張憲威 鄒奮平

（1.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000）

“十二五”時期江西財政體制改革思考

張憲威1鄒奮平1

（1.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000）

“十一五”期間江西積極推進(jìn)省直管縣財政體制改革和鄉(xiāng)財縣管體制改革，取得明顯成效。認(rèn)真回顧總結(jié)“十一五”江西財政體制改革的探索與實(shí)踐，分析江西財政體制改革遇到的問題，探索“十二五”時期的江西財政體制改革，對于實(shí)現(xiàn)江西在中部地區(qū)的快速崛起和建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)具有重要意義。

“十二五”時期；江西財政體制改革；省直管縣；鄉(xiāng)財縣管；公共財政

“十一五”期間江西積極探索財政體制改革，為做大經(jīng)濟(jì)總量、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有作用。本文擬回顧總結(jié)“十一五”期間江西財政體制改革的探索與實(shí)踐，分析江西財政體制改革遇到的問題，探討“十二五”時期江西財政體制改革。

一、“十一五”期間江西財政體制改革的探索與實(shí)踐

1、省直管縣財政體制改革全面推進(jìn)

為緩解縣市財政困難狀況，縮小地區(qū)間財力差異，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化，促進(jìn)縣鄉(xiāng)財政良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，在借鑒兄弟省市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2005年江西省選擇21個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣進(jìn)行省直管縣財政體制改革試點(diǎn)。2007年江西省擴(kuò)大省直管縣財政體制改革試點(diǎn)范圍，將38個轉(zhuǎn)移支付縣(市)納入改革試點(diǎn)范圍。2009年江西省直管縣財政體制改革試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，全省80個縣(市)全部實(shí)行省直管縣財政體制。按照江西省財政廳的統(tǒng)一部署，省直管縣財政體制試點(diǎn)改革的主要內(nèi)容是在保證各級既得利益不變的前提下，采取“八個到縣、兩個不變”政策?！鞍藗€到縣”：一是體制基數(shù)直接固定到縣。二是收入計劃直接下達(dá)到縣。三是基金收入分成直接到縣。四是轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助直接下達(dá)到縣。五是財政結(jié)算直接辦理到縣。六是資金調(diào)度直接撥付到縣。七是各項(xiàng)債務(wù)直接落實(shí)到縣。八是財政工作直接部署到縣。“兩個不變”：一是市對縣支持不變。二是數(shù)據(jù)報送匯總程序不變。實(shí)行省直管縣財政體制改革后，省級財政直接結(jié)算到縣，避免地級市集中縣級財力的“市刮縣”問題發(fā)生，縮短了資金在途時間，加快了資金周轉(zhuǎn)速度，提高了資金的使用效率，進(jìn)一步調(diào)動了縣級政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的積極性，強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，有利于富民強(qiáng)縣，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更多動力。

2、鄉(xiāng)財縣管體制改革扎實(shí)推進(jìn)

為適應(yīng)公共財政管理改革的要求和農(nóng)村稅費(fèi)改革后新形勢的需要，2004年12月江西省財政廳下發(fā)了《關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革進(jìn)行全面部署。從江西鄉(xiāng)財縣管體制改革的實(shí)踐來看，鄉(xiāng)財縣管主要是堅持“三權(quán)”不變原則，實(shí)行“六個統(tǒng)一”政策。“三權(quán)”不變原則：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變。縣鄉(xiāng)財政之間的收入范圍和支出責(zé)任仍按規(guī)范的財政體制進(jìn)行劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算、決算草案和本級預(yù)算調(diào)整方案的編制仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金結(jié)余歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有和承擔(dān)。三是財務(wù)審批權(quán)不變。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按規(guī)定程序?qū)徟?。“六個統(tǒng)一”政策即：統(tǒng)一編制預(yù)算、統(tǒng)一設(shè)置賬戶、統(tǒng)一收付方式、統(tǒng)一辦理采購、統(tǒng)一管理票據(jù)、統(tǒng)一管理村級財務(wù)。實(shí)行鄉(xiāng)財縣管，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，鞏固了農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會變革進(jìn)程。

二、江西財政體制改革遇到的問題

實(shí)行省直管縣財政體制改革和鄉(xiāng)財縣管體制改革，產(chǎn)生出深遠(yuǎn)的體制優(yōu)勢。但也必須看到在財政體制改革中還存在一些問題，這些問題如不及早加以解決，勢必會影響各級政府的積極性，影響經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)健康發(fā)展。

1、財政體制與行政體制的沖突問題

我國實(shí)行的是行政管理層次和財政層次相統(tǒng)一的制度，一級政府、一級財權(quán)。由于行政管理體制改革相對滯后，目前江西地方政府行政架構(gòu)實(shí)行的仍然是省管市、市管縣的行政體制，而財政體制實(shí)行的卻是省直管縣，試點(diǎn)縣財政管理權(quán)上收，財政工作由省直接部署，但行政管理體制沒有同步改革，市管縣行政管理體制與省直管縣財政體制并存，不可避免地存在著財政體制與行政管理體制的沖突。從市級來說，市級黨政機(jī)構(gòu)及部門仍在履行全市性事權(quán)，由于市里掌握縣里的人事權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和目標(biāo)考核權(quán)，縣級政府的運(yùn)行在很多方面依然受到市里的制約和影響。從縣級來說，省直管縣只限于財政，沒有涉及到其他諸如行政審批、用地政策、稅收扶持、市場準(zhǔn)入等經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)的下放，無法實(shí)行真正的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。尤其是工商、稅務(wù)、藥監(jiān)、技監(jiān)等垂直管理部門的管理體制與財政管理體制存在矛盾，如稅務(wù)部門實(shí)行垂直管理，其收入考核、人事任免、經(jīng)費(fèi)核撥等方面縣級政府無法調(diào)控，造成稅務(wù)部門經(jīng)常與當(dāng)?shù)卣憙r還價，影響了縣級財政收支的統(tǒng)一性和預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2、財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題

堅持事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級財政的收支范圍以及管理權(quán)限，這是建立完善的、規(guī)范的、責(zé)權(quán)明晰的財政體制的核心與基礎(chǔ)。1994年我國實(shí)施的分稅制財政體制改革，主要是重新界定了中央與地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)范圍，但對省以下各級地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)劃分沒有作出統(tǒng)一規(guī)定，各地在推行分稅制時也沒有進(jìn)行這方面的實(shí)質(zhì)性改革，并且出現(xiàn)了事權(quán)下移、財權(quán)上收的問題，致使基層地方政府財政普遍困難。在推行省直管縣財政體制改革時，江西省也沒有對省級與省級以下各級政府的事權(quán)和財權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的改革和調(diào)整。雖然實(shí)行省直管縣財政體制后減少了財政層級，但省市縣之間的事權(quán)和財權(quán)劃分依然不清晰，增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主體稅種幾乎都成了共享稅，致使財政收支劃分帶有很強(qiáng)的人為色彩，轉(zhuǎn)移支付缺乏合理的事權(quán)和支出劃分前提，影響了省直管縣財政體制的制度功效。

3、權(quán)責(zé)不對等問題

實(shí)行省直管縣財政體制后，省級財政管理幅度過寬,管理難度加大[1]。對省級來說，承擔(dān)的是更多的事務(wù)和責(zé)任，但由于管理幅度增大，管理對象數(shù)量增多，工作量劇增，人力又有限，管理壓力增大，對市縣財政管理難免力不從心。對市級來說，實(shí)行省直管縣（市）財政體制后，市對縣的財政管理職能主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、報表匯總等方面。由于這些職能都是軟約束，縣（市）能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)與市級責(zé)任也不掛鉤，加之市級財政的工作重心向發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟(jì)和培植本級財源轉(zhuǎn)換，因此市級財政缺乏管理縣（市）財政工作的主觀能動性，客觀上也容易導(dǎo)致對區(qū)域內(nèi)的省直管縣放手不管，造成直管縣財政管理上的真空。對縣級來說，財力和權(quán)力擴(kuò)大以后，業(yè)務(wù)水平和管理能力一時難以跟上，如果缺乏監(jiān)督，極易滋生腐敗，并導(dǎo)致投資沖動和建設(shè)政績工程，財政資金的使用效率難以保證。

三、“十二五”時期深化財政體制改革的建議與對策

“十二五”時期將是我國建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時期，也是深化財政體制改革的關(guān)鍵時期。“十二五”時期江西財政體制改革要緊緊圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略目標(biāo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，通過實(shí)施以“公共化”為取向的一系列改革，努力建立與完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財政體系，為經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的財力保障，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)現(xiàn)和社會主義和諧社會的構(gòu)建。為此，必須采取如下措施：

1、科學(xué)界定各級政府的職責(zé)

在市管縣行政體制下實(shí)施省直管縣財政體制，尤其需要明確省、市、縣的事權(quán)和財權(quán)劃分，適當(dāng)調(diào)整市級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財力的匹配。與世界上相對較少的政府層級相比，我國目前設(shè)置了中央、省(直轄市)、市(地區(qū))、縣(市轄區(qū)、縣級市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政府框架，在這種多層級政府結(jié)構(gòu)的背景中，如何明確地方政府間職責(zé)分工、理順政府間財政分配關(guān)系成為了一個特殊難題[2]。

（1）省級政府。在地方政府系列中，省級政府處于頂端，與市縣政府形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，承擔(dān)著促進(jìn)全省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施有效行政管理的責(zé)任。一般來說，全國性公共物品如國防等一般屬于中央政府的事務(wù)。對各級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)爭取盡可能進(jìn)行明確的細(xì)分和形成共擔(dān)方案，尤其需要在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責(zé)任和管理權(quán)限。要理順省級政府與市縣政府的關(guān)系，省級政府要加強(qiáng)對市縣政府執(zhí)行政策法規(guī)的督促檢查，保證政令暢通。

（2）市級政府。市級政府是介于省與縣之間的一級政府，承擔(dān)著貫徹執(zhí)行中央與省級政府路線、方針、政策等經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理職責(zé)。在市與縣（區(qū)）政府管理責(zé)權(quán)劃分上，除國家統(tǒng)一確定的公安、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)督等行政管理體制外，市、區(qū)、街道辦事處的管理職責(zé)應(yīng)主要體現(xiàn)在城市規(guī)劃審批、建設(shè)行政管理、土地與資源管理、計劃生育管理、社會治安綜合治理等方面。

（3）縣（區(qū)）級地方政府。縣（區(qū)）級政府是政府體系的組織基礎(chǔ)，在劃分職能時，公共服務(wù)職能應(yīng)盡量下放到縣，有利于充分發(fā)揮縣（區(qū)）級政府的基礎(chǔ)性作用?？h（區(qū)）級政府要充分利用自身優(yōu)勢，壯大自身原有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，配套拉長城市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，形成有自己特色的縣域經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，盡快建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。

（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是提供公共服務(wù)和社會管理。在縣與鄉(xiāng)職能劃分中，要突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重點(diǎn)應(yīng)放在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、推進(jìn)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等方面，而不是招商引資。

2、加強(qiáng)省級政府調(diào)控能力

實(shí)行省直管縣財政體制后，省級財政管理范圍和幅度的擴(kuò)大，對省級財政的調(diào)控能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。省級財政要不斷增強(qiáng)綜合調(diào)控能力，減少管理和調(diào)控盲區(qū)，深化部門預(yù)算改革，將部門管理資金納入財政統(tǒng)一管理。要改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，調(diào)整管理職責(zé)，轉(zhuǎn)變管理方式，加強(qiáng)省級財政部門的人員和設(shè)備力量，建立與省直管縣財政體制改革相適應(yīng)的管理體制和工作機(jī)制，以適應(yīng)省直管縣后業(yè)務(wù)量增加的需要，提高對縣財政的管理與監(jiān)督能力。

3、加強(qiáng)縣級財政業(yè)務(wù)培訓(xùn)和“金財工程”建設(shè)

實(shí)行省直管縣財政體制，縣級在管理思想、管理手段和管理技術(shù)等方面，在較短時間內(nèi)難以適應(yīng)和到位。因此，省、市財政要加大對縣財政各項(xiàng)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)力度，以適應(yīng)新的形勢。同時，要積極推進(jìn)“金財工程”大平臺建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范省直管縣財政業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)省對市縣財政運(yùn)行的實(shí)時動態(tài)監(jiān)控。要規(guī)范縣級財政收支行為，人大、審計和上級財政部門要加大預(yù)算監(jiān)督，促進(jìn)依法行政和依法理財。要按照建設(shè)公共財政和服務(wù)型政府的要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效率。要實(shí)行預(yù)算績效評估，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的意識和壓力，避免和減少花錢隨意、辦事不力現(xiàn)象。

4、重新構(gòu)建市與縣之間的利益關(guān)系

要賦予市級財政必要的管理權(quán)限和管理手段，以加強(qiáng)市對直管縣的指導(dǎo)和督促，提高省市兩級共同支持縣級財政發(fā)展的積極性。實(shí)行省直管縣財政體制，無形中弱化了市對縣的帶動效應(yīng)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，應(yīng)探索構(gòu)建新型的縣與市之間的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，有效發(fā)揮中心城市對縣在財政和經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展上的帶動作用。對地級市本級財政進(jìn)行合理定位，在促進(jìn)市、縣財政平穩(wěn)運(yùn)行基礎(chǔ)上調(diào)整財政管理體制，妥善處理省、市、縣三級政府間的利益分配關(guān)系。在充分調(diào)動縣級政府自我發(fā)展積極性的同時，地級市財政要繼續(xù)加大對縣級財政的指導(dǎo)和支持力度，充分發(fā)揮地級市的綜合調(diào)研、業(yè)務(wù)培訓(xùn)的優(yōu)勢，緩解省級財政管理壓力。

[1] 鮑晨輝.財政體制簡化之路慎行——“省直管縣”財政體制弊端分析[J].地方財政研究，2007，(1)：27-31.

[2] 賈康，閻坤.完善省以下財政體制改革的中長期思考[J].管理世界，2005，(8)：33-37.

F812.7

A

1672－4445(2011)02－0052－03

2010-09-08

張憲威（1976-），江西玉山人，碩士，中共上饒市委黨校講師，主要從事行政管理學(xué)研究；鄒奮平（1981-），江西會昌人，中共上饒市委黨校助教，主要從事行政管理學(xué)研究。

［責(zé)任編輯：鐘 晟］