孔繁華

(華南師范大學(xué)法學(xué)院,廣東廣州 510006)

國家賠償程序修正之評析

孔繁華

(華南師范大學(xué)法學(xué)院,廣東廣州 510006)

《國家賠償法》在程序方面的修改主要有增設(shè)協(xié)商程序、賦予當(dāng)事人一定的程序權(quán)利、細(xì)化期限的規(guī)定、取消確認(rèn)違法的程序、完善人民法院賠償委員會的決定程序。上述修正使《國家賠償法》更接近程序正義,但先行處理程序違反自然正義,協(xié)商程序缺乏可操作性,確認(rèn)與賠償程序合并是否科學(xué)仍有待實(shí)踐檢驗(yàn)。完善國家賠償程序,應(yīng)遵守公正原則、公開原則、參與原則和效率原則,未來可考慮出臺專門的《國家賠償程序法》。

國家賠償程序;協(xié)商程序;先行處理;確認(rèn)程序

“程序是實(shí)體之母”,如果沒有一個相對完善的國家賠償程序,國家賠償?shù)膶?shí)體規(guī)定在實(shí)施中難免會打折扣,程序的規(guī)定是否正當(dāng),是檢驗(yàn)國家賠償制度是否科學(xué)的重要指標(biāo)。完整的國家賠償程序包括決定程序和執(zhí)行程序,以及內(nèi)部追償程序,本文僅指決定程序。賠償請求人單獨(dú)提出行政賠償請求的,應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予賠償或請求人對賠償決定有異議,可以向法院提起行政訴訟,也可以在申請行政復(fù)議和提起行政訴訟時一并提出賠償請求;賠償請求人要求刑事賠償?shù)?應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,對賠償決定不服的,設(shè)置了復(fù)議程序和人民法院賠償委員會的決定程序予以救濟(jì)。行政復(fù)議和行政訴訟程序并非僅適用于國家賠償案件,非本文所能囊括的內(nèi)容。本文所探討的國家賠償程序僅指賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處理國家賠償案件的決定程序和人民法院賠償委員會的決定程序。

一、國家賠償程序修正的亮點(diǎn)

《國家賠償法》從誕生之日起就毀譽(yù)參半。對國家賠償程序的質(zhì)疑主要認(rèn)為程序規(guī)定簡單、粗糙,缺乏可操作性,確認(rèn)程序的設(shè)置不合理,賠償委員會設(shè)在法院是否具有正當(dāng)性,國家賠償程序一定程度上有違自然公正原則,刑事賠償由于不能通過訴訟方式解決,其公正性受到更多的批判[1]。針對這些問題,修改國家賠償程序的建議有變先行處理必經(jīng)程序?yàn)檫x擇程序、改申訴確認(rèn)程序?yàn)樵V訟確認(rèn)程序、實(shí)行賠償委員會公開開庭審理制度、變革人民法院賠償委員會的性質(zhì)和地位等?！皶惩ㄙr償請求渠道、完善賠償辦理程序”是《國家賠償法》修改的指導(dǎo)思想。修改法律并非創(chuàng)設(shè)法律,只能在原有法律的基礎(chǔ)上“小修小補(bǔ)”,很難有大的變動,以維持法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性。此次修改國家賠償法在保留原有程序架構(gòu)的前提下,部分地采納了學(xué)界的主張,吸收了司法解釋的部分規(guī)定將其上升為立法。

(一)增設(shè)雙方協(xié)商程序

國家賠償爭議能否由雙方協(xié)商解決,修改前的《國家賠償法》并沒有規(guī)定?！缎姓V訟法》第六十七條第三款規(guī)定“賠償訴訟可以適用調(diào)解”。國家賠償爭議與行政行為合法性爭議不同,從內(nèi)容來看,不存在調(diào)解的障礙。既然在行政賠償訴訟程序中可以調(diào)解,那么在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理程序中也應(yīng)可以和解。國家賠償法的修改在行政賠償和刑事賠償程序中都增設(shè)了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與申請人的協(xié)商程序,體現(xiàn)了當(dāng)事人的意思自治?！翱v觀世界各國的立法例,對于協(xié)商程序的規(guī)定有三類:第一,直接起訴。受害人無須同有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)商,而直接向法院提起損害賠償訴訟。第二,自由選擇。受害人既可向有關(guān)機(jī)關(guān)提出賠償請求,也可直接向法院提起賠償訴訟。第三,協(xié)商先行?！盵2]我國《國家賠償法》對協(xié)商程序采取自由選擇模式,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)“可以”與賠償請求人就賠償方式、賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額依法進(jìn)行協(xié)商。

(二)保障當(dāng)事人的程序權(quán)利

修改前的《國家賠償法》權(quán)力本位色彩濃厚,修改后則更加重視對申請人程序權(quán)益的保障。權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng),國家賠償法的修正更加重視對請求人的程序權(quán)益保障,同時也是對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)定的程序義務(wù):行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)告知申請人補(bǔ)正材料的內(nèi)容;賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)聽取賠償請求人的意見;賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)說明不予賠償?shù)睦碛伞?/p>

(三)細(xì)化了期限的規(guī)定

《國家賠償法》對期限的修改主要有三處:一是明確了行政賠償處理期限的起算點(diǎn),“賠償請求人當(dāng)面遞交申請書的,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場出具加蓋本行政機(jī)關(guān)專用印章并注明收訖日期的書面憑證”(第十二條第 4款)。此“收訖日期”即為處理賠償期限的起算點(diǎn)。二是規(guī)定了行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的告知期限,“申請材料不齊全的,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在 5日內(nèi)一次性告知賠償請求人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容”(第十二條第 4款)。三是規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的送達(dá)期限,自作出決定之日起十日內(nèi)。(第十三條第 2款和第 3款、第二十三條第 2款和第3款)不過,《國家賠償法》對期限的修改仍然存在些許瑕疵。補(bǔ)正材料后的處理期限起算點(diǎn)不明確,賠償請求人“申請材料不齊全的,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在 5日內(nèi)一次性告知賠償請求人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容”。這種情況下行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理期限從何時起計(jì)算,按照法理和立法慣例,應(yīng)從收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算,即補(bǔ)正期間不計(jì)算在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處理期限內(nèi)。這一點(diǎn)在理論和實(shí)踐上均沒有爭議,但從立法技術(shù)上來說,《國家賠償法》對此規(guī)定不明確。

(四)取消確認(rèn)違法的程序

確認(rèn)程序是國家賠償法設(shè)置的單獨(dú)環(huán)節(jié)。行政賠償與刑事賠償都以行為被確認(rèn)違法為賠償?shù)南葲Q條件。確認(rèn)違法可以通過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn),也可以通過行政復(fù)議、行政訴訟和刑事訴訟程序確認(rèn)。行政賠償中,申請人既可以單獨(dú)提出賠償請求,也可以在申請行政復(fù)議和行政訴訟時一并提出賠償請求。即使賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不確認(rèn)違法,請求人也可以通過復(fù)議和訴訟途徑獲得救濟(jì)。但在刑事賠償程序中,確認(rèn)程序具有特別重要的意義。刑事賠償請求人要求確認(rèn)違法,被要求的機(jī)關(guān)不予確認(rèn)的,賠償請求人只能申訴①修正前的《國家賠償法》第二十條第 2款規(guī)定:“賠償請求人要求確認(rèn)有本法第十五條、第十六條規(guī)定情形之一的,被要求的機(jī)關(guān)不予確認(rèn)的,賠償請求人有權(quán)申訴?！??！皩?shí)踐情況表明有的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以各種理由不確認(rèn)或?qū)Υ_認(rèn)申請拖延不辦,申請人向其上一級機(jī)關(guān)申訴又往往行不通?！雹凇蛾P(guān)于〈中華人民共和國國家賠償法〉修正草案的說明》,中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn,2008年 10月 28日發(fā)布。實(shí)際上賦予賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法的終局處理權(quán)。國家賠償法修正后取消了“確認(rèn)違法”的程序規(guī)定。直接改為“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定,賠償請求人可以自期限屆滿之日起 30日內(nèi)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議”③修正后的《國家賠償法》第二十四條第1款。。《國家賠償法》的修正意在解決賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不確認(rèn)而阻礙請求人及時獲得賠償?shù)臋?quán)利。從立法修改的指導(dǎo)思想來看,將確認(rèn)違法與具體賠償合二為一,并賦予申請人對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)“不作為”行為申請復(fù)議的權(quán)利。

(五)完善賠償委員會的決定程序

修正前的《國家賠償法》對人民法院賠償委員會的決定程序規(guī)定得相當(dāng)原則,沒有明確期限要求、辦理程序及方式。為了應(yīng)對實(shí)踐的需求,最高人民法院于 2004年 5月發(fā)布了《關(guān)于審理人民法院國家賠償確認(rèn)案件若干問題的規(guī)定 (試行)》,設(shè)置了書面審理、聽證、決定期限等重要制度?！秶屹r償法》的修正吸收了司法解釋的合理內(nèi)容將之上升為立法,規(guī)定了國家賠償書面審查、賠償委員會可以主動調(diào)取和收集證據(jù)、聽取雙方當(dāng)事人的陳述、申辯以及質(zhì)證、三個月的決定期限及三個月的延長期。仿照審判監(jiān)督程序規(guī)定對人民法院賠償委員會決定的監(jiān)督,雙方當(dāng)事人可以提出申訴、賠償委員會重新審查和上一級人民法院賠償委員會直接審查、人民檢察院提出建議。(第三十條)對人民法院賠償委員會決定程序的改造雖然沒有實(shí)現(xiàn)學(xué)者提出的“訴訟”構(gòu)想,但也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了司法化。

二、國家賠償程序修正之疏漏

對比新舊條文,不難發(fā)現(xiàn)《國家賠償法》在很大程度上完善了賠償程序,以“程序正義”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量國家賠償程序,此次修改僅為小修小補(bǔ),更加接近“程序正義”的目標(biāo),但卻沒有完全實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。國家賠償程序的修正,既沒有解決《國家賠償法》在程序上存在的一些重大痼疾,亦沒有對修改條文作出完美的規(guī)定。

(一)先行處理程序有違自然正義

先行處理程序具有簡便、高效的優(yōu)點(diǎn)。國家賠償實(shí)行行政先行處理程序應(yīng)有一定的法治環(huán)境支撐,即被申請人能依法公正地給予賠償。實(shí)際上,在一些采先行處理程序的國家,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為專門機(jī)關(guān),而非侵權(quán)機(jī)關(guān)。例如美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》規(guī)定,聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的處理為請求之先決條件。韓國實(shí)行國家賠償專管制度,由國家賠償審議會負(fù)責(zé)賠償。在瑞士請求聯(lián)邦行政賠償時,必須首先向財政部申請①《美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第 2675條第 1款規(guī)定:“除非請求人先向有關(guān)之聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)提出賠償請求,而且被請求之行政機(jī)關(guān),以書面及存證或掛號函件方式,作終局之拒絕,不得對美國政府,基于聯(lián)邦政府人員,于其執(zhí)行職務(wù)之范圍內(nèi),因過失、不法行為或不行為所導(dǎo)致之財損、體傷或死亡,而提起請求金錢賠償之民事訴訟?！薄俄n國國家賠償法》(1980年 1月4日第 3235號法修正公布)第 9條(審議先行)規(guī)定:“依本法之損害賠償訴訟,須經(jīng)賠償審議會為賠償金之支付或駁回之決定后,始得提起。但自賠償金支付申請之日起,經(jīng)過三個月而未決定時,不在此限。”參見皮純協(xié)、何壽生編著:《比較國家賠償法》,中國法制出版社 1998年版,第 161—163、313、319頁。。我國國家賠償程序的設(shè)置留給賠償義務(wù)機(jī)關(guān)充分的自我糾錯機(jī)會。無論在行政賠償還是刑事賠償中,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理都是必經(jīng)程序?！啊?dāng)自己案件的法官’這類確認(rèn)程序違背了《國家賠償法》的初衷,因?yàn)樗Ｗo(hù)的不是人權(quán),而是國家侵權(quán)行為,很多國家侵權(quán)賠償案件都會因此而‘胎死腹中’,不能得到審理。”[3]而《國家賠償法》的修改并沒有解決這個問題?！百r償請求人要求賠償,應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出”的立法理由并不充分,也阻礙當(dāng)事人獲得及時、有效救濟(jì)的權(quán)利。從實(shí)施效果來看,在行政賠償領(lǐng)域,由于請求人可以通過行政復(fù)議和行政訴訟一并提出賠償請求,因此“‘先行處理’已經(jīng)不是原則,而是例外”[4]。因此,保留先行處理程序既有違法理也不符合實(shí)際情況。解決“自己做自己案件的法官”的路徑有兩個:其一是保留行政程序先行,但由非職權(quán)機(jī)關(guān)擔(dān)任賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。其二是將先行程序由強(qiáng)制程序改為選擇性程序。前一種方案涉及賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定,從我國《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》均采取職權(quán)主義的原則確定義務(wù)機(jī)關(guān)、被申請人和被告來看,采取此種方案引起的變革較大。未來立法應(yīng)將賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的先行處理程序改為選擇性程序。如此,自己做自己案件法官的問題也就迎刃而解。

(二)協(xié)商程序缺乏可操作性

賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額根據(jù)國家賠償法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行協(xié)商。賠償問題本質(zhì)上是民事爭議,當(dāng)事人可以就相關(guān)事項(xiàng)在法定范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)商,通過協(xié)商形式解決爭議表現(xiàn)為“和解協(xié)議”,其與賠償決定具有相同的法律效力;除非有證據(jù)證明協(xié)議內(nèi)容違反自愿原則,否則當(dāng)事人不得反悔,也不能再尋求救濟(jì)?！秶屹r償法》的修改雖然增設(shè)了協(xié)商程序,但并未明確協(xié)商的結(jié)果是以“協(xié)議”體現(xiàn),還是以“賠償決定”體現(xiàn)。從法條上下文規(guī)定來看,應(yīng)是“作出賠償決定”。賠償決定體現(xiàn)了協(xié)商的內(nèi)容,那么申請人可否對賠償決定申請復(fù)議呢?從協(xié)議本質(zhì)來看,不應(yīng)允許當(dāng)事人任意推翻協(xié)議;而按照國家賠償法的規(guī)定,賠償請求人對“賠償?shù)姆绞健㈨?xiàng)目、數(shù)額”有異議的,可以申請行政復(fù)議 (行政賠償還可以直接提起行政訴訟)。這樣一來,協(xié)商程序還有何實(shí)際意義?從域外的立法例來看,協(xié)商內(nèi)容應(yīng)制作筆錄,并可以作為執(zhí)行依據(jù)。例如我國臺灣地區(qū)《國家賠償法》(1981年 7月 1日公布)第十條第 2款規(guī)定:“協(xié)議成立時,應(yīng)作成協(xié)議書,該項(xiàng)協(xié)議書得為執(zhí)行名義。”就賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理程序來看,主要包括了協(xié)商程序和決定程序,協(xié)商程序在賠償程序中占據(jù)十分重要的地位,我國臺灣地區(qū)《國家賠償法實(shí)施細(xì)則》專設(shè)協(xié)商一章,其條文數(shù)量占據(jù)該部法律規(guī)范的主體地位。我國《國家賠償法》的修改只是原則規(guī)定了協(xié)商程序,對于協(xié)商的具體環(huán)節(jié)、如何操作都缺乏規(guī)范可依。

(三)確認(rèn)與賠償程序合并有待實(shí)踐檢驗(yàn)

確認(rèn)違法是賠償?shù)谋亟?jīng)步驟,是否設(shè)置終局的確認(rèn)程序是立法者的選擇,但確認(rèn)環(huán)節(jié)卻是必不可少的?！皣覚C(jī)關(guān)職權(quán)行為違法的確認(rèn),是賠償請求人請求國家賠償?shù)那疤釛l件?！盵5]從《國家賠償法》修正前后來看,經(jīng)歷了單獨(dú)確認(rèn)程序到確認(rèn)與賠償合并的轉(zhuǎn)變。確認(rèn)程序在行政賠償中已不具有太多實(shí)際意義,但在刑事賠償程序中卻具有舉足輕重的地位。取消確認(rèn)程序只是針對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不作為,既不確認(rèn)違法也不予以賠償?shù)那闆r,申請人因賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不確認(rèn)而無法申請賠償,確認(rèn)與賠償程序合并即可以解決這一問題。實(shí)際上,確認(rèn)程序之所以成為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的“擋箭牌”,并非確認(rèn)程序本身的問題,而是確認(rèn)終局導(dǎo)致的結(jié)果。解決舊問題的方式除了將確認(rèn)與賠償程序合并外,還可以取消賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法的“終局”處理權(quán)力,申請人對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不確認(rèn)的可以申請復(fù)議。取消確認(rèn)程序雖然可以解決舊問題,但卻帶來了新問題,即確認(rèn)程序無法可依。刑事賠償中的確認(rèn)包括視為確認(rèn)和自行確認(rèn)兩種情況,前者以刑事訴訟中的一系列法律文書(例如不起訴決定書、無罪判決等)為載體,后者主要針對事實(shí)行為,需要賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自行確認(rèn)違法并給予賠償。是否經(jīng)過確認(rèn)違法必然影響賠償案件程序及辦理期限。按照《國家賠償法》的規(guī)定,對確認(rèn)環(huán)節(jié)完全不予規(guī)范,所有的賠償程序處理期限一律為兩個月。筆者認(rèn)為,經(jīng)過確認(rèn)違法的賠償程序和沒有經(jīng)過確認(rèn)的處理程序應(yīng)有差別,前者的處理期限亦應(yīng)短于后者。

三、完善國家賠償程序應(yīng)遵循的原則

申請人對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理決定不服的,可以申請復(fù)議(刑事賠償)或提起訴訟 (行政賠償),反觀之,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理程序本質(zhì)上應(yīng)屬于行政程序;人民法院賠償委員會的決定程序由于缺乏兩造對抗的訴訟架構(gòu),實(shí)質(zhì)也是由司法機(jī)關(guān)操作的行政程序。國家賠償決定程序應(yīng)在遵守行政程序基本原則的前提下構(gòu)建,這些原則至少包括:

(一)公正原則

公正原則源于英國古老的自然正義原則,在美國體現(xiàn)為憲法修正案第 5條、第 14條確立的正當(dāng)程序原則。“程序正義的原則主要有兩個,即‘任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官’和‘當(dāng)事人有陳述和被傾聽的權(quán)利’?！盵6]這兩項(xiàng)原則衍生出兩個保障程序正義的基本制度,即回避制度、聽取當(dāng)事人的陳述和申辯制度。國家賠償程序貫徹公正原則,首先要求由非本案的利害關(guān)系人擔(dān)任裁決者。裁決者與案件有利害關(guān)系的,應(yīng)主動回避或應(yīng)當(dāng)事人的申請而回避。裁決者的中立地位是程序公正的第一要求,也是人們“看得見的正義”。即使不能做到裁決者地位的完全中立,至少應(yīng)保證由非本案當(dāng)事人作為裁決者。國家賠償程序已經(jīng)是救濟(jì)程序,如果給行政機(jī)關(guān)提供一個自我更正錯誤的機(jī)會,這種程序設(shè)置應(yīng)是選擇性的。行政機(jī)關(guān)的自我糾錯不能阻礙當(dāng)事人接近正義的權(quán)利?？赡艿那闆r下,案件的最終裁決者應(yīng)是中立的。其次應(yīng)賦予當(dāng)事人程序抗辯權(quán),尤其是對處于劣勢地位的申請人來說,程序權(quán)利是保障其實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有利武器?？罐q權(quán)屬于防衛(wèi)權(quán)的一種,當(dāng)事人在可能遭受不利處分時有為自己辯解的權(quán)利,包括陳述和申辯,以及受到不利處分時尋求救濟(jì)的權(quán)利。

(二)公開原則

國家賠償程序亦應(yīng)遵守公開原則。但立法者似乎遺忘了這一點(diǎn),修改前后的《國家賠償法》對公開只字未提。公開才能保障利害關(guān)系人的充分參與,接受社會的監(jiān)督。行政賠償是否應(yīng)遵守公開原則處于無法可依的狀態(tài)。對于司法賠償,由于不是通過訴訟程序解決,司法賠償程序缺乏對抗性,公開顯得更加重要。國家賠償程序除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外,應(yīng)一律公開進(jìn)行。從公開的對象來看,包括兩個層次:一是向所有的程序參與人公開,其中最重要的是向當(dāng)事人公開;二是向社會公眾公開。公開的例外只適用于第二類對象,涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的情況下,即使不向社會公眾公開,也應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人公開。國家賠償程序貫徹公開原則,首先公開國家賠償工作人員的基本情況,包括賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的辦案人員和人民法院賠償委員會的組成人員。當(dāng)事人認(rèn)為工作人員與案件有利害關(guān)系的,可以申請回避。其次應(yīng)公開國家賠償過程。公開是參與的前提條件,過程公開要求賠償案件辦理機(jī)關(guān)最大限度地為參與人提供參與賠償程序的條件。包括告知利害關(guān)系人相關(guān)的程序期限、程序環(huán)節(jié)及程序要求等。庭審、聽證、聽取雙方的意見、書面審查都是案件的審理方式,其公開程度依次減低。最后應(yīng)公開國家賠償決定。國家賠償決定的內(nèi)容、如何得出賠償結(jié)論應(yīng)向利害關(guān)系人公開;對于不予賠償或賠償決定與申請有差異的,應(yīng)向請求人說明理由;賠償決定應(yīng)同時告知利害關(guān)系人相關(guān)的救濟(jì)途徑、救濟(jì)期限和救濟(jì)機(jī)關(guān)。

(三)參與原則

從現(xiàn)有國家賠償程序的規(guī)定來看,國家賠償程序更確切地說是“申請國家賠償?shù)某绦颉?。主動賠償?shù)某绦螂m有兩個條文涉及,但沒有規(guī)定具體的程序內(nèi)容,尤其對利害關(guān)系人的參與權(quán)缺乏充分的保障。參與原則是指當(dāng)事人作為國家賠償程序的主體,有權(quán)了解程序的進(jìn)展、有權(quán)表達(dá)自己意見的權(quán)利。參與原則的內(nèi)容體現(xiàn)為當(dāng)事人具有以下程序權(quán)利:首先,申請權(quán)。從國家賠償程序的各個環(huán)節(jié)來看,賠償請求人的申請權(quán)具體包括:啟動國家賠償程序的申請權(quán);案件裁決者有利害關(guān)系的,有申請回避的權(quán)利;對國家賠償決定不服的,有申請救濟(jì)的權(quán)利。其次,獲得通知權(quán)。賠償請求人有權(quán)要求通知其何時、何地參與賠償程序,尤其在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)主動賠償?shù)那闆r下。賠償請求人不僅是國家賠償決定的對象,更是賠償程序的參與人。再次,查閱權(quán)。一方當(dāng)事人有權(quán)查閱對方當(dāng)事人提出的書面答復(fù)、提交的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外,裁決機(jī)關(guān)不得拒絕;經(jīng)過裁決機(jī)關(guān)許可,當(dāng)事人可以摘抄、復(fù)制有關(guān)材料。最后,陳述權(quán)。當(dāng)事人有權(quán)就國家賠償所涉及的案件事實(shí)、自己的主張向裁決機(jī)關(guān)陳述。其陳述的內(nèi)容應(yīng)獲得必要的尊重,裁決機(jī)關(guān)應(yīng)給予其適當(dāng)?shù)姆绞?、充分的時間陳述。此外,當(dāng)事人對自己提出的主張,有權(quán)利提供證據(jù),對方當(dāng)事人可以提出反證,裁決機(jī)關(guān)有義務(wù)審查證據(jù)的客觀性、真實(shí)性和合法性,對于不予采信的證據(jù)應(yīng)當(dāng)說明理由。

(四)效率原則

效率原則是指國家賠償程序的環(huán)節(jié)、步驟應(yīng)體現(xiàn)效率,并在保障參與人合法權(quán)益和公正的前提下提高效率。體現(xiàn)效率原則的具體制度包括:第一,期限。期限既包括對賠償請求人的要求,也包括對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和裁決機(jī)關(guān)的要求。作為行政程序的基本原則,更重要的是對后者的限制,其中包括決定的期限、告知的期限,除了期限本身的時間限制之外,影響期限的重要因素是其起算點(diǎn)。第二,步驟。效率原則要求盡量減少國家賠償程序的環(huán)節(jié)步驟。第三,程序的多樣化。賠償問題本質(zhì)上是民事問題,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和賠償請求人可以就賠償?shù)姆秶⒔痤~、方式等事項(xiàng)和解。因此國家賠償程序應(yīng)包括協(xié)商程序(或和解程序)和決定程序。

四、未來的展望

程序即使不比實(shí)體重要,兩者至少處于同等的地位?！秶屹r償法》融實(shí)體與程序?yàn)橐惑w,并以實(shí)體內(nèi)容為主。國家賠償程序相當(dāng)繁雜,既有行政程序,又有司法程序(行政訴訟),依靠《國家賠償法》兩節(jié)的內(nèi)容并不能嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾?guī)定賠償程序。我國《國家賠償法》采行政賠償與刑事賠償統(tǒng)一立法的模式,國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)既涉及行政機(jī)關(guān),又牽涉司法機(jī)關(guān),亦不適宜由國務(wù)院發(fā)布條例或最高人民法院發(fā)布司法解釋的方式細(xì)化賠償程序。學(xué)界提出完善國家賠償程序的思路有:一是由全國人大常委會出臺專門的《國家賠償程序法》[7];二是大幅度修改《國家賠償法》,將賠償程序單列一章并作出詳細(xì)規(guī)定[8]。后一種方案的建議在此次修改《國家賠償法》中沒有完全實(shí)現(xiàn),短期內(nèi)已不可能再次修改立法?；谏鲜隹紤],筆者認(rèn)為,應(yīng)出臺專門的《國家賠償程序法》,在遵循基本原則的前提下,分別對行政賠償與司法賠償程序,國家賠償?shù)膮f(xié)商程序、決定程序、執(zhí)行程序、追償程序的各個環(huán)節(jié)、步驟和期限等作出明確的規(guī)定。

[1]應(yīng)松年,楊小軍.國家賠償若干理論與實(shí)踐問題[J].中國法學(xué),2005,(1);郝建臻.我國國家賠償程序之缺失與完善[J].行政法學(xué)研究,2007, (1).

[2]皮純協(xié),何壽生.比較國家賠償法[M].北京:中國法制出版社,1998.165-166.

[3]肖峋.修改國家賠償法應(yīng)做到“與時俱進(jìn)”[J].行政法學(xué)研究,2008,(4):12.

[4]高家偉.國家賠償法[M].北京:商務(wù)印書館, 2004.230

[5]徐靜村.國家賠償法實(shí)施程序研究[M].北京:法律出版社,2000.230

[6]徐亞文.程序正義論[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2004.10.

[7]徐靜村.國家賠償法實(shí)施程序研究 [M].附錄《國家賠償程序法》(建議稿).北京:法律出版社,2000.

[8]馬懷德.國家賠償問題研究[M].附錄《國家賠償法》(修改建議稿).北京:法律出版社,2006.

責(zé)任編輯:邵東華

Abstract:The State Compensation Law’s amending in procedure as follow:set the negotiatory procedure,give the relative party some procedural rights,elaborate the term,cancel the confirming procedure and perfect the deciding procedure of the compensation committee of the court.The above amending makes it close to the rule of natural justice.But it also remains some flaws:the procedure of administrative deal first inconsistent with the rule of natural justice.the the negotiatory procedure without operation,the unit of the Confirming procedure and the Compensation procedure needing checked out by the time.The principle of opening,justice,participation and efficiency should be followed when perfecting the procedure of the state compensation.In the future,the special procedure law on the state Compensation should be taken into account.

Key words:The procedure of the state Compensation;negotiatory procedure;the procedure of administrative deal first;confirming procedure

On the Amending the State Compensation Law of the Procedure

Kong Fanhua
(Law School of South China Normal University,Guangzhou,Guangdong510006)

D922.11

A

1008-6951(2011)01-0132-05

2010-10-12

孔繁華(1975— ),女,吉林東遼人,華南師范大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,主要研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法。