福建省永春縣財(cái)政局 王文烽

關(guān)于緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的思考

福建省永春縣財(cái)政局 王文烽

本文根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)我國(guó)愈來(lái)愈嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問(wèn)題進(jìn)行了理論探討，深入分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因，筆者以從事基層財(cái)經(jīng)工作多年的經(jīng)驗(yàn)，在分析現(xiàn)有政策文獻(xiàn)基礎(chǔ)上提出了緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的思路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政 困難 思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最基層的一級(jí)財(cái)政，擔(dān)負(fù)著組織國(guó)家財(cái)政收入和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金的雙重職責(zé)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常開(kāi)展工作的“助推器”和“原動(dòng)力”。財(cái)政收入的好壞、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣、財(cái)政保障力度的大小，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的財(cái)政收支失衡、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。因此，如何解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中的困難和問(wèn)題，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的根本好轉(zhuǎn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和財(cái)政部門(mén)面臨的一項(xiàng)極為重要而緊迫的任務(wù)?，F(xiàn)就緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難談點(diǎn)看法。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的主要困難

(一)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)主要來(lái)自兩方面：一是欠上級(jí)財(cái)政部門(mén)的債務(wù)，主要包括國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、世界銀行及外國(guó)政府貸款和周轉(zhuǎn)金；二是欠銀行、企業(yè)和個(gè)人的債務(wù)，主要包括為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公益事業(yè)等向金融系統(tǒng)及企業(yè)、個(gè)人的借款。截止2003年12月底，我縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅上級(jí)財(cái)政部門(mén)的債務(wù)規(guī)模就達(dá)4796萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)218萬(wàn)元。

(二)財(cái)政收支失衡，財(cái)政赤字問(wèn)題嚴(yán)重

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支失衡，具體表現(xiàn)為收支缺口，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由于制度的不規(guī)范，還可通過(guò)稅外收費(fèi)、借債、甚至通過(guò)寅吃卯糧等制度外收入和不規(guī)范操作來(lái)維持。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著收費(fèi)行為的規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增收空間越來(lái)越小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入唯有資源收益和企業(yè)收入，而各種支出呈剛性增長(zhǎng)，收入難以保障支出，使得原來(lái)的收支失衡更加嚴(yán)重，財(cái)政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大。

(三)剛性需求法定，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力大增

目前，以立法形式對(duì)財(cái)政投入作出剛性要求的法律法規(guī)越來(lái)越多，如教育、計(jì)劃生育、政法綜治、農(nóng)業(yè)等對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法定支出都有明確規(guī)定。面對(duì)資金籌措艱難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，顧此失彼，根本無(wú)法按要求全部到位，一方面，投入不到位，工作難做；另一方面，資金有限，打腫臉撐門(mén)面，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于兩難境地。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因

(一)事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清晰

根據(jù)財(cái)政分權(quán)基本要求，“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，相對(duì)獨(dú)立，自求平衡”。在既定的法制化的事權(quán)劃分格局下，根據(jù)所承擔(dān)的政府事權(quán)，各級(jí)政府具有決定政府支出規(guī)模及支出方向的權(quán)力。但實(shí)際上，在我國(guó)各級(jí)財(cái)政，一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，就是下級(jí)政府經(jīng)常要面對(duì)來(lái)自上級(jí)的財(cái)政管制。受中央與地方政府間事權(quán)劃分不清、財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的影響，地方政府明知許多支出項(xiàng)目與結(jié)構(gòu)不合理，也無(wú)法進(jìn)行必要的調(diào)整，支出規(guī)模也就壓不下來(lái)，財(cái)政困難狀況也就不可能從支出管理方面得到改善。

(二)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

在現(xiàn)行分稅制體制下，中央與地方收入劃分上沒(méi)有根本性的變化，中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，而有指定用途且分配透明度不高的專項(xiàng)撥款有增無(wú)減，這種專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中央一般只出30%左右的資金，而剩下的資金缺口就要求地方政府來(lái)承擔(dān)。如近幾年的水利設(shè)施、中小學(xué)校舍改造、農(nóng)村公路硬化等轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，這些項(xiàng)目一旦獲批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的配套資金就得注入，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政本就不寬裕的情況下，配套資金的投入無(wú)疑加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的窘境。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制不健全

省以下政府間稅源差異大，分稅制無(wú)法給基層政府穩(wěn)定的收入來(lái)源。中央與省級(jí)政府分稅后，中央雖然留給省以下地方政府很多稅種作為地方政府的固定收入，但這些稅種中除營(yíng)業(yè)稅還算得上是主體稅種外，其他稅種不僅稅基小、稅源少，而且征收難度大、成本高，根本無(wú)法滿足地方各項(xiàng)支出的需要。加之，省以下地方政府層級(jí)多，越是到基層，稅源結(jié)構(gòu)越不均衡，地區(qū)間收入差別越大，以致有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政無(wú)稅可分。

三、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的思路

(一)強(qiáng)化財(cái)源建設(shè)，擺脫財(cái)政困境

緩解基層財(cái)政困難的根本出路在于加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，開(kāi)好財(cái)政的“源頭活水”。在財(cái)源建設(shè)中應(yīng)該從本地實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，把握重點(diǎn)。一是要抓特色財(cái)源建設(shè)，盡量避免一哄而上，防止搞所謂的“大而全”和“小而全”；二是要正確定位產(chǎn)業(yè)選擇，調(diào)整、優(yōu)化財(cái)源結(jié)構(gòu)，提升財(cái)源結(jié)構(gòu)層次，跳出“工業(yè)產(chǎn)值高、資源破壞大、財(cái)政貢獻(xiàn)低”的怪圈；三是既抓短期財(cái)源以解燃眉之急，又抓長(zhǎng)期財(cái)源以增強(qiáng)財(cái)政后勁，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，要以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向選擇的財(cái)源培育，不斷壯大地方財(cái)力。

(二)突出“兩個(gè)盤(pán)活”，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)

一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)閑置資產(chǎn)（包括土地、房屋、機(jī)械設(shè)備）通過(guò)拍賣(mài)、剝離、資產(chǎn)重組、承包經(jīng)營(yíng)、股份制改造等方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，充分盤(pán)活低效和閑置的存量資產(chǎn)，變“存量資產(chǎn)”為“帳面資金”。二是引進(jìn)外資投資興業(yè)，把土地、礦產(chǎn)、旅游、水電等資源推向市場(chǎng)，使資源充分利用，變“死資源”為“活財(cái)源”。

(三)深化體制改革，推進(jìn)“鎮(zhèn)財(cái)縣管”

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)。一是，按照建立公共財(cái)政的要求，繼續(xù)完善“分稅制”體制改革，按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等,責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一”的原則，科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)事權(quán)，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)，在事權(quán)劃分的前提下，合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一。二是，積極探索縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理，在堅(jiān)持“三權(quán)”不變?cè)瓌t(預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)“鎮(zhèn)財(cái)區(qū)管”的財(cái)政管理方式，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政的 “預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”。

(四)完善轉(zhuǎn)移支付制度，保障財(cái)政平衡

一是中央財(cái)政要將基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育等納入本級(jí)支出責(zé)任范疇，并建立扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困縣、產(chǎn)糧大縣以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，逐年增加轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助份額。二是改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法。將轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)的測(cè)算方法變“基數(shù)法”為“因素法”，以克服隨意性及不公平的弊端，使轉(zhuǎn)移支付制度建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)上。三是加大轉(zhuǎn)移支付力度。省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付，按照公平、公正、科學(xué)、規(guī)范的辦法，統(tǒng)一計(jì)算分配到縣。同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政在上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，再集中一定財(cái)力加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的力度，逐步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)力需求差異，均衡各鎮(zhèn)公共服務(wù)水平。

(五)健全績(jī)效考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督

要建立科學(xué)規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系?？荚u(píng)內(nèi)容除各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等“顯性政績(jī)”外，更要將“隱性政績(jī)”納入考核體系，使考核指標(biāo)逐步細(xì)化、量化、全面化，形成具體的考核指標(biāo)，變軟評(píng)價(jià)、印象評(píng)價(jià)為指標(biāo)體系評(píng)價(jià)，破除“責(zé)任書(shū)”、“一票否決”的做法。要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，實(shí)行責(zé)任追究制，對(duì)虛收虛支、假平衡真赤字，弄虛做假搞政績(jī)的要追究責(zé)任；對(duì)因管理不善造成的嚴(yán)重違法違規(guī)和重大損失浪費(fèi)問(wèn)題，要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。

[1]謝國(guó)財(cái).解決我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題的思考《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2006年第1期

[2]劉恩華.我國(guó)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因及對(duì)策研究《區(qū)域經(jīng)濟(jì)》2005年第6期

[3]龍泉市財(cái)政局課題組，關(guān)于緩解縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難的幾點(diǎn)思考《麗水研究》2005第1期

[4]趙云旗.《中國(guó)分稅制財(cái)政體制研究》經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 (2005-05出版)