陳春茂

(中國人民公安大學(xué)，中國北京 100038)

公安機(jī)關(guān)文職雇員制度探析

陳春茂

(中國人民公安大學(xué)，中國北京 100038)

自從2003年上海浦東分局作為首個(gè)試點(diǎn)文職制度的公安機(jī)關(guān)以來，公安文職制度已經(jīng)走過了8個(gè)年頭。作為旨在擴(kuò)充基層警力、提高警察專業(yè)性的措施之一，公安文職制度日益發(fā)揮著巨大的功效。將警力置換出來投入到執(zhí)法一線，提高非執(zhí)法工作的專業(yè)化水平，公安文職制度擔(dān)負(fù)著巨大使命。我國公安文職制度起步晚，理論基礎(chǔ)十分薄弱，加強(qiáng)相關(guān)研究實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。

公安機(jī)關(guān);文職雇員制度;文職雇員規(guī)章制度體系

一、相關(guān)概念

警察文職人員，西方稱civilian staff或稱police staff，是西方國家警察部門普遍使用的輔助性人員，主要從事通訊、接待、信息、排除炸彈等專項(xiàng)技術(shù)工作［1］。警察文職人員在警察部門中扮演著不可或缺的角色，并且必將發(fā)揮更為重要的作用。

在國內(nèi)，公安文職雇員制度在逐漸推廣實(shí)行，在個(gè)別省市以及某些領(lǐng)域已經(jīng)取得了一定進(jìn)展。不難看出，挖掘和發(fā)揮公安文職雇員制度的潛能，是公安機(jī)關(guān)適應(yīng)新時(shí)期工作需求的應(yīng)有之舉，是公安工作改革的突破口，勢必產(chǎn)生巨大的效能。目前盡管對公安文職雇員以及公安文職制度概念還沒有權(quán)威解釋，但公安部門、國內(nèi)學(xué)者對此已經(jīng)有相關(guān)概述，并且趨于統(tǒng)一。

公安部在《公安部關(guān)于在城市公安機(jī)關(guān)試行文職人員制度的意見》將文職人員界定為地方政府根據(jù)公安工作需要，面向社會公開聘用的，為公安機(jī)關(guān)提供技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù)等方面服務(wù)的專門人員。

郭建成認(rèn)為，在我國，公安文職雇員是公安機(jī)關(guān)雇用的，只從事警察非執(zhí)法崗位中的警務(wù)保障和輔助性管理等工作的專門人員。其基本特征是，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)，他們不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用行政編制，與公安機(jī)關(guān)以契約為媒介，建立一種雇傭和被雇傭的法律關(guān)系。

筆者綜合以上定義與概念，認(rèn)為公安文職雇員是指公安機(jī)關(guān)采取雇傭合同方式在社會中招募的從事公安非執(zhí)法活動(dòng)(包括技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù))的人員。公安文職雇員制度即為規(guī)范公安文職雇員相關(guān)活動(dòng)的人事制度，是公安機(jī)關(guān)改革人事制度的重大舉措。

公安文職人員與公安文職雇員這兩個(gè)概念在我國沒有本質(zhì)區(qū)別，只是后者更好地體現(xiàn)了文職人員與在編民警在選人及用人方式上的區(qū)別，即“社會化選人，契約化用人”。“雇”更好地概括了按照勞工合同制從市場招聘人員來從事公安輔助性工作的含義。文職雇員不是在編人員，不具有公務(wù)員身份，沒有公安執(zhí)法權(quán)，只從事公安技術(shù)保障、輔助管理與行政事務(wù)工作。

西方警察文職人員與我國公安文職雇員不同的是，他們屬于在警察機(jī)關(guān)工作的一般文官(與其他政府部門工作一樣，屬于普通公務(wù)員)，不著警服，沒有警察權(quán)力，其錄用、訓(xùn)練、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、待遇等人力資源管理，按一般文官管理法規(guī)執(zhí)行［2］。不可忽略的是，在西方國家警察工作日益平民化(civilianization)的今天，發(fā)掘公民維護(hù)社會安全的能力成為大勢所趨，將更多的警察工作賦予社區(qū)公民促成了文職化向社會化的轉(zhuǎn)變。

二、文職雇員制度產(chǎn)生的背景

(一)新公共管理運(yùn)動(dòng)

20世紀(jì)80年代，西方興起了旨在提高政府工作效率的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其主要特點(diǎn)就是引入市場競爭機(jī)制來改造公共部門。理論主張將私營企業(yè)的管理方法引入公共部門，可以改善傳統(tǒng)政府管理模式導(dǎo)致公共服務(wù)的效率低下和高額成本的問題，進(jìn)而提高政府績效。

國內(nèi)學(xué)者毛壽龍等認(rèn)為，新公共管理的含義主要是企業(yè)化的管理，加強(qiáng)競爭和市場導(dǎo)向，總起來就是政府管理采納私人企業(yè)的管理方法，而不是去努力完善韋伯式的官僚制度，利用集權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)督、加強(qiáng)責(zé)任制的方式來改善行政績效［3］。

新公共管理理論包含很多方面，最突出的即為私營企業(yè)管理方式在公共部門的應(yīng)用。契約式用人為公共部門人事制度注入了新的活力，改變了傳統(tǒng)一潭死水的行政官僚體制，必將形成有活力的、有競爭的人事制度，提高政府績效。

(二)政府雇員制度

20世紀(jì)50年代德國首先推行政府雇員制度。之后受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，西方國家開始普遍使用政府雇員制度。

國內(nèi)首先使用政府雇員制度的省份是吉林。2002年6月，《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》出臺，隨后，上海、武漢、無錫、長沙、珠海、青島、蕪湖、深圳等地也紛紛開始嘗試政府雇員制。公安機(jī)關(guān)作為政府的職能部門，效仿政府雇員制度實(shí)行公安文職雇員制度也實(shí)為可行。因此，在政府雇員制度出臺的一年后，公安文職雇員制度也應(yīng)運(yùn)而生。

西方國家的舉措成為了我國政府部門改革和學(xué)習(xí)的借鑒，也為公安機(jī)關(guān)推行文職雇員制度提供了理論和實(shí)踐指導(dǎo)。公安機(jī)關(guān)作為政府行政部門，在傳統(tǒng)的官僚體制中引入市場競爭機(jī)制，實(shí)行并推廣公安文職制度，是歷史的必然。

(三)國家政治體制改革之政府人事制度改革

1978年改革開放以來，我國在政治體制改革方面也進(jìn)行了大膽的嘗試，這其中包括政府部門人事制度改革。黨的十三大確立了以建立科學(xué)的分類管理體制為目標(biāo)的人事管理制度改革主題思路，即按照黨政分開、政企分開、政事分開的原則，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)和企事業(yè)組織等分別形成與機(jī)構(gòu)或組織相適應(yīng)的人事管理制度。1993年8月頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》標(biāo)志著我國行政機(jī)關(guān)開始實(shí)行國家公務(wù)員制度。2006年《公務(wù)員法》的頒布意味著政府人事制度改革逐漸成形并趨于穩(wěn)定。其中第九十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制，這就為公安機(jī)關(guān)實(shí)行文職雇員制度提供了法律保障。目前還沒有出臺針對公安文職人員的相關(guān)法律法規(guī)，《公務(wù)員法》的條例規(guī)定彌補(bǔ)了法律缺位與空白。

(四)公安工作與公安隊(duì)伍建設(shè)需要

新時(shí)期的公安工作與公安隊(duì)伍建設(shè)催促著文職雇員制度的誕生與發(fā)展。國內(nèi)人口基數(shù)大、群體性事件時(shí)有發(fā)生、基層警力不足一直困擾著公安機(jī)關(guān)，加大做強(qiáng)公安基層是公安改革的重中之重。

1996年召開了第十九次全國公安會議，通過了公安改革方案性文件《九五公安工作綱要》，指出按照充實(shí)基層、業(yè)務(wù)分工不宜過細(xì)的原則，配置警力、設(shè)置機(jī)構(gòu)，使警力向基層和實(shí)戰(zhàn)任務(wù)重的部門傾斜，充分發(fā)揮現(xiàn)有警力的作用［4］。

2003年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》指出:“各級公安機(jī)關(guān)要精簡機(jī)構(gòu)，減少層次，合理配置警力，使警力向一線實(shí)戰(zhàn)部門傾斜?！钡诙稳珖矔h明確提出:要“深化人事制度改革，實(shí)行科學(xué)的人員分類制度”。

2006年年底，在公安部“三基”工程建設(shè)沈陽現(xiàn)場會議上，白景富副部長強(qiáng)調(diào):“有條件的地方，可以探索實(shí)行文職雇員制度，把置換出來的警力充實(shí)到基層所隊(duì)。”長期以來，警力不足一直是制約公安工作效率的瓶頸問題。但是，一方面是基層和一線警力的嚴(yán)重不足，而另一方面，則是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部又有相當(dāng)一部分編制內(nèi)警察在從事非執(zhí)法類的技術(shù)保障、輔助管理和行政事務(wù)性工作——“警力結(jié)構(gòu)性失調(diào)”是造成目前警力不足的重要原因。

2007年1月1日實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第22條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)中央公務(wù)員主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制?！?/p>

2008年公安機(jī)關(guān)正規(guī)化建設(shè)綱要中進(jìn)一步提出要在公安機(jī)關(guān)實(shí)行科學(xué)的人員分類管理制度，積極探索建設(shè)文職制度。

2009年，孟建柱在公安部召開黨委擴(kuò)大會議，學(xué)習(xí)貫徹中央全國政法工作電視電話會議精神中強(qiáng)調(diào)，要在完善基層基礎(chǔ)工作導(dǎo)向上下工夫，從政策、制度、機(jī)制上建立“人往基層走、錢往基層流、干部從基層出”的工作導(dǎo)向，把經(jīng)費(fèi)、裝備更多地向基層傾斜，千方百計(jì)為基層解決實(shí)際問題。從公安部的“三基”建設(shè)，即抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功到河南新鄉(xiāng)公安改革中撤銷市局合并為基層派出所，都是圍繞著將警力放到執(zhí)法第一線這一目的。

三、我國公安機(jī)關(guān)推行文職雇員制度的現(xiàn)狀與問題

(一)我國公安機(jī)關(guān)推行文職雇員制度的條件

我國是個(gè)人口大國，現(xiàn)在正面臨著如何將有限的人口轉(zhuǎn)變?yōu)闊o限的人力資源這一問題，各行各業(yè)的當(dāng)務(wù)之急都是提高人員專業(yè)化素質(zhì)，公安機(jī)關(guān)也不例外。強(qiáng)大的人力資源基礎(chǔ)使公安機(jī)關(guān)文職雇員制度推行成為可能。市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展和市場競爭觀念的深入人心為此制度推行奠定了思想基礎(chǔ)，通過社會招聘公開擇優(yōu)的方式雇用優(yōu)秀的人員從事公安輔助工作，進(jìn)入文職人員之列，合情合理。

(二)我國公安機(jī)關(guān)推行文職雇員制度的現(xiàn)狀

2004年，上海市公安局浦東分局率先開展公安文職雇員制度試點(diǎn)，當(dāng)年招錄文職人員150余名用于置換機(jī)關(guān)警力充實(shí)一線。此后，各地公安機(jī)關(guān)推行文職雇員制度方興未艾，并被社會廣泛認(rèn)可。2006年9月，深圳公安改革啟動(dòng)，出臺了《深圳市公安系統(tǒng)公務(wù)員專業(yè)化改革方案》，從職位分類入手將公安機(jī)關(guān)全部職位劃分為警察、文職、雇員三類。2006年，杭州上城警方面向社會招聘文職人員20名，濱江警方招聘文職人員54名。自2005年至2007年，鄂爾多斯、西安、大慶、山東等省市的公安機(jī)關(guān)分別通過公開招考形式，招聘了數(shù)量不等的公安文職人員，充實(shí)到公安部門的輔助性工作崗位。

(三)我國公安機(jī)關(guān)推行文職雇員制度的效能

從各地的招錄情況看，公安文職制度尚處在探索和起步階段，招錄人數(shù)普遍較少，崗位也大多集中于信息錄入、文秘、計(jì)算機(jī)等輔助性、事務(wù)性崗位。從現(xiàn)運(yùn)行狀況來看，此制度還處于逐步完善的過程中，在一定程度上緩解了基層警力不足的問題，提高了公安隊(duì)伍專業(yè)化水平，節(jié)約了用人成本，提高了機(jī)關(guān)效能，但是與國外警察文職人員制度實(shí)行效果相比相差甚遠(yuǎn)。

(四)我國公安機(jī)關(guān)推行文職雇員制度存在的問題

文職雇員制度在推行過程中遇到了很多困難。首先，公安文職雇員的相關(guān)法律政策欠缺，只有2009年《公安部關(guān)于在城市公安機(jī)關(guān)試行文職人員制度的意見》從文職人員制度試行范圍、文職人員身份、文職人員崗位設(shè)置等七個(gè)方面對公安文職雇員制度做了較為詳細(xì)的解釋說明，因此相關(guān)政策和法律問題有待于進(jìn)一步完善。其次，公安文職雇員制度的流動(dòng)性影響工作質(zhì)量和公安文職雇員隊(duì)伍穩(wěn)定。采取雇傭合同方式在社會中招募人員從事公安非執(zhí)法活動(dòng)往往沒有在編人員隊(duì)伍穩(wěn)定，雇員沒有歸屬感，長此以往將對公安工作造成不可忽視的影響。再次，轉(zhuǎn)崗置換難度大。機(jī)關(guān)公安干警對雇員制度的推行往往持否定態(tài)度，認(rèn)為其對自身工作是一種沖擊，因此對雇員難以產(chǎn)生同事之間應(yīng)有的契合度。

四、我國公安文職雇員制度的改進(jìn)與完善

(一)確立法律地位與完善相關(guān)法律法規(guī)

要解決因公安文職人員特殊身份帶來的管理難度，必須對公安文職人員的定義內(nèi)涵有明確的界定，并制定適用于文職人員的相關(guān)法律法規(guī)，使文職人員的定性、定位、定職做到有法可依，增強(qiáng)文職制度工作的科學(xué)性。這是確保文職隊(duì)伍走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化，建立相應(yīng)管理體系的基礎(chǔ)。

(二)構(gòu)建合理的文職雇員規(guī)章制度體系

內(nèi)部建立合乎規(guī)范的制度體系，制定日常管理、考核、工資福利、崗位交流、等級晉升、崗位說明書等一系列配套規(guī)章制度和內(nèi)部管理規(guī)定，使文職雇員管理有章可循。

(三)提高文職雇員的綜合素質(zhì)

通過單位內(nèi)部培訓(xùn)以及實(shí)際操作訓(xùn)練，提高文職雇員整體水平，規(guī)避文職雇員自身存在的懶散、拖沓等毛病，發(fā)揮他們思維活躍、敢想敢干的優(yōu)點(diǎn)，獎(jiǎng)優(yōu)罰懶，有益于輔助公安執(zhí)法工作的良好開展。

(四)提升在編民警與文職雇員的契合度

改善在編民警對文職雇員制度的負(fù)面態(tài)度，倡導(dǎo)溝通與合作。提高文職雇員對組織的認(rèn)可感和歸屬感，給予相關(guān)優(yōu)惠政策及措施，留住人才，使二者在內(nèi)部形成合力，更加有利于公安機(jī)關(guān)整體效能的發(fā)揮。

(五)完善雇員置換民警工作的相關(guān)措施

鼓勵(lì)在編民警從公安非執(zhí)法工作中脫離出來，轉(zhuǎn)向一線執(zhí)法工作。給予文職雇員施展才華的平臺，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，鼓勵(lì)其在公安輔助工作中做出更大貢獻(xiàn)。

我國公安文職雇員制度起步晚，理論基礎(chǔ)薄弱，針對推行過程中遇到的問題，需要通過完善理論來指導(dǎo)問題的解決。當(dāng)然，實(shí)踐先行，在具體的實(shí)踐活動(dòng)中來總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以臻完善，才能使公安文職雇員制度走得更好，走得更遠(yuǎn)。

［1］王大偉．中西警務(wù)改革比較——從濟(jì)南市派出所改革模式到世界警務(wù)改革的大趨勢［M］．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2000．155．

［2］馬亞雄．世界警察導(dǎo)論［M］．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2003．99．

［3］毛壽龍，李梅，陳幽泓．西方政治的治道變革［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，1998．300．

［4］汪勇．關(guān)于中國警務(wù)改革若干問題的思考［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，(2)．

Analysis on Civilian Employee System in Public Security Organs

CHEN Chun－mao

(Chinese People＇s Public Security University，Beijing China 100038)

The civilian employee system in public security organs has been in practice for 8 years since the first trial in Shanghai Police Department Pudong Branch in 2003．This system has demonstrated its effectiveness in reinforcing police force and enhancing specialties in police work．The system is still at its initial stage with comparatively weak theoretical support，so it is urgent to strengthen relevant theoretical researches．

Public security organ;Civilian employee system;Civilian employee rules and regulations

D631

A

1008－2433(2011)04－0126－03

2011－05－21

陳春茂(1985—)，男，山西洪洞人，中國人民公安大學(xué)2009級行政管理專業(yè)比較警察研究方向研究生。