撰文/思源

海洋權(quán)益和海島生態(tài)保護(hù)之繩
——寫在《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》頒布實(shí)施

撰文/思源

我們通過(guò)立法來(lái)保護(hù)自己島嶼的生態(tài)系統(tǒng)，顯然是我們中國(guó)的內(nèi)政。

“155票贊成、9票棄權(quán)，通過(guò)！”2009年12月26日下午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》）。

中國(guó)為海島立法的舉動(dòng)引起了周邊國(guó)家的強(qiáng)烈關(guān)注。海島法草案剛剛進(jìn)入一審時(shí)，駐京的一些外國(guó)使館人員，便紛紛打探詳情。更有一些國(guó)外評(píng)論指出，釣魚(yú)島以及南沙群島的主權(quán)保護(hù)將是該法的主要對(duì)象。

最后出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》與《海島保護(hù)法》（草案）在總則第一條款中有一個(gè)重要的區(qū)別，那就是在草案中未出現(xiàn)的“維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益”的宗旨被正式寫入法條當(dāng)中。對(duì)于本法立法宗旨重要改動(dòng)的原因，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室主任黃建初詮釋說(shuō)：“很顯然，我們制定《海島保護(hù)法》，必然隱含了對(duì)海洋權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的海洋狀況來(lái)看，搞《海島保護(hù)法》僅僅從生態(tài)的角度來(lái)考慮是不夠的，確實(shí)有必要突出海島對(duì)我國(guó)海洋權(quán)益和維護(hù)國(guó)家主權(quán)的作用。我們國(guó)家的海島保護(hù)法，必然要保護(hù)我國(guó)所屬的海島。西沙群島、南沙群島等諸島歷來(lái)都是我國(guó)領(lǐng)土的組成部分，我們對(duì)于這些島嶼具有不可爭(zhēng)辯的主權(quán)。因此，《海島保護(hù)法》當(dāng)然適用于這些島嶼。我們通過(guò)立法來(lái)保護(hù)自己島嶼的生態(tài)系統(tǒng)，顯然是我們中國(guó)的內(nèi)政。”

2009年12月26日下午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》

他進(jìn)一步解釋說(shuō)：“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》出臺(tái)以后，世界各國(guó)對(duì)海洋權(quán)益普遍重視，根據(jù)該公約，各國(guó)的海洋權(quán)益主要是由各國(guó)沿海的陸地所決定的，這個(gè)陸地當(dāng)然也包括海島的陸地。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中海島的明確定義是，四面環(huán)（海）水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》還規(guī)定，除另有規(guī)定外，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架要按照本公約適用于其他對(duì)于陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。第三，對(duì)于不能維持人類居住和開(kāi)展經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)生活的巖礁不應(yīng)屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。眾所周知，日本通過(guò)國(guó)會(huì)撥巨款要在沖之鳥(niǎo)礁上建設(shè)一些人工設(shè)施，很顯然，他們是想盡量使得沖之鳥(niǎo)島適宜人類居住，從而符合公約從而享有這里的海洋權(quán)益。那么從這一點(diǎn)上看，我們的《海島保護(hù)法》雖然主要內(nèi)容是生態(tài)保護(hù)，但是也必然要涉及海洋權(quán)益的問(wèn)題。”

無(wú)名島嶼的命名對(duì)宣示國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

韓國(guó)媒體在2009年12月28日針對(duì)中國(guó)通過(guò)《海島保護(hù)法》發(fā)表了評(píng)論文章，文章主要站在韓國(guó)自身的海洋立場(chǎng)上，多處對(duì)中國(guó)制定海島保護(hù)法的宗旨有所誤讀，但是其提到的“在中國(guó)海域有6900余個(gè)超過(guò)500平方米的島嶼，其中6000多個(gè)屬于無(wú)人島，并且1400多個(gè)無(wú)人島連名稱都沒(méi)有”的狀況確是一個(gè)事實(shí)。

關(guān)于《海島保護(hù)法》中有關(guān)無(wú)名海島命名的規(guī)定，海軍海洋測(cè)繪研究所軍事地理室主任趙振東認(rèn)為，無(wú)名島需要用經(jīng)緯度來(lái)標(biāo)示與定位，使用起來(lái)比較繁瑣且有困難，不利于人們產(chǎn)生直觀的印象，命名后這些問(wèn)題迎刃而解。海島名稱是識(shí)別海島實(shí)體的重要標(biāo)志，使海島各種地理特點(diǎn)、屬性特征與海島名稱對(duì)應(yīng)起來(lái)，對(duì)海島測(cè)繪、管理、開(kāi)發(fā)，海上航行安全以及相關(guān)海上行動(dòng)等都具有重要意義，也有利于宣示國(guó)家主權(quán)。依據(jù)以往的海島命名規(guī)則，海島名稱一般是海島大小、海拔高低、物質(zhì)組成等地理特征的重要體現(xiàn)，無(wú)名島命名后一般都能體現(xiàn)海島的地理特征，如高尖島、平島、沙島、巖島等；較大的命名為島，小的命名為嶼等。

無(wú)名海島的命名，使海圖所表示的海島地理要素內(nèi)容更加詳實(shí)，有利于航海導(dǎo)航和海上相關(guān)行動(dòng)。在電子海圖以及相關(guān)的地理信息系統(tǒng)中，能夠?qū)崿F(xiàn)由海島名稱快速定位海島、查詢海島相關(guān)屬性特征，對(duì)海上搜救、軍事訓(xùn)練等也具有重要意義。同時(shí)，隨著國(guó)際數(shù)字海圖傳輸標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，對(duì)海域地名標(biāo)準(zhǔn)化工作的要求更加詳細(xì)、準(zhǔn)確、規(guī)范，因此無(wú)名海島的命名其本身也是海圖及數(shù)字海圖繪制的內(nèi)在要求。

“隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的頒布實(shí)施，島嶼在海洋劃界中的地位愈加凸顯，無(wú)名島嶼的命名對(duì)宣示國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！壁w振東說(shuō)。

《海島保護(hù)法》將終結(jié)海島不斷消失、生態(tài)不斷惡化的問(wèn)題。

與無(wú)名島未被命名的事實(shí)相比，島嶼不斷的消失及其生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞的問(wèn)題則顯得更為嚴(yán)峻。與陸地相比，海島面積狹小，地理環(huán)境獨(dú)特，生態(tài)脆弱。從已經(jīng)開(kāi)發(fā)利用的海島，特別是無(wú)居民海島來(lái)看，普遍缺少規(guī)劃，開(kāi)發(fā)的隨意性很大。一些有居民海島不顧資源環(huán)境條件，盲目上項(xiàng)目，追求人口規(guī)模；一些地方隨意在海島上開(kāi)采石料、破壞植被，損害了自然資源，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致崩塌等災(zāi)害發(fā)生；一些地方隨意改變海島海岸線，破壞了海島及其周圍海域的生態(tài)；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海島岸灘遭受嚴(yán)重侵蝕；一些單位任意在海島上傾倒垃圾和有毒有害廢物，把海島變成了垃圾場(chǎng)；一些地方濫捕、濫采海島上的珍稀生物資源。海島生態(tài)系統(tǒng)急劇惡化。近年來(lái)，炸島炸礁、填海連島等嚴(yán)重改變海島地形、地貌的事件時(shí)有發(fā)生，致使海島數(shù)量不斷減少。在沿海島嶼分布區(qū)建設(shè)一個(gè)港口、電廠或者其他工業(yè)項(xiàng)目，可以圍填掉幾個(gè)、甚至幾十個(gè)小島，把海島變成陸地，致使珍貴的海島滅失。更為嚴(yán)重的是，為了建筑或者填海取材，將一個(gè)個(gè)海島成片炸掉的事件屢屢發(fā)生。資料顯示，20世紀(jì)90年代以來(lái)，福建省海島消失了83個(gè)，減少了6%；遼寧省海島消失48個(gè)，減少數(shù)量占海島總數(shù)的18%；河北省海島消失了60個(gè)，減少了46%；海南省海島消失了51個(gè)，減少了22%。

“在其他一些國(guó)家潛心‘造島’的時(shí)候，我們的不少島嶼卻因隨意性的開(kāi)發(fā)利用而不斷消失?！遍L(zhǎng)期從事海洋測(cè)量研究的海軍航保部部長(zhǎng)李鵬程對(duì)海島無(wú)比憂慮，“甚至部分領(lǐng)海基點(diǎn)海島因侵蝕等原因也面臨滅失的危險(xiǎn)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，領(lǐng)海從領(lǐng)海基線算起，有12海里的領(lǐng)海，再12海里的毗連區(qū)。領(lǐng)海基線是以靠近本國(guó)的島嶼為基點(diǎn)，很多情況下都在無(wú)人島上。如果這些無(wú)人島被破壞或消失了，那我們這條領(lǐng)?；€就沒(méi)地方找了?！逗u保護(hù)法》的頒布將遏制無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島的‘三無(wú)’局面，有效保護(hù)海洋權(quán)益，維護(hù)我國(guó)領(lǐng)土完整。”李鵬程說(shuō)。

規(guī)定了無(wú)居民海島屬于國(guó)家的意義是非常重要的。

《海島保護(hù)法》在制定過(guò)程中需要解決的最為核心的一個(gè)問(wèn)題就是無(wú)居民海島的權(quán)屬問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，一些單位和個(gè)人將無(wú)居民海島視為無(wú)主地，隨意占用、使用、買賣和出讓。有一些海島被部門或者單位違法占有，海島上私搭亂建情況普遍，其他人甚至管理人員登島受到阻撓，影響國(guó)家正常的科學(xué)調(diào)查、研究、監(jiān)測(cè)和執(zhí)法管理活動(dòng)，滋生違法亂紀(jì)行為，成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安的隱患。無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用秩序混亂，不僅造成海島生態(tài)破壞嚴(yán)重，也造成國(guó)有資源性資產(chǎn)的流失。

作為贊同“無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無(wú)居民海島所有權(quán)”規(guī)定的全國(guó)人大代表劉曉武認(rèn)為：“無(wú)居民海島歸為國(guó)有，才能對(duì)其進(jìn)行有效的管理和保護(hù)。”但是，也有不同意見(jiàn)。在草案審議過(guò)程中，有的常委會(huì)委員和地方提出，目前有些沿海地方政府依據(jù)森林法規(guī)定的確權(quán)程序，已經(jīng)將一些無(wú)居民海島上的林地確認(rèn)為集體所有，建議對(duì)此予以考慮。

2009年11月中旬，全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織調(diào)研組開(kāi)赴寧波、青島，對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，寧波市下屬的沿?？h級(jí)政府，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，將118個(gè)離陸地或者有居民海島較近的無(wú)居民海島上的林地確認(rèn)為臨近的鄉(xiāng)、村民集體所有，并發(fā)放了林權(quán)證，涉及林地面積2100多公頃；青島市則表示，2003年，黃島區(qū)政府也把兩個(gè)海島的林地確權(quán)給了臨近的村集體，面積分別為8公頃、2.3公頃。這兩個(gè)市人大常委會(huì)制定的“本市無(wú)居民海島管理?xiàng)l例”都規(guī)定：無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，但是已依法確定屬于集體所有的土地除外。為此，寧波、青島兩市人大常委會(huì)和政府有關(guān)負(fù)責(zé)人建議海島保護(hù)法能開(kāi)個(gè)“口子”，將此前根據(jù)森林法確權(quán)的集體林地，作為歷史遺留問(wèn)題處理，仍然歸農(nóng)民集體所有，否則涉及對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。

（右上圖）西沙群島歷來(lái)是我國(guó)無(wú)可爭(zhēng)辯的領(lǐng)土（右下圖）釣魚(yú)島

最后，這個(gè)對(duì)集體的“口子”還是沒(méi)有開(kāi)。對(duì)于這其中的法理原因，黃建初主任給了一個(gè)詳細(xì)的解答：“多數(shù)專家都贊成無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無(wú)居民海島所有權(quán)。專家的理由主要有六點(diǎn)。第一，根據(jù)我國(guó)憲法第九條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。也就是說(shuō)，除法律規(guī)定的以上五種自然資源屬于集體所有之外，其他自然資源均屬于國(guó)家所有。有的專家分析，從廣義上講，無(wú)居民海島可以被看作是荒地。第二個(gè)理由是，有一些物權(quán)法的專家認(rèn)為，《物權(quán)法》第46條規(guī)定，礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有；同時(shí)，《海域使用法》也規(guī)定，海域是包括了海床和底土。那么我們可以把一些無(wú)人居住海島看成是一些不規(guī)則的底土向水面的延伸。第三，從憲法第九條中所說(shuō)的‘由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外’中可以看到，即使存在這些屬于集體所有不屬于國(guó)家所有的自然資源，但是，必須是‘由法律規(guī)定’的；但是，目前并不存在規(guī)定無(wú)居民海島屬于集體所有的這樣的法律。第四點(diǎn)，無(wú)居民海島無(wú)人占領(lǐng)的這個(gè)事實(shí)就決定了無(wú)人居住海島的國(guó)家所有性質(zhì)。因?yàn)閺奈覀儑?guó)家關(guān)于自然資源的權(quán)屬問(wèn)題一貫堅(jiān)持的原則來(lái)看，無(wú)人占有的財(cái)產(chǎn)基本都定性為國(guó)家所有。第五點(diǎn)，有的專家認(rèn)為，無(wú)居民海島等同于大陸上的山嶺，它也可以稱為一個(gè)自然資源的結(jié)合體。所以，根據(jù)憲法第九條的規(guī)定，可把無(wú)人居住海島視同山嶺處理。第六點(diǎn)，最后，大家形成了一個(gè)共識(shí)，無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，實(shí)際上指的就是無(wú)居民海島上的自然資源屬于國(guó)家所有?！?/p>

“從法律上來(lái)說(shuō)，規(guī)定了無(wú)居民海島屬于國(guó)家的意義是非常重要的。也就是說(shuō)，這使無(wú)居民海島的所有權(quán)不再處于一種虛置的狀態(tài)，確保無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用由我們國(guó)家的主管部門來(lái)統(tǒng)一管理?！秉S建初主任最后總結(jié)。

在明確了無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有的前提下，進(jìn)一步明確無(wú)居民海島在開(kāi)發(fā)利用上的用益物權(quán)同樣在法律上是具有重要意義的。因?yàn)橛靡嫖餀?quán)制度可以使我們將來(lái)對(duì)海島開(kāi)發(fā)利用過(guò)程當(dāng)中的單位和個(gè)人能夠從保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的角度出發(fā)自發(fā)起來(lái)保護(hù)海島生態(tài)，避免產(chǎn)生那種竭澤而漁的破壞行為。因此，《海島保護(hù)法》做了明確的規(guī)定，無(wú)居民海島依法可以開(kāi)發(fā)和利用，通過(guò)申請(qǐng)和審批來(lái)有償使用?！逗u保護(hù)法》最后沒(méi)有使用“無(wú)居民海島使用權(quán)”這樣一個(gè)概念，其中也包含著一些深刻的原因，黃主任總結(jié)為三點(diǎn)：“一個(gè)是這個(gè)概念本身在法律專家中的意見(jiàn)不一致；第二點(diǎn)，我個(gè)人認(rèn)為，我們目前在無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足；第三，我們這個(gè)法律的名稱叫‘海島保護(hù)法’，我們?cè)诳倓t當(dāng)中第三條明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)海島實(shí)行的是‘科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用’的原則，如果我們對(duì)海島開(kāi)發(fā)方面的用益物權(quán)做篇幅比較大的規(guī)定，那么就會(huì)與目前本法的立法宗旨在一定程度上有所沖突。此外，也為本法今后的不斷完善預(yù)留了很多的空間?！?/p>

十二項(xiàng)責(zé)任條款強(qiáng)力保護(hù)海島生態(tài)。

2009年12月26日，經(jīng)三次審議，《海島保護(hù)法》由十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)，2010年3月1日起生效實(shí)行。該法從2003年11月全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)成立起草小組到該法表決通過(guò)，歷時(shí)6年。

對(duì)有居民海島，海島保護(hù)法規(guī)定，嚴(yán)格限制在有居民海島沙灘建造建筑物或者設(shè)施；嚴(yán)格限制在有居民海島沙灘采挖海砂；嚴(yán)格限制填海、圍海等改變有居民海島海岸線的行為；嚴(yán)格限制在無(wú)居民海島采集生物和非生物樣本。

對(duì)無(wú)居民海島，海島保護(hù)法規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)利用的無(wú)居民海島，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)狀；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及進(jìn)行生產(chǎn)、建設(shè)、旅游等活動(dòng)；從事全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃確定的可利用無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守可利用無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃，采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施，避免造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞……隨著法律的施行，曾經(jīng)無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島的“三無(wú)”局面，將成為歷史。

在《海島保護(hù)法》的具體法條中，為了保障上述海島生態(tài)保護(hù)的規(guī)定能夠得到依法落實(shí)，從第四十四條到第五十五條共十二個(gè)條款，對(duì)不遵守各項(xiàng)法律規(guī)定的行為做出了處罰性規(guī)定，輕者行政處分、罰款，重者則要承擔(dān)刑事責(zé)任。