崔慧姝

摘 要：政府職能在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的諸多變量中具有基礎(chǔ)性的地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制安排必須服從、服務(wù)于政府職能的有效履行。隨著政府職能向構(gòu)建服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，在改革的邏輯導向方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)著力加強公共服務(wù)方面的職能，使職責配置達到“以公共服務(wù)為中軸”；在改革的具體操作方向上，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)以“派出與合并”為主，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)積極探索“撤鎮(zhèn)改市”。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政府職能；服務(wù)型政府；公共服務(wù)；改革

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）09-0021-04

作為國家政權(quán)在農(nóng)村的基層組織，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂是問題纏身。與之相對應(yīng)，一直以來關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的各種探討十分熱烈，相關(guān)著述也極為豐富。絕大多數(shù)研究者都認識到目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村進一步發(fā)展尤其是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，存在很多亟待解決的問題。至于如何改革，研究者們各抒己見，設(shè)計了大量的方案，提出了很多有見解的主張。但是仔細觀之，已有學術(shù)文獻積累下來的大量改革主張和改革措施多數(shù)都明顯缺乏理論支持，在研究過程中就事論事的情況比較常見，對策建議簡單化，對于改革方案、改革路徑和改革策略缺乏通盤考慮。在中觀層次的指導改革的邏輯導向性問題，以及微觀層次的具體操作方向問題等方面，整體上都還比較薄弱，研究工作的全局性、接續(xù)性和前瞻性有待進一步提高。

真正的制度創(chuàng)新首先應(yīng)該基于一個較為明確的新的發(fā)展方向來做出相應(yīng)的戰(zhàn)略性調(diào)整，而非停留在“修修補補”、“臨渴掘井”的碎片化狀態(tài)。在可預見的改革時期內(nèi)，需要有意識地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的未來走向做好長遠規(guī)劃和通盤考慮，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的研究與實踐推進到一個新的階段。

一、政府職能定位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的內(nèi)在聯(lián)系

1. 政府職能定位對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基礎(chǔ)性影響。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的變革，需要考慮到的因素有很多。這些因素在調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導性框架中發(fā)揮著不同的作用。其中，政府職能在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的諸多變量中具有基礎(chǔ)性的地位。政府職能重心的調(diào)整及確立對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革工作具有根本性的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制安排必須服從、服務(wù)于政府職能的有效履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應(yīng)該以對其自身職能的合理、適時界定為邏輯起點。

從現(xiàn)代政府理論的基本分析框架出發(fā)，政府的職能、機構(gòu)、體制和過程是對政府展開分析的四個基本切入點。 [1]而對于政府職能的研究，則構(gòu)成了整個現(xiàn)代政府理論研究的基石和邏輯起點。在現(xiàn)實政治生活中，一個國家對政府職能的理解和相關(guān)制度安排，能夠在“基本面”上決定其對于政府機構(gòu)、政府體制、政府過程的總體設(shè)計。理論上，圍繞“政府”的一系列重要概念，也都是從對政府職能的種種理解規(guī)定中引申而來的：首先，不同的政府職能，需要由相應(yīng)的“機構(gòu)”來承擔，這就從“政府職能”的環(huán)節(jié)中，推演出了“政府機構(gòu)”的環(huán)節(jié)；而“政府機構(gòu)”之間的關(guān)系一旦被確定下來，就形成了特定的“政府體制”；再者，一旦以一定的體制組織起來的政府真正發(fā)揮作用時，它就形成了“政府過程”。相應(yīng)地，也就最終形成了對現(xiàn)代政府進行全面研究的四大基本維度，即：政府職能研究、組織與機構(gòu)研究、體制研究和過程研究。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題的研究，必然也應(yīng)當是從對政府職能的說明開始的。具體來看，政府職能安排對于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的影響作用可以歸納為以下三點：[2] 其一，科學地認識和確定政府職能，是建立一個合理有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的起點。要科學地認識和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，最需要明確的一點就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底應(yīng)該做什么、能夠做什么。政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)設(shè)置的最主要參照系，在很大程度上決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的設(shè)置、規(guī)模、層次、數(shù)量及運行方式等。其二，科學地認識和確定政府職能，是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的基本前提和主要依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的變革必須圍繞政府職能這個中心，以政府職能為基礎(chǔ)來設(shè)置、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)，只有這樣才有可能科學合理地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，建立結(jié)構(gòu)合理、功能齊全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系。其三，科學地認識和確定政府職能，對實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理過程的科學化也具有重要意義。行政管理活動是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等諸種職能有序運行的過程，每項職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。對其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，都將直接影響整個管理系統(tǒng)，導致行政功能紊亂。只有科學地認識和把握政府各項職能及其相互之間的關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理系統(tǒng)高效地運行。

2 . 服務(wù)型政府建設(shè)與我國政府職能重心的重新定位。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革走向在根本上受制于政府職能的內(nèi)容安排，那么要重新認識和界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的邏輯導向，首先要做的工作就是對現(xiàn)階段我國政府職能的定位進行一次全面的分析。

作為一個歷史范疇，政府職能的一個重要特點就是動態(tài)性，政府必須根據(jù)社會矛盾關(guān)系的變化不斷地調(diào)整其職能。當代中國政府根據(jù)時代要求對其職能定位所作的最大調(diào)整，莫過于開始前所未有地重視履行其公共服務(wù)職責，著力推動服務(wù)型政府建設(shè)。21世紀初，特別是2003年和2004年，“非典”的暴發(fā)、弱勢群體的顯性化等一系列問題的出現(xiàn)，促使中國以突出公平因素和反思市場因素的作用為契機，開始集中地思考建設(shè)服務(wù)型政府的課題，政府的公共服務(wù)職責得到了前所未有的重視。而建設(shè)服務(wù)型政府被分別寫入十七大報告和國務(wù)院政府工作報告，則標志著這一轉(zhuǎn)變已經(jīng)正式得到了決策層的確認。服務(wù)型政府建設(shè)作為我國政府發(fā)展歷程中新的目標范式，意味著政府職能重心的重要調(diào)整：由主要側(cè)重于直接推動經(jīng)濟發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅芈男姓墓卜?wù)職責。中國在世紀之交提出建設(shè)服務(wù)型政府，是對自身政府職能重心的一個重新定位。改革開放和市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，有力地推動了經(jīng)濟和社會生活領(lǐng)域的迅速轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變勢必會對政府職能提出新的要求。隨著社會、經(jīng)濟的全面發(fā)展以及人們對社會發(fā)展規(guī)律性認識的加深，轉(zhuǎn)變政府職能、全面加強政府的公共服務(wù)職責，已經(jīng)變得勢在必行。如果把我國改革開放以來的政府職能的轉(zhuǎn)變看作是一個不斷進化的過程，那么強調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，就是這一過程的新階段,[3]它體現(xiàn)著我們對于國家本質(zhì)、政府職能、政治體制改革、社會管理和公共服務(wù)等一系列理論和現(xiàn)實問題認識的深化。

二、以公共服務(wù)為中軸：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的邏輯導向

政府職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的內(nèi)在聯(lián)系決定了新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制調(diào)整所應(yīng)遵循的邏輯導向，那就是伴隨著中國政府職能轉(zhuǎn)變進入到服務(wù)型政府建設(shè)這一全新階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重心也隨之發(fā)生位移，由主要側(cè)重于直接推動經(jīng)濟發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅芈男泄卜?wù)職責，相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革需要緊緊圍繞著更好地提供公共服務(wù)來展開。

農(nóng)村基層政府自產(chǎn)生以來，隨著中央集權(quán)體制在傳統(tǒng)國家和民族國家的發(fā)展變化，更由于人類社會的發(fā)展進步，其職能亦在不斷演變。但這一演變過程呈現(xiàn)出一種共同的趨勢，即政治職能逐步減弱，社會職能日益增強；并且從簡單的防御職能向建設(shè)職能發(fā)展。[4] 具體而言，歷史上無論是中國還是西方國家，當農(nóng)村基層政府剛出現(xiàn)時，確?；蕶?quán)的政治統(tǒng)治往往是其最主要的政府職能；隨后，保證地方社會的安定有序逐漸成為其另一項重要職能；進入近代社會以后，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村基層政府的職能隨之得到了擴展，促進本地的經(jīng)濟社會發(fā)展遂成為其施政的一個主要目標；當歷史演進到現(xiàn)代社會以后，農(nóng)村基層政府又開始由“經(jīng)濟建設(shè)型”政府向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，履行公共產(chǎn)品供給職責，進而為本地居民提供質(zhì)量更好的生活、生產(chǎn)環(huán)境成為現(xiàn)代農(nóng)村基層政府的最主要特征。在當代典型的西方國家，農(nóng)村基層政府已經(jīng)完成向服務(wù)型政府的歷史轉(zhuǎn)型，基層政府的職責一般被明確規(guī)定為主要向轄區(qū)內(nèi)的居民提供一些基本的且范圍有限的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在廣大發(fā)展中國家，農(nóng)村基層政府的功能轉(zhuǎn)型還在進行中，進度、速率各不相同。

農(nóng)業(yè)稅的全面取消，標志著中國開始進入主要由工商業(yè)為支撐的公共財政時代。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，時代背景變化了，自身的主要職責亦需要重新定位，最終逐步實現(xiàn)向公共服務(wù)型政府的歷史轉(zhuǎn)型。如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責定位不清，改革仍以解決財政負擔能力、機構(gòu)精簡為旨歸，則恐怕大規(guī)模的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與分流人員只會具有某種象征意義，而無助于問題的真正解決。一些人對無農(nóng)賦時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責定位的迷茫，很大程度上正是由于未認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正在進行中的歷史轉(zhuǎn)型，或者是未意識到這一轉(zhuǎn)型的重要性。在一些人的潛意識里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能似乎就應(yīng)該是“催糧派款、刮宮流產(chǎn)”，至于搞好農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，則不是而且也不應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應(yīng)盡之責。與這一思路相對應(yīng)的是，雖然目前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題的文章著述可謂是汗牛充棟，但主要還是聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模問題，做的主要是“人多人少”的文章，基本思路是如何替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減人減負。[5]筆者認為，這一思路所暴露出的最大問題之一就是缺乏必要的前瞻性，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。相比“人多人少”的無休止爭論，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這一歷史轉(zhuǎn)型給予更多的關(guān)注，無疑具有更長遠的現(xiàn)實意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為憲法規(guī)定下我國農(nóng)村地區(qū)的最低一級政府，它的基礎(chǔ)性和微觀性決定了其政府職責的務(wù)實性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)主要履行社會管理和公共服務(wù)的職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的未來角色應(yīng)定位于服務(wù)型政府。這是因為：首先，由于服務(wù)型政府管理和服務(wù)的對象不僅僅是企業(yè)和投資者等能夠給政府帶來“效益”和“政績”的“顧客”，而且還主要包括社會公眾，因此地方政府，尤其是直接面對廣大農(nóng)村居民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是服務(wù)型政府建設(shè)過程中的一個主要著力點；其次，從縱向政府間履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)這四大職能的權(quán)重來看，越到上級政府，宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管的職能權(quán)重就越大，而越到下級政府，社會管理和公共服務(wù)的職能權(quán)重就越大；最后，從較好地劃分了縱向政府間各自職責的發(fā)達國家經(jīng)驗來看，無不是讓基層政府負責直接涉及社會公眾切身利益的具體事務(wù)。自20世紀80年代以來，發(fā)達國家劃分縱向政府間職責的一個重要原則就是——公共物品和服務(wù)應(yīng)當由能夠完成支付成本和贏得收益的最低級政府提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對的廣大農(nóng)村地區(qū)，公共物品和服務(wù)匱乏、生產(chǎn)生活脆弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村地區(qū)的最低級政府，目前除此沒有其他主體能承擔起農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)職能。因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)方面的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責配置達到“以公共服務(wù)為中軸”，構(gòu)建起服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是新時期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)與發(fā)展的一個新定位。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的兩個操作性方向

一項改革探索能否獲得普遍的成功，主要有兩個檢驗標準：一是適應(yīng)性原則，即這項改革能否適應(yīng)不同地區(qū)客觀存在的各種差異；二是前瞻性原則，即改革是否具有一定的預見性，能夠適應(yīng)相當長時期內(nèi)的社會發(fā)展趨勢。作為一個國土面積遼闊、人口異常龐大且區(qū)域自然條件差異明顯的超大國家，我國長期以來一直存在著比較明顯的區(qū)域發(fā)展差異。目前，不同區(qū)域在整體經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度、政府財力等方面，都存在著明顯的差距，并且這種差距不大可能在短期內(nèi)消除。這種區(qū)域發(fā)展的嚴重非均衡性局面反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，就是不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在結(jié)構(gòu)、類型上的差別。綜合考慮各種因素，我國目前大致存在兩種基本類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)支柱的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和主要以工商業(yè)為產(chǎn)業(yè)支柱的工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來發(fā)展的方向，要以能否切實履行好自身公共服務(wù)職責為衡量標尺，進一步考慮到不同區(qū)域在發(fā)展上的非均衡性，以此來進行相應(yīng)的政策設(shè)計。

1.農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)：派出與合并。從自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來看，目前中國的多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍處于以農(nóng)業(yè)為主的小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)，且在中西部省份表現(xiàn)得尤為突出。在農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅的全面取消意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已基本擺脫了農(nóng)業(yè)剩余汲取者的角色。然而，現(xiàn)實的情況并沒有按照政府發(fā)展的一般軌跡演進，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有就此開始向服務(wù)型政府過渡，而是出現(xiàn)了一些制度安排的“意外”：在無農(nóng)賦時代，提供公共服務(wù)并未成為現(xiàn)階段多數(shù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責，相反，它們卻普遍地嚴重脫離農(nóng)村現(xiàn)實，成為“懸浮型”政府。[6]從制度設(shè)計的初衷來看，稅費改革有兩個基本層次的目標：第一個層次的目標是減輕農(nóng)民負擔，保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展；在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系，則是改革的更深層次目標。應(yīng)該說，第一個層次的目標已經(jīng)取得了明顯的成效，農(nóng)民的顯性負擔得到了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦開始擺脫鄉(xiāng)村資源汲取者的不佳形象。但是，稅費改革更深層次的目標卻遠沒有達成：稅費改革在減輕和取消農(nóng)民負擔的同時，開始對縱向和橫向間政府關(guān)系產(chǎn)生巨大的影響，收入和支出的分權(quán)框架正在迅速消失，尤其是對于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其財政收入的主要部分開始由農(nóng)業(yè)稅費變成來自中央及上級政府的轉(zhuǎn)移支付，而農(nóng)村公共服務(wù)的支出責任也在調(diào)整和改革中逐漸上移。完全免除農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況總體已經(jīng)十分糟糕，處于一種半饑餓狀態(tài)，來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付連維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存都是問題，更遑論用于提供公共服務(wù)。在“保吃飯”、“保運轉(zhuǎn)”的整體形勢下，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上已經(jīng)無力提供基本的公共服務(wù)。在主要依靠從農(nóng)村收取稅費維持運轉(zhuǎn)到主要依靠上級政府轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織行為模式也在發(fā)生改變，總的趨勢就是由過去的向下“催糧派款”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏稀耙X”、“跑錢”。在這種形勢下，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)民的行動主體，而且正在和農(nóng)民脫離舊有的聯(lián)系，從過去典型的“汲取型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”政府，變成了表面上看可有可無的一級政權(quán)組織，尷尬地懸浮于農(nóng)村社會之上。

顯然，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種普遍的生存狀態(tài)，在很大程度上已經(jīng)失去了作為一級政府所須有的公共性，其組織行為在一定程度上已經(jīng)出現(xiàn)了變異扭曲，幾乎只是在為自己的生存而苦苦支撐。也正是基于上述事實，不少研究者認為此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)失去了繼續(xù)存在下去的必要，應(yīng)予以撤銷。筆者也基本贊同這一觀點。就目前農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍情況而言，為了克服機構(gòu)臃腫，人員超編嚴重等問題，節(jié)約公共資源，大規(guī)模的撤并和派出化已經(jīng)是難以避免的基本發(fā)展趨勢。事實上，從“鄉(xiāng)財縣管”體制普遍推廣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)很難再說是一級完整的政府了，派出化只是對這一事實的進一步確認而已。

2.工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)：探索“鎮(zhèn)改市”。與農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運轉(zhuǎn)狀態(tài)則要普遍理想很多。工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中于東部沿海地區(qū)幾個相對發(fā)達的省市，例如北京、上海、天津、浙江、廣東的大部分地區(qū)，江蘇的蘇南地區(qū)，山東的半島地區(qū)和福建部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對比傳統(tǒng)以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，農(nóng)業(yè)已不再是最主要的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)部門，迅速發(fā)展的二、三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟的支柱。由于工商業(yè)普遍較為發(fā)達，農(nóng)村土地升值很快，從而為發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)及高附加值農(nóng)業(yè)奠定了基本的條件?，F(xiàn)代工商業(yè)不僅本身具有專業(yè)化的特點，而且要面對比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)復雜得多的各種公共事務(wù)，因而其對相應(yīng)的公共服務(wù)有著較高的需求。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須面對大量復雜的專業(yè)化問題，需要以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制加以應(yīng)對處理。從另一方面來看，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于存在相對發(fā)達的工商業(yè)，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供了較好的保障。在財政比較充足的條件下，以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制便可以順勢建立起來。事實上，當前工商業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也的確有較為健全的政府組織及各種職能結(jié)構(gòu)，這些機構(gòu)的運作還是較為高效的。由于自身財力相對充足，除了“養(yǎng)活”自己，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦有能力承擔更多的公共產(chǎn)品供給責任，因此包括“七站八所”在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門，基本上能夠做到各司其職，運轉(zhuǎn)良好。[7] 總之，在東部沿海地區(qū)的工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍擁有較好的合法性基礎(chǔ)，這既與其較好地履行了公共服務(wù)職責存在直接的關(guān)系，也與它們在經(jīng)濟起飛過程中曾經(jīng)發(fā)揮過的積極作用有關(guān)。[8]

對于經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)現(xiàn)代化了的沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村來說，由于城市化的高速推進，其本質(zhì)上已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村社區(qū)。就目前情況來看，東部沿海地區(qū)的一些工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口規(guī)模、建成區(qū)面積和經(jīng)濟規(guī)模等方面，甚至已經(jīng)突破了設(shè)立縣級市的標準，已經(jīng)是事實上的城市，只是在建制名稱上仍然被稱為鎮(zhèn)而已。因此，社會所需要的公共服務(wù)實質(zhì)上已經(jīng)和城市社區(qū)相差不大，而這種公共需求的滿足則需要以專業(yè)分工為主要標志的、以現(xiàn)代財政制度為保障建立并運作的現(xiàn)代行政體系；從另一個角度看，此類地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平亦有能力支撐起現(xiàn)代行政體系的建立和運作。綜合而言，對于沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，目前主要的問題不是去與留問題，而是根據(jù)正在高速邁向城市化的社會整體結(jié)構(gòu)，及時調(diào)整自身的職責定位，以更好地提供社會所真正需要的各種公共產(chǎn)品。也就是說短期內(nèi)，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不宜于像農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)那樣，被定位為縣級政府的派出機構(gòu)，進行大規(guī)模的撤并。相反，從長期來看，隨著經(jīng)濟和人口規(guī)模的進一步擴張，部分工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至存在“鎮(zhèn)改市”的可能性。在實踐中，并不乏類似的實例，例如在上個世紀80年代中期以來的縣改市熱潮中，仍然有少數(shù)省份進行過“鎮(zhèn)改市”的探索，并取得了成功，典型如福建省撤石獅鎮(zhèn)設(shè)石獅市。

關(guān)于部分工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改市的可能性，這里需要強調(diào)兩點：首先，這種撤鎮(zhèn)改市的模式不同于傳統(tǒng)的切塊設(shè)市模式，即把一個縣內(nèi)經(jīng)濟最發(fā)達的部分單獨切出設(shè)市，也不同于現(xiàn)階段普遍實行的整縣改市模式，而是應(yīng)該以占據(jù)優(yōu)越區(qū)位、在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有特殊地位的城鎮(zhèn)為中心，連同與中心城鎮(zhèn)有密切經(jīng)濟聯(lián)系的毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一起切塊設(shè)市。換句話說，這種“切塊”城市與傳統(tǒng)的“切塊”設(shè)市不同，需要給新設(shè)的“切塊市”留有進一步發(fā)展的地域空間，即“切塊”的面大一些，有一個較為合理的城郊比例。再者，考慮到“省直管縣”體制推廣后省級政府的合理管理幅度問題，“鎮(zhèn)改市”只能是在一些轄縣數(shù)量較少的東部沿海省市試行，例如浙江、福建等少數(shù)幾個省市。

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