈的關(guān)鍵原因在于：“所有的行為都不能免受自利動機(jī)的影響；在不受市場制約時，由自利驅(qū)動的規(guī)制行為必然會導(dǎo)致腐敗；不當(dāng)?shù)囊?guī)制會瓦解市場。政府之所以會失靈，還因?yàn)槿说挠谡沃袝兊貌皇芗s束以及由此而高度集中起來的公共權(quán)力?！保?］

（二）農(nóng)村建設(shè)取土管理存在的具體問題

改革開放以后，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)建設(shè)和人民住房有了飛速的發(fā)展。為此，建設(shè)取土的需求量逐年增加，這給農(nóng)村建設(shè)取土管理造成了一定的困難，產(chǎn)生了一系列的具體問題。

1.毀田燒磚屢禁不止

據(jù)專家估計(jì)，目前每年因燒磚耗用黏土而破壞的耕地相當(dāng)于一個中等縣。我國耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢已經(jīng)容不得毀田燒磚再繼續(xù)蔓延。

2.國情及有關(guān)政策宣傳不到位

一些地方和部門沒有及時與充分地將有關(guān)耕地保護(hù)與利用的國情及其政策向廣大農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育，導(dǎo)致廣大農(nóng)民對此知之甚少，充分保護(hù)與利用耕地資源的意識相當(dāng)?shù)　?/p>

3.鄉(xiāng)村干部監(jiān)管不力，失職瀆職

目前，相當(dāng)多的鄉(xiāng)村干部作風(fēng)漂浮，工作不深入，對農(nóng)村中存在的一些諸如侵占、破壞耕地和撂荒等問題不能及時發(fā)現(xiàn)、處理和上報(bào)。

4.各地亂取土行為帶來的負(fù)面影響大

一是造成水土嚴(yán)重流失，嚴(yán)重破壞了本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；二是破壞植被，造成土質(zhì)沙化，引發(fā)沙塵暴；三是嚴(yán)重威脅電力線路、通訊光纜、地下電纜運(yùn)行安全。四是嚴(yán)重破壞交通道路，甚至嚴(yán)重威脅到行人行車的安全。

5.河道取土監(jiān)管工作中存在諸多不足

一是職能部門對河道取土管理重視不夠；二是施工監(jiān)督檢查不及時。

三、形成我國農(nóng)村建設(shè)取土管理現(xiàn)狀與問題的原因

（一）我國農(nóng)村建設(shè)取土政府規(guī)制俘虜問題的原因分析

第一，政府行動的無限增長會帶來規(guī)則執(zhí)行的低效率的原因。政府行動和規(guī)制的實(shí)現(xiàn)必須有充分的資源支持。我國的土資源并不寬裕，隨著政府行動的不斷擴(kuò)張和規(guī)制范圍的逐漸擴(kuò)展，政府對土資源的需求也在不斷增長。當(dāng)政府所汲取的社會資源超過社會承受限度之時，政府行動的整體效益就會開始下降，政府規(guī)制對農(nóng)村建設(shè)取土的管理以及相關(guān)公共利益的維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和延續(xù)能力就會逐步削弱。

第二，政府行動的無限增長會帶來與尋租相關(guān)的腐敗現(xiàn)象的原因。政府規(guī)制行動容易造成任意的或人為的資源稀缺，“這種稀缺意味著租金的潛在表現(xiàn)，而后者又意味著尋求租金的活動”。［5］加上權(quán)力本身的腐蝕性，獲取既得利益的腐敗也就在所難免了。

第三，政府行動的無限增長會導(dǎo)致社會能力萎縮的原因。土資源的稀缺性越來越突出，政府對各行為主體的取土行為進(jìn)行的嚴(yán)格限制使個人、企業(yè)甚至是部分基層政府單位在取土方面的自主決定權(quán)喪失，因此農(nóng)村建設(shè)取土的社會自主管理能力隨之萎縮。

（二）路徑依賴?yán)碚摷奥窂揭蕾囆纬傻脑?/p>

1.路徑依賴?yán)碚?/p>

諾斯是第一個將路徑依賴?yán)碚撘胫贫确治龅慕?jīng)濟(jì)學(xué)家。他認(rèn)為路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。諾斯說過：“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來錯誤的路徑往下滑。

2.路徑依賴形成的原因

目前，不合理農(nóng)村建設(shè)取土制度在路徑依賴中不斷被強(qiáng)化，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)取土制度變遷的困難，路徑依賴形成的原因有以下幾個：

（1）漸進(jìn)性制度變遷的必然體現(xiàn)。1978年以后，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的一大特點(diǎn)就是漸進(jìn)性制度變遷。由于漸進(jìn)性制度變遷比較緩慢，為了克服“外部性”①薩繆爾森認(rèn)為外部性是：“當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)對其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時，外部經(jīng)濟(jì)效果便產(chǎn)生了；更確切的說，外部經(jīng)濟(jì)效果是一個經(jīng)濟(jì)主體的行為對另一個經(jīng)濟(jì)主體的福利所產(chǎn)生的效果，而這種效果并沒有從貨幣或市場交易中反映出來?！焙汀按畋丬嚒毙袨椋冻龊艽蟮慕灰壮杀?，所以很容易出現(xiàn)“路徑依賴”現(xiàn)象。

（2）既得利益集團(tuán)對農(nóng)村建設(shè)取土制度的堅(jiān)持。農(nóng)村建設(shè)取土制度中主要的既得利益集團(tuán)是村民委員會、取土企業(yè)及各地方政府。目前，農(nóng)村土資源由村民委員會代表村民集體管理，部分村民委員會出售村集體的荒地甚至是耕地上的土資源，其中的巨大利益歸村民委員會所有。

（3）非正式制度安排強(qiáng)化了農(nóng)村建設(shè)取土制度的鎖定。一是政府對社會和政治穩(wěn)定的偏好，由于農(nóng)村缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目等，農(nóng)村土地被過多地賦予了社會發(fā)展功能；二是政府的有限理性及官僚政治；三是現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)取土制度所形成的既得利益集團(tuán)，必然維護(hù)已有的制度安排。

四、我國農(nóng)村建設(shè)取土管理制度化構(gòu)建

（一）堅(jiān)持保護(hù)耕地的原則不動搖

堅(jiān)持保護(hù)耕地原則是我國土地利用的基本原則，也是構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)取土管理制度的基礎(chǔ)。

1.建立農(nóng)民自己保護(hù)自己耕地的機(jī)制

國家應(yīng)該在每年的農(nóng)業(yè)預(yù)算資金中，劃出一部分資金設(shè)置耕地保護(hù)費(fèi)。凡是領(lǐng)有《集體土地耕地使用權(quán)證》、負(fù)有保護(hù)耕地責(zé)任的農(nóng)戶和承包者，每年每畝地給予一定補(bǔ)助，刺激他們保護(hù)耕地的積極性。

2.政府要認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)保護(hù)措施

政府應(yīng)盡快出臺有利于調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地積極性的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策和耕地保護(hù)責(zé)任制規(guī)定，并抓好落實(shí)，加強(qiáng)檢查、指導(dǎo)和督促的力度。

3.對破壞耕地的行為加大處罰力度。嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡、土地復(fù)墾開發(fā)整理等政策，促進(jìn)耕地保護(hù)政策的規(guī)范化、法制化，這是控制耕地減少的根本保證。承包耕地的農(nóng)民和其他承包經(jīng)營者，凡是因保護(hù)不理智使耕地遭到破壞，或擅自改變用地性質(zhì)的，都要受到懲罰。

4.嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)對耕地的侵占

和其他國家一樣，城鎮(zhèn)（含工業(yè)園區(qū)）建設(shè)是中國耕地保護(hù)最大的威脅，不少國家的耕地保護(hù)就是從嚴(yán)格城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、防止城鎮(zhèn)四處擴(kuò)張來保護(hù)耕地的。必須完善中國城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，使之服從于區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)對耕地的侵占。

（二）政府規(guī)制的重塑

規(guī)制俘虜理論論證了政府規(guī)制的限度問題。作為解決這一問題的放松規(guī)制的出現(xiàn)已受到現(xiàn)代社會的廣泛關(guān)注并予以積極推動。然而，支持放松規(guī)制的主張同樣無法證明全面解除政府規(guī)制是合理的。因此要重塑農(nóng)村建設(shè)取土的政府規(guī)制制度。

第一，通過信息公開制度的建設(shè)，體現(xiàn)政府規(guī)制的公開性，維持政府規(guī)制的合法化能力。首先，政府在制定和頒布有關(guān)農(nóng)村建設(shè)取土規(guī)制性文件之前，必須擬定規(guī)制計(jì)劃。其次，行政主體就農(nóng)村建設(shè)取土規(guī)制活動發(fā)布通知時，還應(yīng)準(zhǔn)備一份規(guī)制活動初步分析報(bào)告。

第二，通過行政程序制度的建設(shè)，彰顯政府規(guī)制的公正性，推進(jìn)政府規(guī)制的合法化努力。一套完整的、科學(xué)的政府規(guī)制的程序制度應(yīng)該包括：情報(bào)公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、記錄和決定制度、說明理由制度、時效制度和救濟(jì)制度等。

第三，通過公眾參與機(jī)制的建設(shè)，展示政府規(guī)制的民主性，鞏固政府規(guī)制的合法化誠意。聽證機(jī)制是現(xiàn)代行政程序的核心，也是公眾參與規(guī)制決策的最正式、最嚴(yán)格的機(jī)制。

第四，通過成本——收益分析制度的建設(shè)，顯示政府規(guī)制的合理性，提升政府規(guī)制的合法化能力。農(nóng)村土地分布廣泛，因此農(nóng)村建設(shè)取土的管理成本相當(dāng)高。為了轉(zhuǎn)變政府的被動局面，應(yīng)當(dāng)將成本優(yōu)勢考慮到政府決策中來。堅(jiān)持政府指導(dǎo)，將農(nóng)村建設(shè)取土的管理權(quán)讓渡給社會，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的社會化。

（三）市場機(jī)制的介入

我國河流眾多，河道內(nèi)蘊(yùn)含著豐富的土資源，可以滿足部分地區(qū)的用土需求。然而，我國的河道取土管理并不規(guī)范，許多地方出現(xiàn)了“假清淤，真取土”現(xiàn)象。因此，可以成立土地資源公司取河底土，清干后賣給需要的公司，既能疏浚河道又能滿足建設(shè)取土，還便于抗旱排澇，維護(hù)居民飲水衛(wèi)生。

首先，采用聽證會的方式，選取資質(zhì)優(yōu)秀的企業(yè)來承擔(dān)河流的清淤責(zé)任，同時享有賣土的權(quán)利，該企業(yè)受水政管理部門的監(jiān)管。其次，科學(xué)評估取土對河道生態(tài)環(huán)境的影響，提出保護(hù)對策，落實(shí)保護(hù)措施：（1）編制統(tǒng)一的清淤取土規(guī)劃。（2）控制河道取土合理深度，杜絕深挖濫采。（3）規(guī)范施工方式，盡量減免對生態(tài)環(huán)境的影響。（4）明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)及修復(fù)的技術(shù)要求，確保取土后河流的生態(tài)系統(tǒng)能夠得到良好恢復(fù)。再次，為加強(qiáng)對河流生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，合理利用河流資源，規(guī)范取土行為，除應(yīng)遵守已有的防洪法、河道管理?xiàng)l例、取水許可制度等相關(guān)法規(guī)規(guī)定外，各地還應(yīng)制定河流取土管理辦法，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)與環(huán)境的和諧發(fā)展?？傊?，各地應(yīng)因地制宜，將政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來，共同構(gòu)建良好的土資源利用模式。

（四）應(yīng)對農(nóng)村建設(shè)取土管理具體問題的策略

1.應(yīng)對毀田燒磚要進(jìn)一步推進(jìn)墻材革新工作

一是加速墻體材料革新。要按照國家墻改的規(guī)劃，根據(jù)本地區(qū)的原材料和燃材料、交通、市場、氣候、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)水平，因地制宜地多品種發(fā)展。二是不準(zhǔn)挖田生產(chǎn)磚瓦，已經(jīng)挖田的要停產(chǎn)并做好還田工作。三是嚴(yán)禁占用耕地建磚廠。四是，大力生產(chǎn)空心磚，節(jié)土、節(jié)能，要生產(chǎn)高質(zhì)量、多排孔、高孔洞率的空心磚和模數(shù)磚。

2.加強(qiáng)對廣大農(nóng)民基本國情和有關(guān)政策的宣傳教育

要利用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等各種媒介，全方位、多層次、立體化地對廣大農(nóng)民進(jìn)行基本國情和有關(guān)政策的宣傳教育。只有進(jìn)一步加強(qiáng)對廣大農(nóng)民基本國情和有關(guān)政策的宣傳教育，才能使廣大農(nóng)民增強(qiáng)保護(hù)和充分利用耕地資源的意識，才能使他們自覺地、主動地投入到耕地資源保護(hù)和利用的實(shí)際行動中去，為推動中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程起促進(jìn)作用。

3.鄉(xiāng)村干部要加強(qiáng)對耕地保護(hù)和利用的有效監(jiān)管

鄉(xiāng)村干部要經(jīng)常深入實(shí)際了解實(shí)情，及時掌握亂取土等破壞耕地的現(xiàn)況，要發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，情節(jié)嚴(yán)重的要嚴(yán)肅處理。對寶貴的耕地資源的保護(hù)和利用，不僅關(guān)系著我國包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在內(nèi)的各項(xiàng)現(xiàn)代化事業(yè)的成敗，更是關(guān)系著國家糧食的安全、人民政權(quán)的穩(wěn)定和發(fā)展，我們務(wù)必予以高度重視。

4.其他配套制度的改革與完善

一是應(yīng)通過法規(guī)的形式明確農(nóng)村土地所有權(quán)，保障農(nóng)民對于土地的最終所有權(quán)，以及依此獲得土地收益的權(quán)利。二是要通過法律的形式明確土地承包期的較長時限，不能隨意調(diào)整。三是建立社區(qū)民主自治為主的農(nóng)村管理體制，對劃清國家、集體、農(nóng)民三者的權(quán)利和義務(wù)給以一個具有政治合理性的組織結(jié)構(gòu)。四是對農(nóng)村財(cái)稅制度進(jìn)行改革，沒有完善健全的財(cái)稅制度，就不可能把土地制度搞好。五是完善農(nóng)村社會保障制度，以解決單一的土地保障的缺陷。

耕地保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的大事，不是我們喊幾句口號，搞幾次活動就能實(shí)現(xiàn)的。它不僅需要我們?nèi)鐣餐呐?，更需要我們持之以恒地做下去?/p>

［1］ 夏征農(nóng)等.辭海［M］.上海：上海辭書出版社.2002.

［2］［3］［4］ 潘偉杰.制度制度變遷與政府規(guī)則研究［M］.上海：三聯(lián)書店，2005.

［5］ 經(jīng)濟(jì)社會體制比較編輯部.腐?。簷?quán)力與金錢的交換［M］.

北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1993.

Key-words:construction-borrow-earth;government-regulation-prisoners;system-building

〔責(zé)任編輯：楊曉丹〕

On-the-System-Building-of-Construction-Borrow-Earth-in-Current-Rural-Development-in-China

WANG-Jin-hua
(College-of-Administration,Jilin-University,Changchun-130012,China)

Land-resources-are-the-foundational-of-national-development,there-are-some-problems-in-current-rural-development-in-China,such-as-sacrifice-fields-to-construct,no-enough-propagandize-of-policies-and-regulations,rural cadre's-derelictionofduty,lackofsupervisionofborrowingearthfromchannel,andetc.Therefore,weshouldadhere to-the-principle-of-protecting-cultivated-land,by-founding-a-variety-of-related-systems-to-reshape-government-regulation-and-to-solve-specific-issues-of-rural-development,at-the-same-time,bring-market-mechanisms-in-the-management-of-earth,in-order-to-achieve-the-institutionalization-of-the-rural-building-construction.

F205

A

201009-10

16716671（2010）04-0050-04

王金花（1987），女，山東臨沂人，吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理專業(yè)研士研究生。