林莉紅田勇軍

(1、2.武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

《國(guó)家賠償法》的修改與反思

林莉紅1田勇軍2

(1、2.武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

編者按:獲得國(guó)家賠償是公民重要的救濟(jì)權(quán)利之一,1994年通過(guò)的《國(guó)家賠償法》因?yàn)槠洹伴T(mén)檻高、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、程序亂”備受人們?cè)嵅　?010年 4月第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》,從擴(kuò)大賠償范圍、保障賠償支付、暢通賠償請(qǐng)求渠道、完善賠償請(qǐng)求程序以及明確雙方的舉證義務(wù)等方面修改了相關(guān)內(nèi)容,在保障公民獲得國(guó)家賠償權(quán)利上邁進(jìn)一大步,再度引起人們對(duì)于國(guó)家賠償內(nèi)容的廣泛討論。但此次法律修改并沒(méi)有一步到位,《國(guó)家賠償法》在賠償程序、賠償經(jīng)費(fèi)、舉證責(zé)任等方面依然存在一些遺留問(wèn)題。正視與反思此次立法修改,將為《國(guó)家賠償法》的完善奠定基礎(chǔ)。本刊編輯部針對(duì)《國(guó)家賠償法》修改的重點(diǎn)及其遺留的問(wèn)題,組織了本次專題討論,以期《國(guó)家賠償法》不斷臻于完善。

評(píng)價(jià)國(guó)家賠償制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)包括全面的賠償范圍、較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)易的理賠程序?！秶?guó)家賠償法》的內(nèi)容及其發(fā)展程度受到不同因素的制約,對(duì)國(guó)家賠償法性質(zhì)的認(rèn)識(shí)、國(guó)家機(jī)關(guān)的違法現(xiàn)狀、公民的維權(quán)意識(shí)和國(guó)家財(cái)政支付能力是其中最為主要的因素。此次修改《國(guó)家賠償法》,擴(kuò)大了賠償范圍、提高了賠償標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化了理賠程序。但還存在諸多問(wèn)題,對(duì)此進(jìn)行必要的分析,有利于國(guó)家賠償制度未來(lái)的發(fā)展。

《國(guó)家賠償法》;賠償范圍;賠償原則;理賠程序

1994年 12月頒布的《國(guó)家賠償法》歷經(jīng) 15年,因?yàn)槠洹伴T(mén)檻高、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、程序亂”備受人們?cè)嵅?而被稱為“國(guó)家不賠法”。2010年 4月《國(guó)家賠償法》的修改,再度引起人們對(duì)于國(guó)家賠償內(nèi)容的廣泛討論。正視與反思此次立法修改,將為《國(guó)家賠償法》的完善奠定基礎(chǔ)。

一、評(píng)價(jià)國(guó)家賠償制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)

一部完善的《國(guó)家賠償法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定全面的賠償范圍、較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)易的理賠程序。這是評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家賠償制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。

(一)全面的賠償范圍

國(guó)家賠償范圍是指國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任和公民、法人以及其他組織行使賠償請(qǐng)求權(quán)的范圍[1]。由社會(huì)契約理論推演,一方面,國(guó)家權(quán)力是有限的,另一方面,國(guó)家權(quán)力以保障公民權(quán)利為目的。確定國(guó)家賠償?shù)姆秶?從國(guó)家方面來(lái)說(shuō),就是“有損害必有賠償”,國(guó)家機(jī)關(guān)要對(duì)其超越被授權(quán)行為的后果承擔(dān)責(zé)任。從相對(duì)人方面來(lái)說(shuō),就是“有權(quán)利必有救濟(jì)”,個(gè)人權(quán)利是客觀存在的,只要造成損害,無(wú)論損害主體是誰(shuí),都應(yīng)該給予合理的賠償。同時(shí)從馬克思主義“揚(yáng)棄國(guó)家”的必然性以及“國(guó)家只是歷史的法人”[2]可以看出,國(guó)家只是人類為其權(quán)利更好實(shí)現(xiàn)的階段性工具,而人是社會(huì)永遠(yuǎn)的主宰者與目的,前者必須服務(wù)于后者。《國(guó)家賠償法》作為保障公民權(quán)利的工具,必然遵循全面賠償?shù)脑瓌t,有損害就要賠償,不然就有悖其存在目的。

從當(dāng)前各國(guó)司法實(shí)踐來(lái)看,全面的國(guó)家賠償,可以從不同的角度加以明確。從致害主體角度,應(yīng)當(dāng)有行政、司法、立法、軍事和公有公共設(shè)施等的賠償;從侵權(quán)的行為來(lái)看,應(yīng)該包括各種能夠致害的具有行政性質(zhì)的行為和具有司法性質(zhì)的行為;從受損害權(quán)利類型看,包括人身自由損害、生命健康損害、財(cái)產(chǎn)損害、精神損害等。我國(guó)《國(guó)家賠償法》把國(guó)家賠償劃分為三類,即行政賠償、刑事賠償和民事行政司法賠償?shù)?。其中?duì)行政賠償和刑事賠償?shù)姆秶謩e從人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害和賠償?shù)拿庳?zé)情形三個(gè)角度加以規(guī)范。全面的賠償范圍應(yīng)該是,凡是對(duì)公民造成損害的國(guó)家行為都應(yīng)該納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?。所考慮的角度既應(yīng)該包括損害行為的性質(zhì),也包括受損害的權(quán)利類型。

此外,在分析國(guó)家賠償?shù)姆秶鷷r(shí),要考慮其與民事賠償范圍的銜接和協(xié)調(diào)。不同法系、不同國(guó)家對(duì)這兩種賠償?shù)男再|(zhì)認(rèn)識(shí)不同,二者的界限也并非整齊劃一。例如,對(duì)于公有公共設(shè)施造成的損害,英國(guó)、美國(guó)、日本、德國(guó)和法國(guó)都把其納入了國(guó)家賠償,日本在司法實(shí)踐中通過(guò)判例逐步把郵政、鐵路、國(guó)立學(xué)校、醫(yī)院等部門(mén)的職務(wù)責(zé)任都列入國(guó)家賠償范圍,這在許多英美法系國(guó)家則屬于民事賠償范圍。我國(guó)《國(guó)家賠償法》沒(méi)有將其規(guī)定在國(guó)家賠償?shù)姆秶鷥?nèi),實(shí)踐中將其看做是民事賠償。從具體的賠償個(gè)案來(lái)看,民事賠償還是行政賠償,對(duì)受害人來(lái)說(shuō)各有利弊。但一個(gè)基本的原則是既不能讓兩種賠償有重疊,又不能有遺漏,兩者需要較好地銜接。

(二)較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)

所謂國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn),是指“國(guó)家就其侵權(quán)行為給予公民、法人和其他組織造成損害時(shí),在多大程度上給予賠償,又稱結(jié)果意義上的國(guó)家賠償范圍”[3]。如果說(shuō)國(guó)家賠償?shù)姆秶鷽Q定著受害人 (公民、法人或者其他組織)能否得到法律救濟(jì)的話,賠償標(biāo)準(zhǔn)則關(guān)涉受害人能在多大程度上得到法律的救濟(jì)。

一般來(lái)說(shuō),損害賠償只有兩個(gè)類型,即民事賠償和國(guó)家賠償。如何確定國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),對(duì)該兩種賠償進(jìn)行比較研究更有意義。就國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)而言,目前世界上主要形成了四種國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn),即撫慰性標(biāo)準(zhǔn)、損益相抵性標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)和懲罰性標(biāo)準(zhǔn),賠償標(biāo)準(zhǔn)依次漸高。撫慰性標(biāo)準(zhǔn),指國(guó)家賠償只是體現(xiàn)對(duì)受害人的象征撫慰性質(zhì),賠償數(shù)額低于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際損失的數(shù)額。損益相抵標(biāo)準(zhǔn),即受害人所獲得的賠償數(shù)額基本能夠填平其所受的損害,如果受害人從保險(xiǎn)等其他途徑獲得賠償,則國(guó)家賠償可以減去相應(yīng)的數(shù)額,以體現(xiàn)損益相抵。補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)是指國(guó)家賠償所支付的賠償金是對(duì)受害人實(shí)際損失的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)重在強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)當(dāng)事人損失的填平,不排除受害人從其他途徑 (如保險(xiǎn))的收益,所以,補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)會(huì)高于損益相抵標(biāo)準(zhǔn)。懲罰性標(biāo)準(zhǔn),是指支付的數(shù)額超出受害人實(shí)際所受損失,帶有懲罰性質(zhì)。如美國(guó)的阿拉巴馬州,對(duì)死亡損害就規(guī)定了懲罰性賠償。民事賠償只針對(duì)私主體之間的損害賠償,其賠償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有那么復(fù)雜,主要有損益相抵標(biāo)準(zhǔn)和懲罰性標(biāo)準(zhǔn),其中損益相抵是極其普遍的標(biāo)準(zhǔn),懲罰性標(biāo)準(zhǔn)只是特例,而且其力度也很小。例如在合同法中,懲罰的數(shù)額原則上不能超過(guò)基數(shù)的 20%。因刑事犯罪行為引起的民事賠償屬于廣義的民事賠償,但有的國(guó)家給予法官比較大的裁量權(quán),可以做出較大數(shù)額的懲罰性賠償規(guī)定。

與民事侵權(quán)行為相比,國(guó)家行為對(duì)公民造成的損害范圍更廣,程度更深。首先,私主體之間一般只能對(duì)他人的財(cái)產(chǎn)和名譽(yù)造成有限的損害,而國(guó)家權(quán)力不僅可能堂而皇之地剝奪公民的任何東西,直至生命,而且還可能置當(dāng)事人于名譽(yù)上的極其不利境地。因?yàn)閲?guó)家代表了公共利益和正義,被賦予了預(yù)先假定的合理性。其次,國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害更容易,一紙公文就可以使你失去自己財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),一項(xiàng)質(zhì)檢報(bào)告的公布就可以使一個(gè)企業(yè)破產(chǎn)。所以,國(guó)家公權(quán)力遠(yuǎn)比私權(quán)對(duì)他人的權(quán)利造成的損害大。同時(shí),很多情況下,國(guó)家對(duì)公民造成的損害公民是無(wú)法躲避和無(wú)法選擇的,在國(guó)家權(quán)力面前個(gè)人根本不具備像對(duì)待其他私主體的“自力救濟(jì)的能力”?；诖?國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于民事賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),應(yīng)該確定較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)。較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)不僅可以在一定程度上避免受害人在理賠中受到“二次傷害”,而且在客觀上加大國(guó)家機(jī)關(guān)的違法成本,從而能夠在某種程度上減少國(guó)家機(jī)關(guān)的違法行為。其底線至少是損益相抵標(biāo)準(zhǔn),也就是說(shuō)國(guó)家賠償最起碼不能低于當(dāng)事人的損失,而且常常高于當(dāng)事人的損失數(shù)額。而撫慰性標(biāo)準(zhǔn)只能說(shuō)是一種極低的賠償標(biāo)準(zhǔn),根本不足以彌補(bǔ)受害人的損失。

(三)簡(jiǎn)易的理賠程序

所謂簡(jiǎn)易的理賠程序,就是指受害人獲得賠償?shù)姆绞胶筒襟E要盡量地簡(jiǎn)潔高效。國(guó)家賠償是取廣大納稅人的錢(qián)給予針對(duì)國(guó)家利益的特別犧牲者,所以,必須有一定的程序作保障。程序是實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必有途徑,也是公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力不被濫用的必要保障。法律程序包括行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。過(guò)于繁瑣的程式會(huì)增加當(dāng)事人獲得賠償?shù)臅r(shí)間和精力成本,這必然會(huì)使得正義因遲到而使得國(guó)家賠償?shù)男Ч蟠蛘劭邸Ｓ绕涫鞘芎θ嗽谥暗男姓绦蚧蛐淌鲁绦蛑幸呀?jīng)因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為而折磨得心力交瘁。如果在理賠程序上再設(shè)置一些不必要的障礙,加大理賠成本,對(duì)受害人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。同時(shí),很多國(guó)家侵權(quán)受害人或者受害人親屬(受害人可能因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)的違法行為而失去生命或者已經(jīng)失去了訴訟能力,從而其親屬成為賠償申請(qǐng)人)對(duì)理賠程序不熟悉,對(duì)于技術(shù)性的理賠乃至訴訟程序很難有準(zhǔn)確的把握,尤其是對(duì)于理賠過(guò)程中的一些積極性權(quán)利如參與和協(xié)商活動(dòng)等難以得心應(yīng)手地實(shí)施。國(guó)家賠償要考慮到理賠過(guò)程中賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是強(qiáng)勢(shì)的,受害人處于相對(duì)劣勢(shì)地位,所以,理賠程序要盡可能地照顧弱勢(shì),同時(shí)要力求時(shí)限簡(jiǎn)短連貫,程式簡(jiǎn)捷易行?？傊?簡(jiǎn)捷的理賠程序有利于受害人及時(shí)地獲得賠償,從而有利于盡早矯正國(guó)家機(jī)關(guān)侵權(quán)造成的不公正現(xiàn)象,使得國(guó)家機(jī)關(guān)與相關(guān)受害人之間不平衡的權(quán)利義務(wù)狀況恢復(fù)至正常狀態(tài),并通過(guò)合理的程序重塑國(guó)家有錯(cuò)就改的誠(chéng)信形象和實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利的宗旨。

二、影響《國(guó)家賠償法》的若干因素

《國(guó)家賠償法》的內(nèi)容及其發(fā)展程度受到不同因素的制約,既有深層、根基性的因素,也有具體的、技術(shù)性方面的因素,不同因素的影響力度亦各異。

(一)對(duì)《國(guó)家賠償法》性質(zhì)的認(rèn)識(shí)

對(duì)性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)決定著《國(guó)家賠償法》的制度設(shè)計(jì)。把國(guó)家賠償定位為公法還是私法性質(zhì),國(guó)家賠償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序中的諸多規(guī)定都有所不同。《國(guó)家賠償法》涉及的是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害,所以,其既有公法性質(zhì),亦有私法性質(zhì)。從理賠程序和資金來(lái)源說(shuō),它屬于公法。而從被侵害的權(quán)利來(lái)說(shuō),它又具有私法性,因?yàn)榇藭r(shí)國(guó)家如同法人等私法主體一樣,對(duì)私人權(quán)利的侵害應(yīng)該給予和民法規(guī)定一樣的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。賠償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該采用和民事近似的一般損益相抵原則和特別規(guī)定的懲罰性賠償原則。當(dāng)前大部分國(guó)家和地區(qū)尤其是私法比較發(fā)達(dá)的英美法系國(guó)家,國(guó)家賠償都是適用民事賠償標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)雖沒(méi)有清晰地劃分公私法,但在立法理念上將《國(guó)家賠償法》定位為完全的公法。賠償范圍采用不同于民事賠償?shù)摹胺ǘㄔ瓌t”。“國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式,是根據(jù)以下原則確定的:第一,要使受害人所受到的損失能夠得到適當(dāng)彌補(bǔ);第二,考慮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和財(cái)力能夠負(fù)擔(dān)的狀況;第三,便于計(jì)算,簡(jiǎn)便易行?！雹偃珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任胡康生 1993年 10月 22日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法(草案)》的說(shuō)明。在賠償范圍上,內(nèi)部行政行為、公有公共設(shè)施致害行為不屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶ｉg接損失基本不予賠償②對(duì)于“間接損失”概念,人們有不同的理解。如“間接損失就是可得利益的減少”,參見(jiàn)王利民:《民法·侵權(quán)行為法》,中國(guó)人民大學(xué)出版社 1993年版,第 591頁(yè);間接損害是“受害人在一定范圍內(nèi)的未來(lái)財(cái)產(chǎn)利益的損失”,參見(jiàn)張步紅:《國(guó)家賠償法判解與運(yùn)用》,中國(guó)法制出版社 2000年版,第 244頁(yè)。筆者贊同從三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量間接損失,即損失的將來(lái)性、確定性、可得性,參見(jiàn)付洪林:《國(guó)家賠償法新論》,廣東人民出版社 2009年版,第156頁(yè)。我國(guó)《國(guó)家賠償法》第二十八條第 7款規(guī)定只對(duì)直接損失之財(cái)產(chǎn)的賠償,在司法實(shí)踐中被解讀為只對(duì)現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生的損失承擔(dān)賠償責(zé)任,將來(lái)的損失,無(wú)論必然或是可能發(fā)生,國(guó)家一概不賠償。如存款利息,被查封房屋之租金,法人的營(yíng)業(yè)損失等,這是對(duì)間接損失過(guò)于狹窄的解釋。。對(duì)生命健康權(quán)損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家“核定”,而不是依據(jù)民事的“損益相抵”甚至是懲罰性原則。理賠程序也仍然滲透著公權(quán)優(yōu)越的理念。

(二)國(guó)家機(jī)關(guān)的違法狀況

國(guó)家賠償主要是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)違法行為造成損害的補(bǔ)救,所以,國(guó)家機(jī)關(guān)的違法狀況必然會(huì)對(duì)國(guó)家賠償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)及程序造成影響。國(guó)家機(jī)關(guān)的違法行為不一定必然引起國(guó)家賠償,此處所談國(guó)家機(jī)關(guān)的違法狀況主要是指具有相對(duì)應(yīng)的具體受害人的違法行為。國(guó)家機(jī)關(guān)的違法狀況包括三個(gè)方面:

1.違法的普遍性 (廣度)。國(guó)家機(jī)關(guān)的違法狀況與其所處的社會(huì)發(fā)展背景、國(guó)家的法治狀況、人們的權(quán)力和權(quán)利意識(shí)等有關(guān)。就一國(guó)歷史發(fā)展的規(guī)律來(lái)說(shuō),當(dāng)政權(quán)處于新生時(shí)期,國(guó)家機(jī)關(guān)的違法現(xiàn)象可能相對(duì)較少。隨著“法治國(guó)家”、“依法行政”理念的深入,法制建設(shè)縱深發(fā)展,國(guó)家機(jī)關(guān)的違法現(xiàn)象就會(huì)少些。而在法制建設(shè)的初期,依法行政的觀念尚未深入人心,依法行政的水平也有待提高,違法的普遍性恐怕是一個(gè)難以避免的現(xiàn)象。

2.違法的嚴(yán)重性 (深度)。國(guó)家機(jī)關(guān)違法會(huì)侵害到不同的權(quán)利以及造成不同程度的損害,例如,對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)、自由、精神等方面造成的損失。一般來(lái)說(shuō),對(duì)生命的侵害要大于財(cái)產(chǎn)損害,對(duì)眾多受害人的侵害要重于對(duì)個(gè)人的侵害,對(duì)基本生活權(quán)的侵害要重于對(duì)非基本生活權(quán)的侵害。通常,對(duì)于權(quán)益受到侵害較深的受害人,國(guó)家賠償?shù)牧Χ葢?yīng)該大些。

3.違法主體的主觀過(guò)錯(cuò)狀態(tài)。從常理來(lái)說(shuō),基于依法行政,國(guó)家機(jī)關(guān)一般情況下不會(huì)故意違法,即使違法也是過(guò)失。但是,如果存在公務(wù)員素質(zhì)偏低、國(guó)家機(jī)關(guān)管理制度的缺陷、懲罰措施的不合理以及違法成本低的情況,會(huì)有一些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員故意甚至是直接故意違法。針對(duì)這種狀況,國(guó)家賠償?shù)牧Χ染蛻?yīng)該更大些。采取懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家,其立法用意應(yīng)當(dāng)正是在于矯正這種不正?，F(xiàn)象。

針對(duì)不同的違法狀況,基于不同的價(jià)值取向可以有不同的立法措施。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)違法現(xiàn)象少、違法程度輕的狀況,設(shè)置國(guó)家賠償制度的考慮可能相對(duì)簡(jiǎn)單。而對(duì)于違法現(xiàn)象較為普遍、程度較深的情況,設(shè)置何種賠償制度則是一件值得慎重考慮的事。一種比較現(xiàn)實(shí)的措施是,基于“法不責(zé)眾”和國(guó)家財(cái)力負(fù)擔(dān)能力的考慮,走循序漸進(jìn)的道路,采取較低的賠償標(biāo)準(zhǔn),隨著國(guó)家財(cái)力和國(guó)家法治狀況的不斷改善,國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)逐步地提高。這是一種比較謹(jǐn)慎、折衷的方案。另一種思考則是,要想治理某種普遍的不正?，F(xiàn)象,通常需要采取矯枉過(guò)正的方法,才能使其得到快速而徹底的改觀。因此,基于“治亂世用重典”的思想,應(yīng)該采用比較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)以發(fā)揮法律的懲罰性功能,增加國(guó)家機(jī)關(guān)的違法成本從而減少國(guó)家機(jī)關(guān)違法現(xiàn)象。

(三)公民的維權(quán)意識(shí)

在爭(zhēng)取權(quán)利救濟(jì)的過(guò)程中,被侵害的權(quán)利主體是否具有積極和強(qiáng)烈的維權(quán)意識(shí)極其重要。在國(guó)家賠償制度的維權(quán)體系中,公民的維權(quán)意識(shí)表現(xiàn)主要有以下幾種:不知道自己的權(quán)利被侵害,當(dāng)然也不知道可以申請(qǐng)國(guó)家賠償,尤其是名譽(yù)權(quán)和精神等受到侵害者;知道權(quán)利被侵害,但是基于“國(guó)王不能為非”的陳舊觀念而不去申請(qǐng)國(guó)家賠償;知道權(quán)利被侵害可以申請(qǐng)國(guó)家賠償,但是認(rèn)為自己也有過(guò)錯(cuò)“罪有應(yīng)得”,或者是申請(qǐng)賠償成本高,賠償標(biāo)準(zhǔn)低亦或嫌申請(qǐng)程序麻煩而放棄申請(qǐng)賠償。上述情況都是當(dāng)事人維權(quán)意識(shí)不正確或者是不強(qiáng)烈的表現(xiàn)。

權(quán)利是爭(zhēng)取而不是等來(lái)的。公民的維權(quán)意識(shí)對(duì)國(guó)家賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都有一定的影響和推動(dòng)作用。如果公民的維權(quán)意識(shí)較強(qiáng),并在實(shí)踐中積極爭(zhēng)取自己獲得賠償?shù)臋?quán)利,那么,必然會(huì)促使國(guó)家賠償?shù)陌l(fā)達(dá);反之,公民維權(quán)意識(shí)淡薄,缺乏對(duì)國(guó)家賠償法的影響和支持,那么,理賠主體也會(huì)產(chǎn)生惰性而不去積極理賠。同時(shí),國(guó)家賠償?shù)牧⒎ㄒ惨螂y以準(zhǔn)確把握賠償申請(qǐng)主體的真實(shí)需求,而無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。

(四)國(guó)家財(cái)政支付能力

國(guó)家賠償需要財(cái)力支持和保障。從各國(guó)和地區(qū)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定來(lái)看,賠償費(fèi)用基本都是由國(guó)庫(kù)支出。但具體的列編方式不同,主要有中央政府統(tǒng)籌列編預(yù)算 (如法國(guó)、新加坡)、各級(jí)政府分別編列預(yù)算(如韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū))、設(shè)立國(guó)家專項(xiàng)基金(如美國(guó))、通過(guò)保險(xiǎn)渠道 (如法國(guó)部分地區(qū))等[4]。當(dāng)前我國(guó)采用的是賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算的方式。無(wú)論采取何種方式,從總體上來(lái)說(shuō),賠償經(jīng)費(fèi)直接或間接來(lái)源于國(guó)庫(kù),國(guó)家的經(jīng)濟(jì)承受能力在很大程度上決定著國(guó)家賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,國(guó)家政治民主、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、文化多元的發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定都需要大量的經(jīng)濟(jì)支持,國(guó)家立法從財(cái)政支付能力層面加以考慮是必然的。基于對(duì)《國(guó)家賠償法》作用和功能的認(rèn)識(shí),國(guó)家財(cái)政支付能力雖然是需要考慮的因素,同時(shí)也要結(jié)合其他因素綜合考慮。

三、《國(guó)家賠償法》修改評(píng)析

《國(guó)家賠償法》的修改,在擴(kuò)大賠償范圍、提高賠償標(biāo)準(zhǔn)和簡(jiǎn)化理賠程序方面進(jìn)行了很多努力,但還存在諸多問(wèn)題。對(duì)此進(jìn)行必要的分析,有利于國(guó)家賠償制度未來(lái)的發(fā)展。

(一)賠償范圍方面

《國(guó)家賠償法》的修改在一定程度上擴(kuò)大了賠償范圍。賠償義務(wù)主體方面,把看守所同國(guó)家偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)一樣納入刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)范圍。行為方面,把行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)虐待、放縱他人虐待公民的行為納入國(guó)家賠償范圍,以有效地治理看守所、監(jiān)獄的毆打、體罰和牢頭獄霸現(xiàn)象;針對(duì)修改前的《國(guó)家賠償法》對(duì)刑事賠償中的“錯(cuò)拘”和“錯(cuò)捕”在執(zhí)行和理解上的不同,修改后的《國(guó)家賠償法》擴(kuò)大并明確了范圍,對(duì)雖依法拘留,但是拘留時(shí)間超過(guò)法定時(shí)限,隨后決定撤銷案件、不起訴或判決宣告無(wú)罪事項(xiàng)也納入賠償范圍。受損害的權(quán)利方面,主要是對(duì)精神損害賠償做出了明確規(guī)定。修改后的《國(guó)家賠償法》明確規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)致人精神損害……造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金”,首次在法律上承認(rèn)了國(guó)家對(duì)當(dāng)事人精神損害的存在和賠償,這是基于對(duì)公民精神損害請(qǐng)求權(quán)的一種認(rèn)可和保護(hù)。不過(guò),“嚴(yán)重后果”和“相應(yīng)”的賠償這些不確定法律概念所留下的寬泛裁量空間說(shuō)明了國(guó)家在此方面的不徹底性和試探性的態(tài)度。

本次修改《國(guó)家賠償法》,盡管在賠償范圍方面有一定程度的擴(kuò)大。但是,從我國(guó)當(dāng)前的理論研究和司法實(shí)踐的要求來(lái)看,力度還是不夠,距離全面賠償范圍目標(biāo)相差尚遠(yuǎn)。比如,賠償范圍應(yīng)采用概括式規(guī)定替代當(dāng)前有限列舉式規(guī)定,以便進(jìn)一步擴(kuò)大侵權(quán)主體和侵權(quán)事項(xiàng)的范圍。再如間接損害問(wèn)題,從有損害必有賠償角度而言,至少應(yīng)當(dāng)給予某種程度的關(guān)照。

(二)賠償標(biāo)準(zhǔn)方面

賠償標(biāo)準(zhǔn)是在賠償范圍的基礎(chǔ)上,決定賠償數(shù)額的準(zhǔn)則。本次修改涉及賠償標(biāo)準(zhǔn)的主要有以下幾個(gè)方面:公權(quán)行為造成身體傷害應(yīng)當(dāng)支付的賠償金中,新增加了護(hù)理費(fèi)一項(xiàng);對(duì)公民造成傷殘的賠償中增加了康復(fù)費(fèi)一項(xiàng);修改后對(duì)侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的拍賣、變賣明顯低于市場(chǎng)價(jià)的要給予相應(yīng)賠償;對(duì)公民處罰或者強(qiáng)制所造成的金錢(qián)方面的損害賠償中,包括銀行同期存款利息等,這些都具有一定的進(jìn)步意義。但是,在賠償標(biāo)準(zhǔn)的修改方面還有一些明顯的疏漏。如對(duì)造成傷殘或者死亡公民所撫養(yǎng)人的生活費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),修改前的《國(guó)家賠償法》規(guī)定“按當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)有關(guān)生活救濟(jì)的規(guī)定辦理”,具體標(biāo)準(zhǔn)由理賠機(jī)關(guān)靈活掌握。而修改后卻規(guī)定為“參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”,這雖然增加了執(zhí)行時(shí)的明確性,但標(biāo)準(zhǔn)卻是低得令人難以接受。因?yàn)樽畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)是一個(gè)極低的維持基本生活的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于遭受國(guó)家侵害造成傷殘或者死亡的公民所撫養(yǎng)的人來(lái)說(shuō),以只照顧最基本的生存為標(biāo)準(zhǔn),顯然不合適。對(duì)此至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定適用“最低工資標(biāo)準(zhǔn)”。這是《國(guó)家賠償法》本次修改的一大敗筆。

此次修法對(duì)國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)的修改還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,依然沿襲修改前《國(guó)家賠償法》的“生存權(quán)保障原則”[5],沒(méi)有突破撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)。損益相抵標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有提及,更遑論懲罰性標(biāo)準(zhǔn)了。修改前的《國(guó)家賠償法》中一些備受人詬病的規(guī)定依然沒(méi)有改變。例如間接損失游離于國(guó)家賠償保護(hù)范圍之外。侵犯公民人身自由的,賠償標(biāo)準(zhǔn)仍然沒(méi)變,每日是國(guó)家上年度職工日平均工資,這只是為了計(jì)算方便,忽略了對(duì)受害人保護(hù)的力度和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的懲戒力度。根本沒(méi)有考慮到工資是 8小時(shí)工作日,而自由的剝奪每日是 24小時(shí),更沒(méi)有考慮對(duì)受害人名譽(yù)的影響、失去自由的精神痛苦和對(duì)其親人的傷害①對(duì)于侵犯公民人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn),相當(dāng)一部分專家建議采用每日的賠償金應(yīng)數(shù)倍于“上年度職工日平均工資”計(jì)算,其中主張 3—5倍者居多。參見(jiàn)詹濤:《論我國(guó)國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)的提高》,《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2006年第 3期。。另外,對(duì)于造成公民生命健康權(quán)損害的賠償仍保留了缺乏合理依據(jù)的最高限額規(guī)定,而當(dāng)前很多國(guó)家對(duì)于故意違法以及侵犯公民生命健康權(quán)的賠償基本采用懲罰性標(biāo)準(zhǔn)[6]。

(三)賠償程序方面

本次修改《國(guó)家賠償法》,在程序方面的改動(dòng)相應(yīng)地比較多。首先,刪除了“先行確認(rèn)程序”。確切地說(shuō),《國(guó)家賠償法》并沒(méi)有明確規(guī)定確認(rèn)程序是賠償?shù)谋亟?jīng)前提?，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的“確認(rèn)難”,主要是人們對(duì)確認(rèn)的誤讀,尤其是很多確認(rèn)機(jī)關(guān)甚至故意歪曲確認(rèn)以便減少賠償。確認(rèn)實(shí)際上是“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為因欠缺事實(shí)或者法律依據(jù)而被依法撤銷或者被證明為違法或者錯(cuò)誤”[7],它不同于訴訟程序中具有獨(dú)立意義的“確認(rèn)”之訴,并非是一定要有一個(gè)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為“對(duì)”或“錯(cuò)”的獨(dú)立的確定性結(jié)論。所以,厘清確認(rèn)的性質(zhì)是關(guān)鍵,修改后的《國(guó)家賠償法》盡管從形式上刪除了確認(rèn),但是現(xiàn)實(shí)中確認(rèn)依然存在,因?yàn)闆](méi)有確認(rèn),賠償就沒(méi)有依據(jù)。當(dāng)然,由于當(dāng)前我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)違法現(xiàn)象尚比較普遍,本著盡量簡(jiǎn)化賠償程序原則,刪除形式上的確認(rèn)規(guī)定,減少了人們不必要的誤解,去除了有些賠償機(jī)關(guān)刁難受害人的借口。其次,在行政賠償程序和刑事賠償程序中對(duì)舉證責(zé)任分別作了規(guī)定,明確了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的程序義務(wù)。同時(shí),修改后的《國(guó)家賠償法》明確規(guī)定了公民在賠償程序中的參與和協(xié)商權(quán)利,反映了當(dāng)前民眾對(duì)參與權(quán)的強(qiáng)烈要求;增加了對(duì)賠償委員會(huì)決定的申訴程序,即賠償請(qǐng)求人或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償委員會(huì)作出的決定,認(rèn)為確有錯(cuò)誤的,可以向上一級(jí)人民法院賠償委員會(huì)提出申訴。

國(guó)家不是天使,難免會(huì)違法并侵害公民權(quán)益。國(guó)家賠償是對(duì)公民權(quán)益的救濟(jì),是對(duì)國(guó)家違法的矯正,也是對(duì)國(guó)家誠(chéng)信守法形象的維護(hù),更是對(duì)社會(huì)正義的保障?！秶?guó)家賠償法》是一部體現(xiàn)人性尊嚴(yán)之保障、涉及國(guó)家與公民之間關(guān)系的法律。這部法律的制定與實(shí)施情況,某種程度上代表著一個(gè)國(guó)家的法治狀況。和任何一項(xiàng)制度一樣,國(guó)家賠償制度會(huì)隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的發(fā)展而逐步完善。要完善《國(guó)家賠償法》,就必須對(duì)影響國(guó)家賠償?shù)囊蛩赜幸粋€(gè)客觀、全面的把握,明析評(píng)價(jià)《國(guó)家賠償法》的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

[1][1]高家偉.國(guó)家賠償法學(xué)[M].北京:工商出版社,2000.94.

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責(zé)任編輯:邵東華

D922.1

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1008-6951(2011)01-0127-05

2010-10-09

1.林莉紅(1964— ),女,江蘇射陽(yáng)人,武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,主要研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法; 2.田勇軍(1972— ),男,河南葉縣人,武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。