許韜 劉錦城

摘要：

警察執(zhí)法權(quán)益保障是現(xiàn)代理念的法律訴求，是利國利民、造福百姓的重要舉措，理應(yīng)得到理論關(guān)懷。警察執(zhí)法權(quán)益保障的前提是科學界定警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)涵，核心是有效探究警察權(quán)益保護的路徑，唯有如此，才能有效構(gòu)建和諧警民關(guān)系，推動公安工作又好又快地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：警察；警察執(zhí)法權(quán)益；權(quán)益保障

收稿日期：2011-12-12

基金項目：本文系2010年公安部公安理論及軟科學研究項目“法治語境下的公安執(zhí)法新要求”（項目編號：2010LLYJZJST016）及省政法委、省法學會2011年度重點課題“公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在浙江的實踐與探索”（項目編號：2011NB11）”的階段性成果。プ髡嘸蚪椋盒龕海1974-），男，浙江杭州人，浙江警察學院公安理論研究中心主任、副教授，主要從事警察法學、行政法學的教學與研究；劉錦城（1978-），女，黑龍江富錦人，嘉興學院文法學院講師，主要從事社會法學、行政法學的教學與研究。

警察作為國家公權(quán)力執(zhí)法人員，為國家安全和社會主義建設(shè)保駕護航，為人民安全生產(chǎn)、安定生活鞠躬盡瘁。但近年來，我國已進入新的社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾日益突出，治安形勢日趨復雜；隨著社會主義法治理念的深入人心，社會對警察執(zhí)法的期望值越來越高，警察執(zhí)法難度加大，執(zhí)法權(quán)益遭受侵害的案件也日益增多，可謂“流血又流淚”。由此，警察執(zhí)行職務(wù)時的權(quán)益，是亟待研究并需要解決的重要課題?！白鳛榕c人治相對的范疇，法治不僅具有法律工具特質(zhì)和制度要求，而且具有其特殊的法律精神和價值理念。”[1]法治社會要求國家中的任何主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，享有權(quán)利、自由、平等和尊嚴，但上述權(quán)益的真正享受離不開公安機關(guān)和人民警察的職權(quán)履行，同時，法治國家的建設(shè)、人權(quán)保障的合理落實也離不開警察權(quán)的保障，尤其是警察執(zhí)法權(quán)的充分保障?？梢哉f，警察權(quán)益的保障程度關(guān)系著我國法治建設(shè)的進程和效果，不可小覷。

一、警察執(zhí)法權(quán)益保障的正當性：現(xiàn)代理念的法律訴求

（一）社會公正的需要

“公平正義理念是社會主義法治理念的靈魂和精神，法治國家應(yīng)是將公平正義奉為主流的國家。在構(gòu)建社會主義和諧社會進程中，公平正義是始終必須堅持的標尺，是我們在法治道路上一路前行的明燈。”[2]現(xiàn)代社會中，社會公正首先要求人們在法律面前機會平等，即權(quán)利平等，但在構(gòu)建和諧社會的進程中，警察擔當打擊犯罪、保障人權(quán)的重任，是維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公正不可或缺的角色，“既是國家法律的忠實執(zhí)行者，又是國家法律實施的保障者；既是國家法律權(quán)威的塑造者，又是國家法律權(quán)威的維護者”[3]。而在保護國家、社會和他人合法權(quán)益時，警察自身的合法權(quán)益更應(yīng)該得到充分保護或者優(yōu)先得到保護，這才能促進警察群體更好地履行職責，但現(xiàn)實情況卻與理論的設(shè)想大相徑庭，警察看似公平正義捍衛(wèi)者和國家和平安全的守護神，其合法權(quán)益卻屢遭侵害。暴力、非暴力襲警案件頻發(fā)，公力救濟嚴重缺位，休息休假權(quán)、教育培訓權(quán)形同虛設(shè)，健康權(quán)的保障更是無從談起，從而成為職業(yè)地位與個體地位嚴重不一致的利益犧牲者。在此意義上，實現(xiàn)公平正義和一視同仁，是警察權(quán)益保障最基本的前提。

（二）權(quán)責對等的法理要求

警察作為公職人員，在要求他們高質(zhì)量、高效率地履行職責義務(wù)的同時，必須也要重視他們權(quán)益的實現(xiàn)和保障。“義利對等，是政府機關(guān)實現(xiàn)職能的動力機制?！盵4](P.95)警察作為代表國家和政府維護社會穩(wěn)定、打擊犯罪、保障人權(quán)的公職人員，既是公共利益的法定代表者，也是自身利益的實現(xiàn)者和維護者。我們在宣揚社會義利觀念時，不能一味只講奉獻、不求回報的“大公無私”精神，應(yīng)鼓勵社會每個主體在合法合理的范圍內(nèi)對正當權(quán)益的追求，以便促進工作的積極性和主動性，真正體現(xiàn)從優(yōu)待警。

（三）公法職權(quán)的有限性要求

現(xiàn)實中，警察應(yīng)該無處不在，無所不能的錯誤觀念是大有市場的，有些地方機關(guān)和個別強權(quán)個體為謀一己私利，把警察當做剝奪群眾利益的“暴力保護者”，造成警民關(guān)系緊張、甚至發(fā)生流血沖突事件，違背和諧社會之意。而很多公安機關(guān)也沒有清醒地認識到，自身能力和法律所賦予職權(quán)的有限性。因此，必須認識到警察職權(quán)的有限性，只有有所不為，才能更好地有所為。

二、警察執(zhí)法權(quán)益保障的前提：科學界定警察權(quán)益的內(nèi)涵

法律概念是法律問題的核心，從法律的角度科學界定警察執(zhí)法權(quán)益的含義是研究和保障警察執(zhí)法權(quán)益的邏輯起點。警察執(zhí)法權(quán)益，是指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，警察依法執(zhí)行公務(wù)應(yīng)當享有的與職權(quán)、職責相關(guān)的權(quán)利和利益。它是警察所有權(quán)益中最主要、最核心的部分，也是所有警務(wù)保障中最迫切需要解決、最應(yīng)該關(guān)注的焦點問題。警察的執(zhí)法權(quán)益具有多重內(nèi)容、多種屬性的權(quán)益綜合體，至少包括以下幾個方面：

（一）作為普通公民應(yīng)享有的權(quán)益

警察的執(zhí)法權(quán)益往往與其作為公民應(yīng)享有的基本權(quán)利密切相連的，《人民警察法》第五條規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護。”這是法律對警察執(zhí)法權(quán)益的規(guī)定，但同時不能忽視警察在執(zhí)行職務(wù)中作為普通應(yīng)享有并受法律保護的公民權(quán)益，如：生命權(quán)、健康權(quán)、休息權(quán)、人格權(quán)、名譽權(quán)、肖像權(quán)以及獲得勞動報酬權(quán)、社會福利權(quán)和安全保障權(quán)等等權(quán)益。

（二）作為公務(wù)員應(yīng)享有的權(quán)益

警察作為國家公務(wù)員，應(yīng)具有其他類型公務(wù)員的所有權(quán)益，如：不得拒絕和阻礙依法執(zhí)行公務(wù)；不受誣告和陷害；執(zhí)行職務(wù)應(yīng)當具有的工作條件；非因法定事由、法定程序，不被辭退、免職、降職或者處分；參加業(yè)務(wù)培訓等權(quán)益。警察執(zhí)法權(quán)益的合法保障，不僅只是對警察群體利益的保護，更是對國家權(quán)威與尊嚴的維護，具有重要的現(xiàn)實意義。

（三）作為特殊公務(wù)員應(yīng)享有的權(quán)益

警察是國家公職人員，更是一類非常特殊的公職人員，所以在履行職務(wù)時必須享有司法特別保護權(quán)才能較好地免去警察執(zhí)法的后顧之憂，如：職務(wù)防衛(wèi)權(quán)、緊急情況處置權(quán)、使用武器和警械權(quán)、獲得特殊撫恤與救助權(quán)、優(yōu)先使用交通工具權(quán)等；這些權(quán)益都與執(zhí)法的特殊性息息相關(guān)，必須充分保障才能使警察承擔預防、懲治違法犯罪，承載廣大民眾追求社會公正和福祉的美好愿望，承受處理各種利益沖突時被卷入矛盾交織的壓力，肩負維護社會秩序、營造良好生活環(huán)境的重任。

（四）作為特殊公務(wù)員的延伸權(quán)益

很多侵犯警察權(quán)益的行為，未必會在執(zhí)法時進行，由于警察身份的特殊性，侵害行為的潛伏、突發(fā)及不定性，我們必須考慮到執(zhí)法以外的各個環(huán)節(jié)警察可能受到的侵害，綜合保護，任何一方不可缺失。延伸的權(quán)益至少應(yīng)有以下幾項內(nèi)容：第一，在依法執(zhí)行公務(wù)后不受威脅、報復、誣告、誣陷、惡意投訴、新聞媒體不實報道等權(quán)利；第二，警察家庭、親屬及密切關(guān)系的其他人，不因警察依法執(zhí)行公務(wù)而遭受威脅、報復、侵擾的權(quán)利；第三，因公傷亡后，其家庭及親屬享有國家規(guī)定、法律規(guī)定、特別規(guī)定的傷亡撫恤權(quán)利。

三、警察執(zhí)法權(quán)益保障的核心：有效探究警察權(quán)益的路徑

(一)轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)設(shè)執(zhí)法新環(huán)境

首先，各級政府和公安領(lǐng)導要樹立正確、科學的用警育警、依法護警的新觀念。破除“警察傷亡不可避免”的論斷。培育合理用警觀念，消除無限制加班情形，更加應(yīng)該杜絕個別公安領(lǐng)導倡導的“不要怕犧牲”的無謂傷亡。其次，建立起“有限警務(wù)”的思維和觀念?！坝邢蘧瘎?wù)”，即指法律規(guī)定范圍內(nèi)應(yīng)由國家其他專業(yè)部門、社會或相關(guān)組織管理和承擔的問題和責任，公安機關(guān)就不應(yīng)予干涉，更不可大包大攬或者成為謀私權(quán)機構(gòu)的“暴力保護者”。再次，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，創(chuàng)建警民和諧關(guān)系的新時代。“中國是世界上警察與人口比最低的國家，警察的工資最少，工作最辛苦，卻創(chuàng)造了世界上發(fā)案率很低的社會治安環(huán)境。”[5]然而，保護著他人生命安全的警察，與其他國家相比，死傷率并不樂觀，可以說，中國的警察是在用自己的血肉之軀和為國家貢獻、為百姓燃盡自己生命的熱情來換取社會治安的穩(wěn)定，其中，我們在建立和諧的警民關(guān)系同時，必須通過各種渠道和途徑加強公民的法制意識和提高公民的素質(zhì)，媒體也應(yīng)該多加正向宣揚民警真實一面，既不能過度樹立個人英雄主義形象，更不能夸大個別民警的問題和錯誤，引導民眾客觀、理性評價警察職業(yè)，共建警民攜手、良性互動的和諧狀態(tài)。

(二)完善相關(guān)立法，加大對權(quán)益侵害的打擊力度

鑒于我國對警察執(zhí)法權(quán)益的立法保護非常不足的現(xiàn)狀，我們應(yīng)該立足本土、借鑒西方發(fā)達國家的做法，至少從以下幾個方面進行改進來完善立法，首先，在我國《刑法》中增設(shè)暴力襲警罪和誣告陷害、辱罵侮辱人民警察罪等。司法的實踐考量證明，現(xiàn)有的妨礙公務(wù)罪并不能有效保護警察的合法權(quán)益，若適用故意傷害罪、故意殺人罪，更是淡化了警察在維護社會治安中可能隨時遭受權(quán)益侵害應(yīng)受保護的正當性。其次，可采取司法解釋、實施細則等方法，把襲警、擾警、辱警、謗警、違警等五類侵害警察執(zhí)法權(quán)益的行為明確納入到妨害公務(wù)罪范疇中。另一方面，從保護對象上也應(yīng)擴大妨害公務(wù)罪的適用范圍，把襲擊非執(zhí)行職務(wù)過程中的警察、警察家屬及協(xié)警人員也予以同類保護。當然，在擴大保護時，必須對這類對象的條件設(shè)定嚴格的限制。另外，有必要細化《治安管理處罰法》，對輕微傷害警察正當執(zhí)法權(quán)益的行為，也能起到震懾作用。其次，完善《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《人民警察使用警械和武器條例》的規(guī)定，明確規(guī)定保障警察的生命健康權(quán)、名譽權(quán)、休息權(quán)、警務(wù)物質(zhì)技術(shù)保障權(quán)、接受教育培訓權(quán)等權(quán)益內(nèi)容。再次，應(yīng)盡快制定《人民警察合法權(quán)益保護實施細則》，強化警察的工資福利、保險、獎勵、培訓等必備的保護性條款，改變權(quán)利義務(wù)不對等、不合理的現(xiàn)狀，形成權(quán)、責一體的人性化法律。最后，為保證能夠良好地履行工作職責，完善警察配備防護裝備及警械、武器的規(guī)定，勢在必行，尤其是一線民警在執(zhí)行巡邏、追捕、偵查、設(shè)卡等任務(wù)時，必須依法攜帶、使用槍支和防護裝備，保證民警攻防能力和維護自身安全的能力有效提高。

（三）依托維權(quán)、保護機構(gòu)制度，健全保護機制

制度是維護社會正義的根本保證，同理，制度也是警察執(zhí)法權(quán)益的有力后盾，沒有制度的明確保障，看似強大的警察隊伍，在現(xiàn)實中卻會淪為純粹的弱勢群體，所以制度性的保障必不可少。第一，維權(quán)工作制度化。良好的執(zhí)法環(huán)境，可以調(diào)動警察工作積極性，而維權(quán)工作機構(gòu)的設(shè)立，就會消除警察履行職責而可能遭受報復的后顧之憂，促進嚴格公正執(zhí)法，有關(guān)部門及工作人員應(yīng)該建立一套完善的維權(quán)工作規(guī)定，就維權(quán)途徑、維權(quán)方法、維權(quán)程序、維權(quán)責任等制定出實施細則，切實維護好警察的正當執(zhí)法權(quán)益。第二，建立維權(quán)保護組織。最早的警察執(zhí)法權(quán)益維權(quán)組織在2000年已于上海成立，后各地紛紛效仿，成立了一批省級的“公安民警正當權(quán)益保護委員會”；2005年9月民政部批準中國警察學會更名為中國警察協(xié)會，這一舉措的意義不只是名稱帶來的警察組織的進一步完善，更重要的是中國警察協(xié)會的最重要職能就是維護公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和警察的合法權(quán)益，警察執(zhí)法權(quán)益是各類權(quán)益中最重要的一項，也是協(xié)會最為關(guān)注和積極履行職務(wù)的內(nèi)容，達到充分發(fā)揮“警察之家”的作用。第三，健全警察特殊社會保障機制。我國現(xiàn)有的警察保障機制中，除了政府的救助和撫恤外，別無他途，應(yīng)該參考其他國家的警察保護制度，為警察購買社會保險，或增加中央、地方“雙軌制”的財政供給，協(xié)調(diào)有關(guān)部門建立警察因公負傷的制度化的經(jīng)費規(guī)定，所有的行政經(jīng)費、辦案經(jīng)費和必要的保障經(jīng)費全部直報直銷，健全警察的特殊社會保障機制。第四，建立警察維權(quán)專項基金和公安民警英烈、犧牲、傷殘撫恤補助基金，做到專款專用，提高基金使用的效率，加大基金使用的透明度，以防基金的不合理使用，真正做到物盡其用。

（四）提高自身執(zhí)法素質(zhì)，提升執(zhí)法理念和執(zhí)法防范┮饈丟

在總結(jié)警察執(zhí)法權(quán)益案件頻發(fā)的教訓時，在完善和加強警察執(zhí)法權(quán)益保障的外部環(huán)境時，公安機關(guān)和人民警察還必須對自身進行深刻反思，進一步強化自身執(zhí)法素質(zhì)，密切警民關(guān)系。第一，提升執(zhí)法理念，公安機關(guān)和人民警察必須樹立法律至上和“立警為公、執(zhí)法為民”的執(zhí)法理念，以保護人民利益為立警之念和行動準則。在嚴格執(zhí)法的同時，力求做到人性化、親民的方式進行文明值勤、管理和執(zhí)法。第二，提高自身警務(wù)技能水平和防范意識，苦練基本功，提高擒拿格斗水平、射擊及處置突發(fā)事件的能力，工作中做到“說得過、追得上、打得贏”，做到在執(zhí)法中增強自身安全防范意識，在提高自身的保護意識中同時增強安全執(zhí)法能力。第三，提高執(zhí)法水平，學會知法、懂法、守法、用法，如果警察都不能依法執(zhí)法，想讓百姓一廂情愿地守法，無異于天方夜譚。在新時期，人民警察要想做到和諧執(zhí)法，必須做到業(yè)務(wù)技能熟練、法律知識豐富、查緝本領(lǐng)過硬，在突發(fā)對抗性行為時，能夠機智果斷、善于溝通、冷靜沉著、合理處置，減少權(quán)益被侵害和傷亡情況的發(fā)生。

總之，警察執(zhí)法權(quán)益神圣不可侵犯，建立起一個科學、統(tǒng)一、有效、完善的警察執(zhí)法權(quán)益保障體系，是當今保障社會主義建設(shè)事業(yè)能夠順利進行的一項重要任務(wù)，利國利民的巨大工程。

參考文獻

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[責任編輯：周來順]