宋廣奇

(華東師范大學(xué),上海 200063)

行政賠償先行處理程序價(jià)值研究

宋廣奇

(華東師范大學(xué),上海 200063)

隨著社會(huì)對(duì)法治行政與效率行政的要求越來越強(qiáng)烈,行政賠償先行處理程序成為時(shí)代發(fā)展不可缺少的一種行政程序制度。對(duì)行政賠償先行處理程序的認(rèn)識(shí)有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)概念進(jìn)行法律界定,對(duì)我國現(xiàn)行行政賠償先行處理程序研究狀況進(jìn)行評(píng)價(jià),論述行政賠償先行處理程序存在的法律價(jià)值,可為研究我國行政賠償先行處理程序奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

行政賠償先行處理程序;界定;價(jià)值

行政賠償先行處理程序?qū)嵸|(zhì)上就是行政機(jī)關(guān)通過行政途徑對(duì)自己的行政行為給受害人所造成的損失及時(shí)給予賠償?shù)拇胧?。一方面突出誠信與責(zé)任行政的特性;另一方面反映了行政賠償追求成本最小化與效益最大化的價(jià)值趨向。行政賠償先行處理程序這兩方面的功能在實(shí)踐中發(fā)揮著非常重要的作用。本文從行政賠償先行處理程序的概念與特性入手,進(jìn)而對(duì)其價(jià)值賦予其法律上的定位,探討我國行政賠償先行處理程序在現(xiàn)實(shí)中的作用,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政賠償先行處理程序的界定

(一)行政賠償先行處理程序的概念

對(duì)于行政賠償先行處理程序的界定,《牛津法律大辭典》、《布萊克法律詞典》均沒有給其下定義,對(duì)行政賠償先行處理程序的定義散布在西方學(xué)者的著作當(dāng)中?！邦A(yù)先決定準(zhǔn)則乃是起訴人的一種義務(wù),也就是說,起訴政府部門之前,必須先請(qǐng)?jiān)摍C(jī)關(guān)就其打算提交法官的訴求作出一個(gè)決定,若不交上政府部門的這一決定,起訴就會(huì)被拒絕受理?！盵1]這一概念是對(duì)行政賠償先行處理程序的全面的概括,具有一定的代表意義。很多西方國家的法律對(duì)行政賠償處理程序的規(guī)定與此概念的外延與內(nèi)涵具有一致性。如《美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第 2675條規(guī)定:“訴合眾國的,因政府雇員在其職務(wù)或雇傭范圍內(nèi)活動(dòng)的疏忽或錯(cuò)誤的作為與不作為引起的財(cái)產(chǎn)破壞和損失或人身傷害或死亡而提起的金錢賠償請(qǐng)求,只有首先向適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機(jī)關(guān)提起并被該機(jī)關(guān)以書面形式最終拒絕,該拒絕以證明或掛號(hào)郵件送達(dá)時(shí),法院才予受理。”[2]這就意味著,賠償請(qǐng)求人提起行政賠償訴訟前必須向行政機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求,聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的首長或其指定的工作人員依法對(duì)賠償請(qǐng)求進(jìn)行審查、調(diào)解和作出決定。如果聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)作出拒絕賠償決定或未在法定時(shí)間內(nèi)作出適當(dāng)?shù)奶幚?賠償請(qǐng)求人便可以賠償請(qǐng)求被駁回為由提起賠償訴訟。

較西方發(fā)達(dá)國家而言,我國學(xué)者對(duì)行政賠償先行處理程序的認(rèn)識(shí)要復(fù)雜得多,這主要與我國國家賠償法對(duì)行政先行處理程序規(guī)定得比較模糊有關(guān)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第六十七條第 2款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求,應(yīng)該先由行政機(jī)關(guān)解決。”《國家賠償法》第九條第 2款規(guī)定:“賠償請(qǐng)求人應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)一并提出?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》(1997年 4月 29日)第四條第 2款規(guī)定:“賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提起行政賠償訴訟,須以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理為前提。賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確定的賠償數(shù)額有異議或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不予賠償,賠償請(qǐng)求人有權(quán)向人民法院提起行政賠償訴訟?！睋?jù)此,我國學(xué)者對(duì)行政賠償先行處理程序的界定有諸多的觀點(diǎn)。劉飛宇先生認(rèn)為,行政賠償先行處理程序是指在行政賠償請(qǐng)求人向人民法院單獨(dú)提起行政賠償訴訟之前,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償問題依法進(jìn)行處理,如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理未解決爭端,則行政賠償請(qǐng)求人方可提起行政賠償訴訟的行政程序。行政賠償先行處理是在行政賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提出行政賠償訴訟之前所適用的行政程序。如果行政賠償請(qǐng)求人在行政復(fù)議或者行政訴訟過程中一并提出行政賠償訴訟請(qǐng)求,直接對(duì)違法性問題以及賠償問題同時(shí)解決,就可以繞開行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償案件自行處理的前置程序,直接在行政復(fù)議和行政訴訟過程中一并解決具體行政行為的違法性問題以及賠償問題,因此也就談不上行政賠償處理程序的先行問題[3]。楊解君先生認(rèn)為,行政賠償先行處理程序是請(qǐng)求人先于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出、協(xié)商和決定賠償內(nèi)容的程序。他認(rèn)為我國行政賠償先行處理程序是一個(gè)有條件的選擇程序,而不是一個(gè)絕對(duì)的必經(jīng)程序。即請(qǐng)求人可以直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求,也可以直接向法院提出賠償請(qǐng)求,而不是每一個(gè)賠償請(qǐng)求都必須經(jīng)過先行處理程序。但是,即使有行政復(fù)議和行政訴訟,請(qǐng)求人也可以選擇使用先行處理程序[4]。

針對(duì)我國的法律規(guī)定,學(xué)者們對(duì)我國的行政賠償先行處理程序的理解都有一定的道理。將行政賠償理論與我國法律實(shí)踐進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合并分析,筆者傾向于后一種觀點(diǎn)。根據(jù)楊解君先生的觀點(diǎn),筆者認(rèn)為行政賠償先行處理程序是指行政賠償請(qǐng)求人的賠償請(qǐng)求應(yīng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法處理或與賠償請(qǐng)求人就賠償事宜進(jìn)行協(xié)商解決賠償爭議的行政程序。依據(jù)我國有關(guān)行政賠償先行處理程序現(xiàn)行的法律規(guī)范,并從行政機(jī)關(guān)的角度來分析,行政賠償先行處理的情形有:第一,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)受理賠償請(qǐng)求人行政賠償請(qǐng)求依照法定的程序確認(rèn)行政行為違法后作出行政賠償決定;第二,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)受理賠償請(qǐng)求人在提起行政復(fù)議或者行政訴訟前單獨(dú)提起賠償請(qǐng)求并作出處理決定;第三,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)受理賠償請(qǐng)求人在提起行政復(fù)議或者行政訴訟過程中單獨(dú)提起賠償請(qǐng)求并作出處理決定;第四,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)受理賠償請(qǐng)求人以行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院確認(rèn)行政行為違法而造成損害提起的賠償請(qǐng)求并作出處理決定。對(duì)賠償請(qǐng)求人而言,對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處理不滿或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在法定的時(shí)間內(nèi)不進(jìn)行處理,其可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議或者向人民法院提起賠償訴訟。

(二)行政賠償先行處理程序的行為屬性

1.行政性。

在我國,行政賠償是由行政權(quán)的不當(dāng)而產(chǎn)生的。也就是說,行政權(quán)的不當(dāng)行使是產(chǎn)生行政賠償?shù)臎Q定因素。行政權(quán)的行使存在于一定的法律關(guān)系中,該種法律關(guān)系受行政法律的調(diào)整表現(xiàn)為行政法上的關(guān)系。行政主體與行政相對(duì)人地位的不平等性是該種行政法律關(guān)系的直接表現(xiàn),行政主體在這種法律關(guān)系中所引起的損害是該行政主體行使行政權(quán)所引起的一種后果,這種后果的產(chǎn)生并沒有改變行政法律關(guān)系的這個(gè)本質(zhì)屬性,只是在二者的行政法律關(guān)系范圍內(nèi)形成了行政賠償關(guān)系。行政賠償要實(shí)現(xiàn)必須要有一定的實(shí)施程序,如果將行政賠償程序看成一個(gè)系統(tǒng)的話,行政賠償先行處理程序就是行政賠償實(shí)施程序的一部分。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定,在行政法律關(guān)系中,行政主體對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成損害,行政相對(duì)人通過向行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)必須依法進(jìn)行處理。無論從形式上還是實(shí)質(zhì)上看,都沒有脫離行政系統(tǒng)這個(gè)范圍來解決兩者之間的關(guān)系。事實(shí)上,行政賠償案件在進(jìn)入訴訟之前,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)既是行政侵權(quán)的侵權(quán)者,也是行政侵權(quán)的解決者。在行政賠償先行處理程序中,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)正是處于這一地位來行使自己的職權(quán)。換句話說,行政賠償先行處理程序中,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)仍是在行使行政權(quán)來處理行政賠償問題。

2.法定性。

在法治國家,任何一項(xiàng)法律制度的建立都應(yīng)具有一定的憲政與法律基礎(chǔ),憲政的發(fā)展使不少國家以根本大法的形式規(guī)定了行政賠償及其處理的基本原則。我國 1982年《憲法》序言中規(guī)定:“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)原則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”第五條第 3款規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@兩個(gè)條文充分表明,行政主體違反憲法與法律要承擔(dān)一定的法律責(zé)任,最終的目的是為了保證憲法與法律的有效實(shí)施。但從力量對(duì)比上看,行政主體在行政法律關(guān)系中處于強(qiáng)勢(shì)地位,而行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位。行政主體作為行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在行政系統(tǒng)內(nèi)部處理行政賠償問題也就占有絕對(duì)主要的地位。為避免這種特殊性所導(dǎo)致的不公平,我國的賠償法以專門的法律條文規(guī)定了先行處理程序,即設(shè)定行政主體作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任來彌補(bǔ)行政相對(duì)人的權(quán)益,從而達(dá)到公民被損害的權(quán)益以及與行政主體之間的法律關(guān)系得到了有效的恢復(fù)。法律對(duì)行政賠償先行處理程序的規(guī)定實(shí)質(zhì)是行政權(quán)的合理與有效利用,行政權(quán)在此情況下相對(duì)于法律來說是被設(shè)計(jì)的工具,可見,行政賠償先行處理程序的法定性相當(dāng)明顯。在現(xiàn)實(shí)中也有了進(jìn)一步的體現(xiàn),主要為:行政賠償處理機(jī)關(guān)的法定,即賠償法規(guī)定了專門的行政機(jī)關(guān)來行使行政賠償程序,我國目前法律規(guī)定為行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān);權(quán)限法定,即行政賠償先行處理必須在法定的權(quán)限內(nèi)進(jìn)行,否則無效;程序法定,即行政賠償先行處理程序必須按照法定的方式、步驟、時(shí)間和順序進(jìn)行;內(nèi)容與形式法定,即行政賠償先行處理是基于一定的侵權(quán)事實(shí),按法定的形式作出決定。

3.獨(dú)立性。

在行政法學(xué)理論中,依據(jù)解決行政賠償爭議主體的不同,行政賠償程序分為行政賠償程序與訴訟行政賠償程序。行政賠償先行處理程序與行政復(fù)議程序構(gòu)成了行政賠償程序中兩大獨(dú)立處理行政賠償?shù)某绦颉Ｐ姓r償先行處理程序與行政復(fù)議都是由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用行政手段處理行政賠償?shù)某绦?依據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定,二者在適用條件、處理機(jī)關(guān)等方面存在不同,行政賠償先行處理程序中的行政主體既是實(shí)施行政侵權(quán)行為的機(jī)關(guān),同時(shí)也是行政賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)。行政賠償先行處理程序中的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所從事的對(duì)前一行政行為的重新審查行為,是獨(dú)立的行政行為。從法律程序的構(gòu)成要件上看,是嚴(yán)格法律意義上的獨(dú)立程序。此外,《國家賠償法》設(shè)計(jì)行政賠償先行處理程序并不單純是追求行政賠償?shù)暮唵螌?shí)現(xiàn),更重要的是通過這個(gè)程序使行政賠償在花費(fèi)最少行政資源的情況下,使行政賠償?shù)靡愿咝?shí)現(xiàn),達(dá)到最佳社會(huì)效果的目的。在追求這一目的過程中,并沒有改變其作為法律獨(dú)立程序的本質(zhì)特征。因?yàn)?行政法在設(shè)計(jì)這一程序時(shí)就蘊(yùn)涵了行政法所確立的法治精神,比如公正、公平、依法行政的精神等等?，F(xiàn)行的法律之所以首先將行政賠償糾紛規(guī)定在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決,是基于服務(wù)行政的本質(zhì)要求和對(duì)侵權(quán)行為最清楚了解的現(xiàn)實(shí)情況,有助于快速解決行政賠償爭議問題,同時(shí)也是責(zé)任行政與效率行政的體現(xiàn)。在行政法治精神的指導(dǎo)下,行政賠償先行處理程序獨(dú)立體現(xiàn)了法律的這些本質(zhì)特性,與行政立法的基本原則具有一致性。

4.救濟(jì)性。

行政法上救濟(jì)是一種法律制度,相對(duì)于當(dāng)事人來說,它是一種權(quán)利,即尋求救濟(jì)的權(quán)利?！熬葷?jì)權(quán)是‘原權(quán)’的對(duì)稱,又稱‘第二權(quán)’,指在原權(quán)受侵害時(shí)所產(chǎn)生的權(quán)利,如恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)、損害賠償請(qǐng)求權(quán)?！盵5]在我國的法律制度中,所謂“原權(quán)”,是指憲法和法律賦予公民廣泛的權(quán)利。如我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！蔽覈竦臋?quán)利存在主要有三種形式:第一,權(quán)利的授予,表現(xiàn)為公民享有權(quán)利的資格和可能性這樣一種狀態(tài);第二,權(quán)利的實(shí)現(xiàn),這是公民通過自己的行為實(shí)現(xiàn)靜態(tài)的權(quán)利;第三,權(quán)利受阻或稱權(quán)利缺損,即權(quán)利的享有和行使受阻,權(quán)利受到侵害和剝奪的狀態(tài)[6]。權(quán)利本身非強(qiáng)制性決定了權(quán)利可能被侵害,特別是在地位不平等的行政法律關(guān)系中,公民的權(quán)利更容易受到侵害。我國的法律賦予了行政賠償請(qǐng)求人向行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)主張權(quán)益損失,實(shí)質(zhì)上是賦予公民尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。行政賠償先行處理機(jī)關(guān)通過先行處理來實(shí)現(xiàn)賠償請(qǐng)求人損害利益的補(bǔ)救,是對(duì)受違法行為侵害的行政賠償請(qǐng)求人合法權(quán)益有效的保護(hù),賠償請(qǐng)求人權(quán)益也就通過行政賠償先行處理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了受損利益的補(bǔ)救和恢復(fù),顯然屬于行政救濟(jì)的范疇?？梢?行政賠償先行處理的救濟(jì)性相當(dāng)?shù)孛黠@。

二、行政賠償先行處理程序的價(jià)值定位

單從法學(xué)領(lǐng)域來看“價(jià)值”,它則有獨(dú)到的涵義,一方面它是指法律制度的倫理目的或道德理想,即法律制度賴以存在的道德根據(jù)及其在運(yùn)作中所要實(shí)現(xiàn)的理想結(jié)果,如正義、自由、平等、秩序、安全、公共福利等。另一方面,價(jià)值又可以指人們據(jù)以確定或判斷一項(xiàng)好的法律制度和法律程序的標(biāo)準(zhǔn),它在對(duì)法律制度和法律程序進(jìn)行評(píng)價(jià)過程中是作為具體標(biāo)準(zhǔn)而存在的,而且人們?cè)谥匦聵?gòu)建一項(xiàng)法律制度和法律程序時(shí)也會(huì)把它作為具體的尺度[7]?？梢?對(duì)于一項(xiàng)法律程序存在的正當(dāng)性、合理性及其所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),人們可以從分析其價(jià)值中得出相應(yīng)的結(jié)論①關(guān)于行政賠償先行處理程序的正當(dāng)性,我國諸多學(xué)者用“程序正當(dāng)原則”對(duì)其提出了質(zhì)疑。甚至主張取消我國的行政賠償先行處理程序。筆者認(rèn)為,這與對(duì)行政賠償先行處理的理論與實(shí)踐研究不深入有關(guān),行政賠償先行處理的目的就是要迅速地解決賠償問題,從我國的賠償實(shí)踐看,行政賠償先行處理程序在現(xiàn)實(shí)中的作用已經(jīng)決定了其不可替代的作用,其功能至少有三個(gè)方面:保護(hù)公民的合法權(quán)益、行政賠償機(jī)關(guān)的自我審查和糾錯(cuò)與減輕法院的訴訟壓力。行政賠償先行處理程序?qū)儆谛姓r償程序的重要一環(huán),行政賠償先行處理行為主要是行政機(jī)關(guān)對(duì)自我行為的審查并糾正錯(cuò)誤,不是最終的裁判者。行政賠償先行處理屬于行政權(quán)的范疇,這也說明行政賠償先行處理不是運(yùn)用行政權(quán)來作出最終處理。只要不由行政權(quán)為最終的裁判,就應(yīng)認(rèn)為沒有違反自然的正義的原則。筆者就是持行政賠償先行處理沒有違背“程序正當(dāng)原則”的論點(diǎn)。。筆者認(rèn)為,對(duì)行政賠償先行處理程序的研究,我們有必要從其存在的價(jià)值展開。

1.公正價(jià)值。

公正的評(píng)價(jià)主體應(yīng)是多元的,它既表現(xiàn)為行政主體對(duì)行使行政權(quán)目的與行為所作出的價(jià)值判斷,即行政主體的公正的價(jià)值觀,另一方面又表現(xiàn)為行政相對(duì)人對(duì)行政主體行使行政權(quán)行為所作出的價(jià)值判斷,即行政相對(duì)人的公正價(jià)值觀。只有當(dāng)行政主體的公正價(jià)值觀與行政相對(duì)人的公正價(jià)值觀達(dá)到最大限度的一致時(shí),這樣的公正才是被社會(huì)普遍認(rèn)可的公正。長期以來,我國的學(xué)者對(duì)行政賠償先行處理程序的公正價(jià)值持否定的態(tài)度,高云先生認(rèn)為:“根據(jù)程序正義的基本要求:任何人不得成為自己案件的法官,行政機(jī)關(guān)的先行處理恰恰是由行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自身來判斷雙方的是非,從而作出決定,這正好違背了程序正義的要求,再從雙方的地位看,一方為強(qiáng),一方為弱,兩者地位明顯不平等,讓強(qiáng)者來處理雙方的糾紛,弱者只能接受強(qiáng)者作出的決定,這樣處理行政賠償問題的方式讓人難以相信它的公正性?！盵8]這實(shí)質(zhì)是對(duì)行政賠償先行處理程序理解的一個(gè)誤區(qū)。對(duì)“公正”內(nèi)涵的理解,在學(xué)界有許多分歧,但不外乎有兩大類,實(shí)體的正義與程序的正義。前者強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)容上的公平與正義;后者則強(qiáng)調(diào)形式上的正當(dāng),即不管結(jié)果如何,只要嚴(yán)格按照正當(dāng)?shù)某绦?結(jié)果就是公正。目前,后一種思想在西方發(fā)達(dá)國家受到了普遍的重視。我國的許多學(xué)者受其影響并用其來考量我國所有涉及程序的行政與法律制度。對(duì)行政權(quán)與程序特點(diǎn)作如下深入分析的話,不難發(fā)現(xiàn),完全用這種標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)行政賠償先行處理程序是不正確的。第一,行政權(quán)作為國家權(quán)力的組成部分,可以分為歸屬主體與行使主體。所謂行政權(quán)的歸屬主體,就是指行政權(quán)的所有者,即誰是行政權(quán)的享有者;所謂行政權(quán)的行使主體就是指行政權(quán)的行使者,即誰是行政權(quán)的實(shí)際行使者[9]。憲法規(guī)定人民是一切權(quán)力的享有者,也即是行政權(quán)的歸屬主體。行政主體是行政權(quán)的行使主體。二者的根本利益是一致的。相對(duì)于歸屬主體來說,行使主體始終是圍繞歸屬主體的利益展開的。行政權(quán)歸屬主體在設(shè)計(jì)、構(gòu)建行使主體時(shí)并不是任意的,而是從功利的原則出發(fā),要求行使主體為其帶來最大的利益。行政權(quán)歸屬主體的設(shè)計(jì)行為實(shí)質(zhì)上就是對(duì)行使主體的制約行為。因?yàn)樵谡麄€(gè)設(shè)計(jì)過程中,歸屬主體都根據(jù)自己的需要安排行使主體的規(guī)模、構(gòu)成等[10]。當(dāng)行政權(quán)行使主體侵害人民這個(gè)集合體下個(gè)體公民利益的同時(shí),行政權(quán)行使主體及時(shí)進(jìn)行處理使行政主體的違法行為得到糾正或者行政相對(duì)人利益得到有效的彌補(bǔ),既是人民意志的表現(xiàn),也是行政相對(duì)保護(hù)個(gè)體利益的要求。體現(xiàn)的是共同的公正價(jià)值觀。第二,“程序的本質(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性,而是過程的交涉性”[11],程序本身的過程性和交涉性決定實(shí)質(zhì)公正的重要性,客觀地說,實(shí)質(zhì)公正是程序公正所追求的目標(biāo)。特別是在我國行政程序法尚不完備的情況下,用程序公正意味追求實(shí)質(zhì)公正明顯不符合我國本土行政法的實(shí)際情況。因此,筆者認(rèn)為應(yīng)轉(zhuǎn)向從公正的本源意義上討論公正有著較為現(xiàn)實(shí)的意義。

2.效率價(jià)值。

行政效率是現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)所追求的一個(gè)重要的價(jià)值目標(biāo)。自關(guān)保英教授率先提出“提高行政效率”應(yīng)作為我國的行政法原則之一后,該觀點(diǎn)迅速得到了理論界與實(shí)踐界的普遍認(rèn)同?！靶姓ㄊ欠审w系中的一個(gè)部門,隨著行政管理的發(fā)展,它在法律體系中的比重越來越大,其體現(xiàn)的職能也越來越強(qiáng)。一方面,它要進(jìn)行法律管理,即依法行使管理權(quán)。另一方面,效率管理,即依法行使權(quán)力的基礎(chǔ)上,注意尋找行政管理中的規(guī)律,發(fā)現(xiàn)最佳方案,以最小的消耗,換來最大的社會(huì)效益。法律管理與效率管理兩者相輔相成,密不可分?！盵12]互相結(jié)合就形成了現(xiàn)代法治社會(huì)下的高效行政。行政賠償先行處理程序就是基于效率管理制度之上的一項(xiàng)解決行政賠償問題的制度措施。首先,行政賠償先行處理程序解決行政賠償問題較其他方式具有時(shí)間上的快捷性。行政賠償義務(wù)主體作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是行政侵權(quán)行為的義務(wù)機(jī)關(guān),也就是說,他是行政行為的實(shí)施者。其對(duì)行政行為的原因、實(shí)施依據(jù)及整個(gè)的過程有較為全面的認(rèn)識(shí),采用行政賠償先行處理程序就是基于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政過程的了解,從而減少了調(diào)查、詢問等煩瑣的行政程序,行政機(jī)關(guān)只要基于維護(hù)國家與公民利益的目的,就可以客觀公正地處理行政賠償問題。行政賠償先行處理程序是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)進(jìn)行處理活動(dòng),其程序簡便、迅速,可以使賠償請(qǐng)求人不必經(jīng)過訴訟就可以得到應(yīng)有的行政賠償,符合現(xiàn)代高效行政的技術(shù)特征。其次,行政賠償先行處理程序解決賠償問題較其他方式具有低成本性。“在資源有限的世界中,效益是一個(gè)公認(rèn)的價(jià)值。表明一種行為比另一種行為更有效當(dāng)然是制定公共政策的一個(gè)重要因素?！盵13]效率價(jià)值就是要用最少的投入來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與社會(huì)的公正①諸多學(xué)者認(rèn)為,“效率”與“效益”兩個(gè)概念的價(jià)值內(nèi)涵是相同的,筆者在論價(jià)值觀上認(rèn)同這一概念。(李文健撰:《刑事訴訟效率論》,載《政法論壇》1997年第 5期;王利明著:《司法改革研究》,法律出版社 2000年版,第74頁)。實(shí)踐表明,國家投入行政和法律資源與公民投入個(gè)人資源都是以獲得一定的收益為目的。行政侵權(quán)發(fā)生后,為了維護(hù)社會(huì)的正義,國家必然要以一定的方式來解決侵權(quán)行為所帶來的不良后果,從而實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)于人民的目的。從我國現(xiàn)行的法律制度看,可以通過行政與訴訟兩種途徑來解決。行政賠償先行處理程序是賠償請(qǐng)求人尋求行政途徑解決的一種重要方式。從行政機(jī)關(guān)的角度看,行政賠償先行處理方式國家投入的成本是最少的。從公民個(gè)人角度看,其幾乎只要向行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出即可,無須付出其他成本。而在訴訟途徑中,公民必須為之支付訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等高昂的訴訟成本。如果行政賠償先行處理程序機(jī)關(guān)在行政賠償案件中依法進(jìn)行處理的話,將與司法機(jī)關(guān)的裁決具有結(jié)果上的一致性。在這種情況下,賠償請(qǐng)求人都會(huì)接受行政賠償處理機(jī)關(guān)的意見,顯然節(jié)約了大量的資源。最后,行政賠償先行處理程序解決賠償問題較其他方式具有行政激勵(lì)性。所謂行政激勵(lì),是指國家在行政管理活動(dòng)中采取相應(yīng)的措施促進(jìn)行政主體主動(dòng)履行行政職權(quán)以及行政相對(duì)人積極參與行政的活動(dòng)?！霸谑袌鼋?jīng)濟(jì)下,無論行政機(jī)關(guān)還是被管理者,都呈現(xiàn)出極大的主動(dòng)性,就行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為而論,應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)的、積極的,而不是消極的和被動(dòng)的。就相對(duì)人對(duì)市場的參與來講,應(yīng)該是自覺的、自愿的。這就要求,行政法無論對(duì)行政機(jī)關(guān)的作用還是對(duì)相對(duì)一方當(dāng)事人的作用都應(yīng)以誘導(dǎo)為主。國家必須在行政法上確立相應(yīng)的激勵(lì)制度。通過建立激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)管理者和被管理者的積極性,充分體現(xiàn)效率內(nèi)涵?！盵14]行政賠償發(fā)生后,行政主體能主動(dòng)地承認(rèn)錯(cuò)誤并賠償所造成損失是行政相對(duì)人與相關(guān)人的基本要求,只有當(dāng)這種要求得不到實(shí)現(xiàn),行政相對(duì)人與相關(guān)人才會(huì)通過訴訟來尋求救濟(jì),這樣也導(dǎo)致了人民對(duì)行政的不信任。作為行政主體,其既是國家的管理者,也是人民的服務(wù)者。行政侵權(quán)是行政主體不當(dāng)行政行為的表現(xiàn),背離了行政宗旨。因此,及時(shí)有效地處理行政侵權(quán)所帶來的后果既是行政主體的義務(wù),也是行政主體的意愿。行政賠償先行處理程序就是立法者為和諧行政關(guān)系所設(shè)立的一種制度,它有利于促進(jìn)行政主體的工作,更好地維護(hù)行政主體在社會(huì)中的地位和形象。在行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政賠償問題,有利于增加公民對(duì)行政的信任,也就提高了公民對(duì)行政的參與程度,對(duì)行政管理的發(fā)展起到相當(dāng)重要的作用。

3.程序價(jià)值。

從行政賠償程序的整體角度來看,行政賠償先行處理程序是行政賠償程序中的重要環(huán)節(jié)。在我國的現(xiàn)行法律制度中,它在一定的范圍內(nèi)是行政賠償程序中其他程序的前置程序,如果沒有經(jīng)過行政賠償先行處理程序,其他的程序就不能及時(shí)地啟動(dòng)。從行政賠償先行處理程序這一角度來看,其具有自己獨(dú)立的程序價(jià)值,美國法學(xué)家伯特·薩默斯認(rèn)為:任何法律程序都具有雙重的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。首先,人們長期以來一直習(xí)慣于按照一些普遍的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) (如安全、正義、社會(huì)公共福利等)對(duì)法律程序形成的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià),如果一種法律程序運(yùn)作的結(jié)果符合這些公認(rèn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),那么人們就可以說這種結(jié)果是好的結(jié)果。對(duì)于法律程序所具有的這種形成“好結(jié)果”的能力,即法律程序?yàn)閷?shí)現(xiàn)實(shí)體正義而服務(wù),薩默斯稱為“好結(jié)果效能”;但“好結(jié)果效能”并不是法律程序所具有的唯一價(jià)值,人們對(duì)法律程序即形成這種結(jié)果的過程本身的評(píng)價(jià)也可以具有獨(dú)立的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),這種價(jià)值具體表現(xiàn)為參與性統(tǒng)治、程序理性和人道性等,薩默稱之為“程序價(jià)值”[15]。行政賠償先行處理程序能獨(dú)立地產(chǎn)生法律上與社會(huì)上的效果,可謂是“好結(jié)果效能”,同時(shí)也反映了參與性統(tǒng)治、程序理性以及人道性的一面。一方面,行政賠償先行處理程序是賦予行政主體在行政系統(tǒng)內(nèi)對(duì)自己行政行為的重新認(rèn)識(shí)和主動(dòng)改正錯(cuò)誤的行政過程,如果對(duì)由于行政權(quán)給相對(duì)人及相關(guān)人造成損害的行為作出了滿足行政相對(duì)人的賠償決定或者與行政相對(duì)人達(dá)成賠償協(xié)議,行政賠償事宜便得以解決并產(chǎn)生法律上的效力。實(shí)踐表明,有相當(dāng)一部分的行政賠償案件可以通過行政賠償先行處理程序來解決,“先行處理猶如一張過濾網(wǎng),將行政機(jī)關(guān)能夠自己解決的賠償限制在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部,而不進(jìn)入司法程序”[16]。行政賠償先行處理程序的存在便可以避免復(fù)雜的訴訟程序的發(fā)生。另一方面,“一般而言,公眾總是需要盡可能的最好的產(chǎn)品,并準(zhǔn)備為此付出代價(jià)。但在處理社會(huì)事務(wù)當(dāng)中,目的就不同了。這個(gè)目標(biāo)并不是不惜任何代價(jià)以獲得最好的開支應(yīng)當(dāng)使?fàn)幾h得到迅速和經(jīng)濟(jì)地處理”[17]。行政賠償先行處理程序正是圍繞程序簡便、成本低廉而設(shè)計(jì)的,也是行政賠償在程序設(shè)計(jì)上最大的特色。如果行政賠償先行處理程序未能使行政賠償爭議得到及時(shí)有效地解決,受害人還可以向法院提起賠償訴訟,使得受害人在行政與訴訟程序中都獲得了救濟(jì)途徑。行政賠償申請(qǐng)人通過最小的代價(jià)來獲得賠償上的滿足,反映了現(xiàn)代社會(huì)與人們理性的一面。上述兩方面充分體現(xiàn)出行政賠償先行處理程序的價(jià)值。

4.補(bǔ)救價(jià)值。

在實(shí)踐中,大家普遍認(rèn)為行政賠償先行處理程序主要是為了使受害人的損失得到充分、有效的等價(jià)賠償。其實(shí),這只是一個(gè)方面的功能。換個(gè)角度看,對(duì)行政權(quán)自身來說也起到一種補(bǔ)救的作用。綜觀行政賠償先行處理整個(gè)程序的功能,體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,對(duì)行政相對(duì)人及相關(guān)人的物質(zhì)上的補(bǔ)償,是指行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)通過物質(zhì)支付的方式來彌補(bǔ)受害人因其行為受到的實(shí)際損失的賠償。這種措施是填補(bǔ)受害人所遭受的實(shí)際損失,使其物質(zhì)損失恢復(fù)到侵害前的狀態(tài)。其次,對(duì)行政相對(duì)人及相關(guān)人間接損失與精神損害的賠償,是指行政權(quán)給受害人的權(quán)益造成損害而自愿承擔(dān)的懲罰性賠償。依我國現(xiàn)行的法律規(guī)定,國家賠償?shù)姆秶话ㄊ芎θ说拈g接損失與精神損害。但受害人的間接損失和因?yàn)樾姓?quán)所造成的心理傷害及痛苦、名譽(yù)、榮譽(yù)等精神利益損失客觀存在①如發(fā)生在陜西涇陽縣“處女嫖娼案”,2001年 1月 8日晚,19歲的女孩麻旦旦被陜西涇陽縣蔣路鄉(xiāng)派出所干警無故認(rèn)為是妓女強(qiáng)行帶回派出所,對(duì)其進(jìn)行輪流單獨(dú)訊問,要求其承認(rèn)曾與他人有過不正當(dāng)?shù)男孕袨?。麻旦旦不承認(rèn),被非法限制人身自由達(dá) 23小時(shí),其間遭到派出所干警的威脅、恫嚇、毆打。隨后,涇陽縣公安局又以“嫖娼”為由,裁定對(duì)麻旦旦拘留 15天。麻旦旦不服該裁定,即向咸陽市公安局提請(qǐng)行政復(fù)議并提出賠償要求。麻旦旦出具處女膜完好的鑒定證明后,在涇陽縣公安局再次要求下,麻旦旦再次做了“處檢”,證明其仍是處女之身后,咸陽市公安局撤銷了涇陽縣公安局的錯(cuò)誤裁決。在身心多次受到摧殘的情形下,麻旦旦將陜西涇陽縣公安局和咸陽市公安局告上了法庭,要求賠償精神損失費(fèi) 500萬元。經(jīng)過法院一審、二審的判決,最后,麻旦旦僅獲得涇陽縣公安局支付的違法限制人身自由兩天的賠償金 74.66元,加上醫(yī)療費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)以及 180天的誤工費(fèi)共 9135元整。麻旦旦提出的精神傷害賠償被駁回,理由是該訴訟請(qǐng)求不符合國家賠償法的規(guī)定。(參見法學(xué)專家齊集山城解析《國家賠償法》盲區(qū)[EB/OL].http://www.xinhua023.com,2004-08-25.)。在行政賠償先行處理程序中,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以懲罰性賠償來彌補(bǔ)受害人的損失符合賠償法律基本精神。再次,是對(duì)行政行為的糾偏,是指通過行政賠償先行處理對(duì)行政侵權(quán)行為的否定,從而對(duì)行政行為方式、手段及過程的糾正,達(dá)到規(guī)范行政行為的目的。行政權(quán)的行使是一個(gè)系統(tǒng)的工程,一旦給受害人造成損害,受害人可能立即就此向行政賠償處理機(jī)關(guān)提出相應(yīng)的賠償請(qǐng)求,行政賠償處理機(jī)關(guān)便可適時(shí)地作出相應(yīng)的反應(yīng),對(duì)仍持續(xù)的行政行為停止或者變更執(zhí)行,對(duì)同類的行政權(quán)力便有了參照的坐標(biāo),從而可以最大范圍內(nèi)減少行政權(quán)力給行政相對(duì)人與相關(guān)人帶來損失。行政賠償先行處理程序客觀上迫使行政主體經(jīng)常對(duì)自己的行為進(jìn)行復(fù)查,從而保證行政行為的正確性。行政主體對(duì)行政權(quán)的正確評(píng)價(jià)也使得行政權(quán)威得到維護(hù),行政主體與行政相對(duì)人和相關(guān)人從這項(xiàng)行政法律制度中都獲得了應(yīng)得的利益。

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責(zé)任編輯:邵東華

D922.1

A

1008-6951(2011)01-0163-06

2010-09-28

宋廣奇(1975— ),男,湖北黃岡人,華東師范大學(xué)博士研究生。