張小敏 張?jiān)葡?/p>

（江南大學(xué) 法政學(xué)院 江蘇 無錫 214122）

憲政視野下的我國“公推直選”建設(shè)反思

張小敏 張?jiān)葡?/p>

（江南大學(xué) 法政學(xué)院 江蘇 無錫 214122）

“公推直選”是基層黨內(nèi)民主建設(shè)實(shí)踐的新探索，它創(chuàng)新了候選人的產(chǎn)生方式，選舉方式和選舉環(huán)境，是我國民主政治建設(shè)的亮點(diǎn)。但是這一制度在實(shí)施過程中還是存在著許多問題和不足，如何反思這一制度，如何對(duì)其進(jìn)行完善不僅是黨內(nèi)民主建設(shè)的問題，也是我國憲政建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

公推直選 黨內(nèi)民主 憲政建設(shè)

民主從其產(chǎn)生的那天起，基本上就是一個(gè)政治概念。它意味著“人們?cè)谡晤I(lǐng)域內(nèi)獲得解放，實(shí)現(xiàn)了平等的政治權(quán)利”。在我國，“我們社會(huì)主義民主，是全國各族人民享有的最廣大的民主，它的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主”。法治，即用法律治理國家。古希臘哲學(xué)家亞里士多德在《政治學(xué)》一書認(rèn)為，“法治包括兩重含義，即成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。無論是“公推直選”還是憲政建設(shè)都離不開“民主”與“法治”這兩大主題。而用憲政的視野來探討“公推直選”對(duì)我國社會(huì)主義法治國家建設(shè)和社會(huì)主義民主建設(shè)更具有重要意義。在我國，中國共產(chǎn)黨是我們的執(zhí)政黨，其領(lǐng)導(dǎo)核心地位決定了黨內(nèi)民主建設(shè)對(duì)人民民主建設(shè)具有先導(dǎo)性、示范性和帶動(dòng)性作用。中國共產(chǎn)黨一直致力于黨內(nèi)民主建設(shè)實(shí)踐，其中“公推直選”村、社區(qū)一級(jí)基層黨委領(lǐng)導(dǎo)班子是我國黨內(nèi)民主政治建設(shè)的一大亮點(diǎn)。

一、公推直選：黨內(nèi)民主建設(shè)的創(chuàng)新

(一）公推直選概述

“公推直選”是黨的十七大以來，基層黨內(nèi)民主建設(shè)中最具標(biāo)志性的創(chuàng)新成果之一。所謂“公推”就是黨員推、群眾推來產(chǎn)生候選人?！爸边x”就是召開黨員代表大會(huì)或代表會(huì)議由黨員進(jìn)行差額、直接選舉。“公推直選”這一創(chuàng)新選舉模式，經(jīng)過在四川、江蘇、河南、廣西、上海等省、市的一些地方的探索和試點(diǎn)后，逐漸出現(xiàn)了“點(diǎn)面開花”的良好勢(shì)頭，這為進(jìn)一步改善和完善基層黨內(nèi)選舉制度指明了方向。作為一種富有特色的選舉制度，“公推直選”在各地實(shí)施時(shí)存在各種模式。其中以蘆山“兩推一述一選”模式、天全“公推直選”模式、船山“結(jié)構(gòu)推薦直選”模式、平昌“倒著選”模式為典型。綜觀各個(gè)地區(qū)的選舉模式大體步驟相似，只是具體步驟的操作上存在差異。

(二）黨內(nèi)民主的內(nèi)涵

1.民主的內(nèi)涵?！懊裰鳌币辉~起源于古希臘語，16世紀(jì)由法語的democratie引入英語。它是一個(gè)古老而有頗有爭(zhēng)議的政治學(xué)范疇。不同的人從其不同的認(rèn)識(shí)背景立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)民主有著不同的理解和定義。西方政治學(xué)的民主理論，歸納起來有：洛克、盧梭等的古典契約民主理論、熊彼特的“精英民主”理論、羅伯特·達(dá)爾的“多元民主”理論，科恩等人的“參與民主”理論、以及在英國出現(xiàn)并在美國建立起來的“憲政民主”。馬克思主義將民主看成特定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上保障公民權(quán)利的一種國家形式或國家形態(tài)，并毫不諱言地承認(rèn)民主具有鮮明的階級(jí)性、歷史性和具體性。筆者認(rèn)同“憲政民主”理論，因?yàn)檎绻嗽凇锻ㄍ壑贰分性怃J地指出的那樣：民主可能由于在立憲方面缺乏限度，“可以使最專斷的決定合法化”。民主不能沒有任何約束，缺乏引導(dǎo)與糾正的民主思想是極危險(xiǎn)的。

2.黨內(nèi)民主的內(nèi)涵。黨的十七大對(duì)黨內(nèi)民主問題作了全面部署：確定了代表大會(huì)代表任期制；堅(jiān)持差額選舉制；堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制；堅(jiān)持民主生活會(huì)議制；對(duì)黨務(wù)公開作了進(jìn)一步規(guī)定；完善黨的各級(jí)全委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)制。有的學(xué)者將黨內(nèi)民主定義為“在黨內(nèi)生活中，根據(jù)黨章和黨的其他有關(guān)規(guī)定，黨員按照有關(guān)的民主程序和形式，對(duì)黨的事務(wù)的參與、決定與管理”。筆者認(rèn)為這種定義并無不妥，但是黨內(nèi)民主作為人民民主的重要組成部分，其核心內(nèi)涵應(yīng)包括人民當(dāng)家作主，完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度是黨的民主理論的四大建設(shè)領(lǐng)域，同時(shí)還要受憲法的指導(dǎo)與制約，任何違背憲法規(guī)則與指導(dǎo)思想的行為都有可能成為“民主下的暴政”，所以警惕“人民的專制”也是黨內(nèi)民主的應(yīng)有之義。

(三）“公推直選”是黨內(nèi)民主建設(shè)的新突破

黨內(nèi)民主的重要標(biāo)志在于選舉制度的公開化、透明化、民主化。公推直選抓住了黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)民主選舉制度的創(chuàng)新，其主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.創(chuàng)新了候選人的產(chǎn)生方式。候選人的提名環(huán)節(jié)是干部選用過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是干部晉升的第一道關(guān)口。與傳統(tǒng)的黨內(nèi)選舉過程中候選人由原來單一的上級(jí)黨組織提名，轉(zhuǎn)變?yōu)辄h員群眾提名和個(gè)人自薦等多種提名方式，廣大黨員干部和黨組織的共同參與，上級(jí)黨組織不再事先確定人選，這樣既使更多符合條件的干部有了相對(duì)公平的競(jìng)職機(jī)會(huì)，又?jǐn)U大了在候選人提名環(huán)節(jié)的民主，充分體現(xiàn)了群眾公認(rèn)的原則。

2.創(chuàng)新了選舉方式。其一，變過去的等額選舉為差額選舉。差額選舉是廣泛發(fā)揚(yáng)民主的重要形式，使選舉更具有競(jìng)爭(zhēng)性、實(shí)質(zhì)性。其二，變領(lǐng)導(dǎo)班子由黨委會(huì)選舉產(chǎn)生為全體黨員直接選舉產(chǎn)生。直接選舉是更民主的選舉，進(jìn)一步增強(qiáng)了選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。

3.創(chuàng)新了選舉環(huán)境。傳統(tǒng)的選舉方式，介紹候選人的方式過于簡(jiǎn)單，難以避免選舉投票的隨意性、盲目性。變封閉式選舉為開放式選舉，變組織內(nèi)定為公開競(jìng)職演講。在選舉中，堅(jiān)持全程公開，并將每次的推薦、選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)計(jì)票，當(dāng)場(chǎng)公布。在正式選舉前，組織正式候選人進(jìn)行競(jìng)職演講，闡述自己的施政綱領(lǐng)和工作打算，使候選人能更廣泛地接觸群眾，有機(jī)會(huì)與黨員進(jìn)行面對(duì)面的交流的同時(shí)，讓廣大黨員、群眾和代表更好地了解候選人，更加體現(xiàn)選人用人的民主性、科學(xué)性和客觀性。

二、公推直選與憲政建設(shè)

許崇德先生認(rèn)為，憲政的實(shí)質(zhì)就是民主政治，再加上形式要件，憲政應(yīng)該就是實(shí)施憲法的民主政治。所以憲政是與近代民主政治緊密相連，它是以民主政治為前提，基礎(chǔ)和內(nèi)容。而作為人民民主推動(dòng)力的黨內(nèi)民主，在公推直選這一制度下，為我國民主政治建設(shè)開創(chuàng)了新局面。

(一）憲政的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)

憲政(constitutionalism)也稱立憲主義，它來源于拉丁語“constitution”，原意是法規(guī)。關(guān)于憲政的內(nèi)涵有的人認(rèn)為可以包括以下三點(diǎn)：第一，憲政包括靜態(tài)上的，為法律系統(tǒng)之基礎(chǔ)的“憲法”。第二，憲政主張國家權(quán)力（行政、立法、司法）的運(yùn)行被納入憲法之內(nèi)。第三，也是憲政的核心所在——“限權(quán)”。有的人認(rèn)為，憲政作為專制政體的對(duì)應(yīng)物，其基本內(nèi)涵就是用憲法這一根本大法的形式把已經(jīng)取得的民主事實(shí)確認(rèn)下來，用法治的精神發(fā)展和完善這種民主事實(shí)，以此保障公民權(quán)利。因此，憲政應(yīng)包括三個(gè)基本的要素，即民主、法治和人權(quán)。筆者傾向于第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)于憲政應(yīng)從其邏輯起點(diǎn)即人民主權(quán)角度來理解，應(yīng)該更多地強(qiáng)調(diào)法律實(shí)施的事實(shí)狀態(tài)和公民實(shí)體權(quán)利的維護(hù)，而所謂的對(duì)權(quán)力的規(guī)范化和“限權(quán)”只是實(shí)現(xiàn)憲政的手段而不是其終極目標(biāo)。

(二）“公推直選”與憲政的關(guān)系

憲政圍繞民主、法治、人權(quán)構(gòu)建社會(huì)主義政治文明，憲政理念的實(shí)質(zhì)是民主政治，它以人民主權(quán)為核心，以法治為真諦，以維護(hù)公民的基本權(quán)利為最終追求。現(xiàn)代社會(huì)的憲政理念在政治領(lǐng)域主要建立在間接民主即代議制民主之上。“公推直選”這一制度將黨員和群眾的利益置于最高位彰顯了以人為本的價(jià)值觀，體現(xiàn)了人民的意志，與憲政建設(shè)在維護(hù)公民權(quán)利上具有一致性；它通過擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，是憲政民主建設(shè)的重要組成部分；它順應(yīng)了現(xiàn)代民主政治發(fā)展的時(shí)代潮流，體現(xiàn)了憲政的真諦—法治，符合基層民主政治發(fā)展的基本取向。

1.“公推直選”與憲政建設(shè)在維護(hù)公民權(quán)利上具有一致性。憲法和法律將人民所享有的基本權(quán)利以國家意志的方式規(guī)定于法律文本之中，并由國家權(quán)威來予以保障。憲政的目的在于維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)利和自由，即保障最廣泛的人權(quán)。在“公推直選”中，選舉權(quán)作為公民的法定權(quán)利其實(shí)現(xiàn)與否之間關(guān)系到一個(gè)國家的民主程度，特別在代議制民主下，公民參加政治生活的自由主要是通過選舉代表來對(duì)國家進(jìn)行間接管理與統(tǒng)治。并且從“公推直選”的候選人的產(chǎn)生方式，選舉方式，選舉環(huán)境來看都充分體現(xiàn)了民意，尊重了公民的選舉權(quán)。所以其與憲政建設(shè)在維護(hù)公民權(quán)利上具有一致性。

2.“公推直選”是憲政民主建設(shè)的重要組成部分。在現(xiàn)代民主憲政體制下，政黨民主和人民民主都占有重要的地位。它們之間存在著密切的關(guān)系。在二者關(guān)系處于良性的情況下，可以相互促進(jìn)；反之，則相互制約，影響憲政制度的健康發(fā)展。政黨制度是擴(kuò)大人民政治參與的主要措施。在民主國家中，人民的政治參與是實(shí)現(xiàn)民主的基本途徑。人民政治參與的程度，在某種意義上說是決定了民主實(shí)現(xiàn)的程度。“公推直選”作為黨內(nèi)民主的創(chuàng)新手段，對(duì)于推進(jìn)我國民主建設(shè)意義非凡。

3.“公推直選”體現(xiàn)了憲政真諦—法治。從法治方面來講，依法治國的目的是為了體現(xiàn)一種規(guī)則秩序，一種將國家的管理運(yùn)作都納入法制軌道來運(yùn)作、加以約束的國家形態(tài)，且法律制度本身也以嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一、完備為制定標(biāo)準(zhǔn)。而民主在本質(zhì)上就是一種有序性的政治生活，民主政體的運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅需要明確的價(jià)值理念，而且需要相應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治體系和具體的操作方式?！肮浦边x”作為黨內(nèi)民主活動(dòng)，也必須遵循的各項(xiàng)法律法規(guī)，使選舉制度化、明確化，以此實(shí)現(xiàn)有序的民主。因?yàn)槊裰鞯膶?shí)現(xiàn)，也就是法律的實(shí)現(xiàn)；民主的運(yùn)作，也是法治的運(yùn)作。

總之公推直選激發(fā)了干部的活力，實(shí)現(xiàn)了人才的最佳配置；杜絕了跑官賣官現(xiàn)象，減少了腐??；使民意評(píng)價(jià)干部成為了最直接最可靠的依據(jù)；保障了黨員權(quán)利，改善了黨群關(guān)系，增強(qiáng)了黨的凝聚力，形成了一個(gè)能夠代表絕大多數(shù)群眾利益的政治核心，受群眾委托，代表群眾行使權(quán)力，統(tǒng)籌兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)全體人民利益的最大化?！肮浦边x”作為一種擴(kuò)大民主管理的方式，維護(hù)了公民權(quán)利，體現(xiàn)了人人平等原則。但是筆者認(rèn)為其作為一種民主創(chuàng)新實(shí)踐在維護(hù)黨員和群眾實(shí)體權(quán)利的同時(shí)更要重視現(xiàn)代法治建設(shè)下的程序公正理念，特別是要解決好黨章和我國法律法規(guī)的沖突，以此真正實(shí)現(xiàn)公民的自由與平等。

三、“公推直選”的完善與憲政建設(shè)的實(shí)現(xiàn)

“公推直選”抓住了黨內(nèi)民主的根本，在黨內(nèi)選舉制度的實(shí)踐與創(chuàng)新上取得了新突破，有力地推動(dòng)了黨內(nèi)民主的發(fā)展進(jìn)程。其符合憲政思想，有利于我國民主、法治建設(shè)和公民人權(quán)的維護(hù)，但是在實(shí)施過程中仍然存在不足。如何理性認(rèn)識(shí)這些不足，提出合理解決方案是當(dāng)務(wù)之急。

(一）權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的完善

孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。誰能料到，品德本身也需要界限!”所以權(quán)力有一種自我膨脹的傾向，如果不主動(dòng)限制就會(huì)侵害到個(gè)人權(quán)利。正如在我國“公推直選”的實(shí)施過程之中，組織干預(yù)選舉的現(xiàn)象還是存在的。具體表現(xiàn)為:對(duì)參選資格和條件要求過高，黨務(wù)不公開，選舉環(huán)節(jié)和過程不透明以及實(shí)際工作中的一些潛規(guī)則和暗箱操作等。所以建立一種權(quán)力制約和監(jiān)督體制對(duì)于完善我國“公推直選”制度將有重大意義。

為了解決這一問題，筆者認(rèn)為首先要建立民主收權(quán)的機(jī)制、制度和程序，比如構(gòu)建黨員彈劾和罷免書記或班子成員的制度和機(jī)制等。只有這樣，才能最終把公推直選的成果通過制度鞏固下來。其次要建立其權(quán)力監(jiān)督體制，通過黨外監(jiān)督對(duì)濫用權(quán)力的行為進(jìn)行限制，對(duì)嚴(yán)重侵犯人民利益的行為進(jìn)行懲罰，進(jìn)一步推進(jìn)公推直選工作。

(二）實(shí)現(xiàn)選舉公平，保障人民主權(quán)

盧梭的人民主權(quán)學(xué)說認(rèn)為：人們?cè)瓉碓谧匀粻顟B(tài)下所擁有的和諧遭到了破壞，相約組成國家，由全民達(dá)成一種社會(huì)契約-----“公意”，締約者必須遵守契約，服從公意。公意是國家最高權(quán)力的來源，主權(quán)屬于人民。所以“人民主權(quán)”原則是民主政治的靈魂與核心所在，沒有人民主權(quán)的民主絕非真民主，正是基于人民主權(quán)原則，才派生出了基本人權(quán)原則、權(quán)力制約規(guī)則、法治思想等憲政民主的其他要素?！肮浦边x”雖然是一種黨內(nèi)民主的選舉方式，但是其和我們的人民主權(quán)息息相關(guān)。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)主要是一種代議制民主，公民主要通過選舉來實(shí)現(xiàn)自己的原始權(quán)力，選舉的不公平不僅是對(duì)民主制度的破壞，更是對(duì)人民主權(quán)的挑戰(zhàn)?？墒窃凇肮浦边x”的過程中出現(xiàn)了很多問題特別是對(duì)選民資格的要求上，如很多地方對(duì)干部年輕化原則錯(cuò)誤理解，對(duì)參選年齡要求過低；對(duì)參選人的文化水平要求過高；以及是國家干部身份和行政級(jí)別的要求。這些都嚴(yán)重侵犯了普通農(nóng)民黨員的選舉資格，違背了“公意”，不利于人民主權(quán)的維護(hù)。筆者認(rèn)為對(duì)于選舉資格的確定主要是要采取調(diào)研聽取民意的方式來確定，不能為了工作之便而忽視民意，否則哪怕再完美的制度也會(huì)被人民所拋棄。

(三）解決法律沖突，加強(qiáng)法治建設(shè)

古希臘哲學(xué)家亞里士多德的名著《政治學(xué)》一書中，他就認(rèn)為治國之道應(yīng)歸結(jié)為“由最好的一人或由最好的法律統(tǒng)治”。中國古代也有“知法治所由生，則應(yīng)時(shí)而變；不知法治之源，雖循古終亂"的說法。在現(xiàn)代社會(huì)可以說法治思想是實(shí)現(xiàn)憲政民主思想的有效保障。沒有法治的保駕護(hù)航，憲政民主不可能順利進(jìn)行，更妄論人民主權(quán)。我國“公推直選”這一制度雖然取得了很多創(chuàng)新成就，但是推行的過程中也不免會(huì)出現(xiàn)黨規(guī)國法的更新滯后于改革的狀況。主要表現(xiàn)有：其一，尚無明確的最高法理依據(jù)。當(dāng)前在全黨范圍內(nèi)積極推動(dòng)的公推直選所必需的幾個(gè)基本要件在《黨章》中卻沒有明確的體現(xiàn)。其二，實(shí)際操作與部分黨內(nèi)法規(guī)相沖突。如候選人提名的形式。書記、副書記的產(chǎn)生方式以及書記提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行“組閣”的做法等都是與現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》要求不符的。為了解決這一問題，首先要修訂和完善黨內(nèi)法規(guī)，保證公推直選的牢固法理支撐。其次要?jiǎng)?chuàng)新和創(chuàng)立配套制度，營造有利于公推直選推行的制度環(huán)境。只有這樣法治理念才能真正地落實(shí)于民主創(chuàng)新實(shí)踐中去，憲政建設(shè)才能獲得有力的制度保證。

[1]王曉敏.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選中的突出問題及其解決途徑[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2007，（1）：240-243.

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責(zé)任編輯：劉國春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2011.01.16

1009-6922（2011）01-55-04

2011-03-10

張小敏（1989-），女，江蘇南通人，江南大學(xué)法學(xué)本科生，主要研究方向：馬克思主義哲學(xué)；張?jiān)葡迹?962-），女，江蘇無錫人，哲學(xué)碩士，江南大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：馬克思主義哲學(xué)。