劉 穎

(遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,遼寧大連116029)

論構(gòu)建中國(guó)行政判例法的必要性

劉 穎

(遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,遼寧大連116029)

在世界范圍內(nèi),無論是英美法系國(guó)家,還是許多大陸法系國(guó)家,都存在行政判例制度。我國(guó)法律不承認(rèn)行政判例的約束力。在中國(guó),為彌補(bǔ)制定法的缺陷,回應(yīng)權(quán)利需求和保證司法統(tǒng)一,有效地預(yù)防與控制行政自由裁量權(quán)的濫用,是構(gòu)建行政判例法的必要性。

行政法;判例法;構(gòu)建

在當(dāng)今世界的兩大法系中,都存在判例制度,在英美法系中,判例制度是及于所有的司法審查領(lǐng)域的,當(dāng)然在針對(duì)行政行為的司法審查中是適用行政判例的,而在大陸法系的代表國(guó)家法國(guó),在行政訴訟領(lǐng)域卻不適用大陸法系的成文法制度。我國(guó)是一個(gè)以制定法為基礎(chǔ)建立法律體系的國(guó)家,不同于英美法系。但是,我國(guó)行政審判的模式類似于法國(guó)的審判模式,兩國(guó)的審查模式都傾向于合法性的審查,對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量干預(yù)較小,而且審查強(qiáng)度上也弱于英美法系國(guó)家。因此,基于兩個(gè)相似的法律體系以及審查模式,我國(guó)也有建立相類似的判例制度的可能性。

一、行政判例在我國(guó)行政法治中的作用

(一)促進(jìn)行政法律的統(tǒng)一適用

法律適用的主體包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中和司法機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中都涉及法律適用的問題。由于行政法典化的可能性微乎其微,行政機(jī)關(guān)適用法律缺乏遵循的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),難以保證行政法規(guī)得到統(tǒng)一適用。而行政判例一經(jīng)公布生效,不僅對(duì)法院產(chǎn)生約束力,而且也可以影響行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。因?yàn)樾姓V訟確立的是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,通過行政判例可以為行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為提供明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。在行政訴訟中,法律適用比其他訴訟更為復(fù)雜,不僅適用法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī),還要參照規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。行政訴訟中司法地方化的情形要比其他訴訟更為嚴(yán)重。如果賦予行政判例以法律拘束力,則可以為各級(jí)法院提供一個(gè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),有利于防止司法地方化。

(二)滿足行政訴訟的內(nèi)在需要

行政法難以法典化,直接導(dǎo)致了行政訴訟中審理標(biāo)準(zhǔn)的缺失。以行政行為合法性審查為例,以往的司法審查僅涉及行政行為的外在合法性,即形式合法性,對(duì)外在合法性的判斷對(duì)行政判例的依賴程度還不是很大;但隨著社會(huì)的發(fā)展,當(dāng)行政行為的內(nèi)在合法性也成為司法審查的內(nèi)容時(shí),行政判例的作用就凸顯出來。因?yàn)樾姓袨榈膬?nèi)在合法性涉及法律規(guī)定的內(nèi)在精神,涉及立法目的和公平、正義等基本原則,不借助判例是很難形成的。行政訴訟作為民主制度的重要組成部分,其首要的目的在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,但成文法的相對(duì)滯后性和不周延性又給行政相對(duì)人獲得救濟(jì)設(shè)置了障礙,法院往往以缺乏制定法依據(jù)為由駁回相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求,表現(xiàn)最為突出的是與相對(duì)人利益密切相關(guān)的受案范圍問題。

(三)規(guī)范行政執(zhí)法,提高依法行政的自覺性

我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,這個(gè)特定的歷史階段對(duì)行政機(jī)關(guān)提出兩方面的要求:一方面,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)企業(yè)的發(fā)展,而應(yīng)給予企業(yè)較為寬松的生存環(huán)境;另一方面,由于生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)資源總量的增長(zhǎng),行政機(jī)關(guān)也應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、管理方面的職能。目前,在行政執(zhí)法領(lǐng)域,行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)思想依然根深蒂固,行政機(jī)關(guān)侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的情形時(shí)有發(fā)生。在《公報(bào)》公布的判例中,涉及行政違法的情形主要包括行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)、不履行法定職責(zé)、超越職權(quán)、侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、違反法定程序等等。要消除在行政機(jī)關(guān)違法、越權(quán)、濫用職權(quán)等行為,僅僅依靠行政機(jī)關(guān)的自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而個(gè)案訴訟對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,由于不具有典型性、高質(zhì)量性、宣傳性,也未能達(dá)到事半功倍的效果。

二、兩大法系行政判例制度的比較和分析

(一)普通法系的行政判例制度

1.英國(guó)行政判例制度

(1)英國(guó)的法院體系與先例的遵循。英國(guó)原來長(zhǎng)期存在普通法院和衡平法院兩大法院系統(tǒng)。19世紀(jì)后期,英國(guó)進(jìn)行司法改革,取消了兩大法院系統(tǒng)的區(qū)別,統(tǒng)一了法院組織體系?，F(xiàn)行的英國(guó)法院組織從層次上可分為高級(jí)法院、低級(jí)法院。高級(jí)法院包括上議院、樞密院司法委員會(huì)和最高法院,其中上訴院是實(shí)際的最高法院。英國(guó)的法院體系等級(jí)嚴(yán)明,下級(jí)法院有尊重上級(jí)法院的義務(wù),這就為“遵循先例”提供了良好的條件。高級(jí)法院一旦確立一個(gè)先例,下級(jí)法院不但要遵循,其自身原則上也受本身及同一級(jí)既有法院判例的約束。唯一的例外是,當(dāng)某一先例明顯違反制定法或明顯不合理時(shí),高級(jí)法院有拒絕遵循這一先例的自由。考慮到法律的穩(wěn)定性和保證英國(guó)判例法的穩(wěn)定運(yùn)行,保證判例法的遵循先例原則不被隨意地破壞或突破,英國(guó)還賦予了享有最高司法權(quán)威的上訴法院和上議院擁有背離判例的特別決定權(quán)。當(dāng)然上訴法院和上議院都會(huì)嚴(yán)格地控制著遵循先例原則的例外情況。

(2)英國(guó)行政判例法與制定法的關(guān)系。判例法在英國(guó)的法律體系中居于不可動(dòng)搖的核心地位。近代英國(guó)“議會(huì)主權(quán)”原則的確立,使得制定法的效力優(yōu)于判例法,但就整個(gè)英國(guó)法律體系中的實(shí)際地位而言,仍然“判例法是第一位的,制定法是第二位的?！盵1]雖然英美國(guó)家也加強(qiáng)了立法,但法律只是給判例法構(gòu)成的英國(guó)法主體提出一系列勘誤和補(bǔ)遺,其適用也需以法官的解釋為前提。判例法在英國(guó)法律體系中,仍然是第一位的,其核心地位并沒有動(dòng)搖。

2.美國(guó)的行政判例制度

(1)美國(guó)行政判例法與制定法的關(guān)系。美國(guó)雖然繼承了英國(guó)的普通法傳統(tǒng),確定判例法為主要的法律淵源,但就判例法的主導(dǎo)地位而言,美國(guó)不如英國(guó)。美國(guó)在建國(guó)初期,就顯示出比英國(guó)更重視制定法的傾向,在后來的發(fā)展中也出現(xiàn)過歐陸型法典或法規(guī)取代判例法的傾向。關(guān)于美國(guó)判例法和制定法的關(guān)系,王名揚(yáng)教授概括為下面幾個(gè)方面:立法改變判例法;立法接受判例法;立法作為判例法的淵源;判例法限制立法的適用[2]。此可以看出,美國(guó)的行政法是一種循環(huán)式的混合法,即成文法—判例—成文法,判例彌補(bǔ)成文法的不足,然后,通過立法機(jī)關(guān)的加工,判例被上升為法條,最后為成文法典所吸收。伊利諾斯大學(xué)的比較法教授彼得哈伊對(duì)美國(guó)的法律制度就曾作過這樣的評(píng)價(jià):“美國(guó)現(xiàn)在的法律制度既不是一種純粹的判例法制度,也不是由法典法或法典構(gòu)成的,倒不如說它是一種混合制度?！盵3]在美國(guó),兩種法律形式互為因果,相互補(bǔ)充,相互轉(zhuǎn)化。

(2)美國(guó)的法院體系及先例的遵循。美國(guó)是聯(lián)邦制的國(guó)家,聯(lián)邦和各州同時(shí)存在自成體系的法院體系。聯(lián)邦法院系統(tǒng)有聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦地方法院。各州的法院系統(tǒng)就更為復(fù)雜,大體可分為州最高法院、州上訴法院和州地方法院三類。這種法院體系的雙軌制使美國(guó)的判例法變得極為復(fù)雜。美國(guó)的行政判例制度雖然堅(jiān)持“遵循先例原則”,但就堅(jiān)持“遵循先例原則”的嚴(yán)格程度而言,美國(guó)不及英國(guó)。

(二)大陸法系國(guó)家行政判例制度

1.法國(guó)的行政判例制度概況

(1)法國(guó)行政判例的地位和效力。法國(guó)司法制度中沒有遵循先例原則,法院的判決只對(duì)本案件有效,對(duì)以后案件及下級(jí)法院的判決沒有拘束力,但并不表示先例不能發(fā)揮法律作用。由于最高行政法院的判決質(zhì)量較高,最高行政法院做出的判決,一般不會(huì)輕易改變,下級(jí)法院以后在遇到同樣情況下,也會(huì)采取最高行政法院的觀點(diǎn)?？梢钥闯?法國(guó)的行政判例雖然沒有明確規(guī)定有實(shí)際的法律拘束力,但由于一系列因素的制約和利益的驅(qū)使,主要是為了下級(jí)法院所作的判決能夠盡量不被上級(jí)法院所撤銷而影響其加薪和升職,而本能的去遵循上級(jí)法院處理同類案件的判例或?qū)ふ易约哼^去所作的曾為上級(jí)法院肯定的判例,如法國(guó)最高法院的判例因其地位之高所享有的絕對(duì)權(quán)威,其他法院的判決應(yīng)對(duì)其加以認(rèn)可與仿效,不得與之輕易低觸,使得法國(guó)最高行政法院的行政判例對(duì)下級(jí)法院和行政機(jī)關(guān)起著實(shí)際的拘束力。這也是法國(guó)行政判例制度賴以存在的基礎(chǔ)。

(2)法國(guó)的行政判例與行政法院系統(tǒng)的關(guān)系。法國(guó)行政法院和普通法院是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的審判系統(tǒng)。在行政法院系統(tǒng)中,如果以行政法院的管轄范圍為準(zhǔn),行政法院可分為普通行政法院和專門行政法院。普通行政法院管轄的行政訴訟范圍較廣,而專門行政法院僅就某類特殊行政爭(zhēng)端行使管轄權(quán)。普通行政法院包括最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭和行政爭(zhēng)議庭。其中上訴行政法院雖只有部分上訴管轄權(quán)限,但其管轄范圍卻不限于某類專門事項(xiàng),因此屬于普通行政法院。行政法庭和行政爭(zhēng)議庭對(duì)行政爭(zhēng)端的管轄權(quán)范圍較廣,凡不由其它行政法院管轄的行政案件均由它們管轄。最高法院的管轄范圍包括全部行政事項(xiàng),也屬于普通行政法院。而專門行政法院是除了上述四種普通行政法院外的其它行政法院,可分為永久性設(shè)立和臨時(shí)性設(shè)立兩種,變動(dòng)性相對(duì)較大,其中較為主要的專門行政法院有審計(jì)法院,財(cái)政和預(yù)算紀(jì)律法院、補(bǔ)助金和津貼法院、戰(zhàn)爭(zhēng)損害賠償法院等。最高行政法院作為行政審判系統(tǒng)中的最高審判機(jī)關(guān),對(duì)行政法有統(tǒng)一的解釋權(quán),并同時(shí)擁有行政案件的初審管轄權(quán)、上訴管轄權(quán)、復(fù)審管轄權(quán)以及對(duì)下級(jí)行政法院工作的指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)。

2.德國(guó)的行政判例制度

德國(guó)行政判例的創(chuàng)制。德國(guó)行政判例的創(chuàng)制主體構(gòu)成相對(duì)較為簡(jiǎn)單,由聯(lián)邦行政法院和州行政法院的法官組成。德國(guó)行政判例的創(chuàng)制方式有別法國(guó)的“制定法依賴型判例創(chuàng)制”,即在解決難題時(shí)首先引用制定法規(guī)則,制定法規(guī)則構(gòu)成了司法判決中類推或相反論據(jù)的主要素材。德國(guó)法又稱“學(xué)者法”或“教授法”,法理在德國(guó)是法定的法律淵源,德國(guó)的大學(xué)教授在世界上具有無與倫比的地位,對(duì)行政法實(shí)務(wù)有著巨大的影響力。尤其值得注目的是案卷送閱之慣例,這是法院。在受理訴訟后對(duì)案件難以自行做出判決的場(chǎng)合,將案卷送至最近的大學(xué)法學(xué)院,請(qǐng)求教授對(duì)其鑒定的制度,于是教授就直接站在了教導(dǎo)法官的地位上,同時(shí)立法者也期待教授能承擔(dān)起填補(bǔ)法律缺漏的重任。由于學(xué)說是百家爭(zhēng)鳴的事情,學(xué)說要想發(fā)揮其作用就必須與行政判例結(jié)合起來,以形成權(quán)威學(xué)理。換言之,學(xué)說與判例是相輔相成的關(guān)系:一方面,學(xué)說最主要的載體是判例,借判例發(fā)揮其實(shí)質(zhì)上的法源作用;另一方面,學(xué)說又從判例中汲取營(yíng)養(yǎng),以調(diào)整完善自身。所以,德國(guó)行政判例的創(chuàng)制方式相較于法國(guó)而言具有“法理依賴型判例創(chuàng)制”的特征。

三、構(gòu)建我國(guó)行政判例法的意義

(一)彌補(bǔ)我國(guó)行政立法缺陷的需要

“即使有敏感的立法者,也無敏捷的立法者。”[4]立法者不可能預(yù)見到未來應(yīng)受法律調(diào)整的各種情況,并預(yù)先將解決糾紛的答案均交給司法者,法律漏洞的存在是不可避免的。即使法律漏洞不存在,司法者也不可能指望每一個(gè)案件都可以從現(xiàn)在的成文法中尋求到正確地解決糾紛的答案。法典中抽像的和概括的原則性規(guī)定過多,也需要發(fā)揮判例的作用。因?yàn)榉刹⒉皇瞧毡檫m用的規(guī)則,法律規(guī)則的抽象性和一般性,不可能與特定的、紛繁復(fù)雜的案件的具體事實(shí)完全相吻合,這就需要法官通過判例加以彌補(bǔ)。在現(xiàn)代社會(huì),司法要完成其應(yīng)盡的正確適用法律的職責(zé),就必須具有一定的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

另外,成文法典只能規(guī)定一個(gè)社會(huì)的整體正義,而判例可以體現(xiàn)個(gè)別正義,能夠靈活地針對(duì)不同的具體情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。同時(shí)行政法的范圍太大,每一類行政事項(xiàng)都很復(fù)雜,單就某類行政事項(xiàng)制定一部有系統(tǒng)的法典,已經(jīng)很難。要對(duì)全部行政事項(xiàng)采取一個(gè)整體觀念,制定一部完整的協(xié)調(diào)一致的法典,象民法典和刑法典那樣用一個(gè)總則概括起來,就更加困難。

(二)保證公民權(quán)利的需要

“行政法與以個(gè)人權(quán)利為原點(diǎn)的現(xiàn)代法治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在的親和性,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生了人們的權(quán)利要求,權(quán)利是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下個(gè)人的生存基礎(chǔ)?！薄拔覈?guó)自提出建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來,公民的權(quán)利意識(shí)有了較大的復(fù)蘇。特別是行政訴訟法的頒布實(shí)施,不僅僅是從法律制度上保護(hù)了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵害,更重要的是它喚醒了公民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí),大大促進(jìn)了我國(guó)民主政治的進(jìn)程。但在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟領(lǐng)域,由于受案范圍過小、法官適用法律不當(dāng)、司法不統(tǒng)一等問題都影響了公民權(quán)利的保障,而引入行政判例就能較好地解決此問題。

(三)行政判例能夠擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

隨著我國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展,政府的行政模式由管理行政、干預(yù)行政開始向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變,而原來的行政訴訟范圍已難以滿足保障公民權(quán)利的需求。在案件審判時(shí),作為法律的適用者的法官,不應(yīng)拘泥于法律條文的規(guī)定機(jī)械地運(yùn)用法律,應(yīng)當(dāng)在審判中充分理解法律的原則和精神,在審判中以現(xiàn)有的實(shí)體法和程序法資源、法學(xué)理論資源及司法解釋,發(fā)展法律,最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。這樣就形成了判例,并為以后法院裁判提供了樣板,以保護(hù)公民的權(quán)利。否則如果僅以法律沒有明文規(guī)定為由規(guī)避問題,則是對(duì)當(dāng)事人不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn),也不能真正實(shí)現(xiàn)行政訴訟和改革的目的。

(四)行政判例能夠指導(dǎo)法官正確適用法律

行政判例制度下,由最高法院公布具有典型意義的判例,以此作為各級(jí)法院審理類似案件的依據(jù),也能有效防止同類案件不同對(duì)待的問題,保證司法統(tǒng)一。行政判例本身是正確適用法律、解釋法律的樣板,因此判例的遵循先例原則,為法官正確適用法律提供了指導(dǎo)。判例準(zhǔn)確地解釋了法律條文與特定的事實(shí)之間的相互關(guān)聯(lián)性,使法律條文的涵義、立法者的意圖、立法原則透過特定的案例得到具體表達(dá)和闡述,使法官真正理解如何針對(duì)特定的事實(shí)適用法律。

(五)行政判例能夠保證司法統(tǒng)一

我國(guó)憲法明確規(guī)定“法律面前人人平等”。這一點(diǎn)體現(xiàn)在司法實(shí)踐中就是保持判決的大體一致性,如前所述,判例法的最大優(yōu)點(diǎn)在于,通過遵循先例的原則,使相同或大體相同的案件得到大體相同的判決。而不能因?yàn)椴煌娜?而得到不同的判決,這是符合人類正義性要求的,也能夠使人們的權(quán)利得到合理的維護(hù)。

總地來說,行政判例法的構(gòu)建是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的法律淵源系統(tǒng),其良好運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)行須以宏觀技術(shù)系統(tǒng)和微觀技術(shù)系統(tǒng)的共同支持與配合為前提。而且行政判例法之構(gòu)建與其他司法制度之改革表現(xiàn)出一種聯(lián)動(dòng)機(jī)制,這一切都需要立法者與最高司法機(jī)關(guān)的通盤考慮與恰當(dāng)安排。

[1][美]博登海默.法理學(xué)一法哲學(xué)及其方法[M].鄧正來,等,譯.北京:華夏出版社,1987:415-416.

[2]王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社, 1998:23-25.

[3]董茂云.比較法律文化:法典法與判例法[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2000:45-49.

[4]徐國(guó)棟.民法基本原則解釋[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1992:142.

[責(zé)任編輯:李 瑩]

On the Construction of Adm in istrative Case Law in China

L I U Ying

In the world,both the common law countries and many civil law countries have the system of ad2 ministrative case.China does not recognize the binding effect of the administrative case.In China,to make up for the defectsof the constitutional law,respond to the needsof right and guarantee the judicial unity,effectively preventing and controlling the abuse of the administrative discretion,is the need for the establishment of the ad2 ministrative case law.

Administrative Law;Case law;Construction

DF31

A

1008-7966(2011)02-0032-03

2011-01-13

劉穎(1968-),女,遼寧岫巖人,講師。