田焱 劉文杰

【摘要】我國(guó)現(xiàn)有住房保障體系與房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展契合，是階段性產(chǎn)物，它被割裂成若干孤立的系統(tǒng)，并非統(tǒng)一架構(gòu)下的完整體系，具有管理成本高、難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)有序轉(zhuǎn)化、退出困難、社會(huì)資本介入機(jī)制缺失等問題，亟需整合與創(chuàng)新出一種簡(jiǎn)約、明晰、統(tǒng)一，可以集有利于各種保障方式靈活轉(zhuǎn)化、社會(huì)資本方便介入等于一體的全新住房保障體系。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)住房保障住房保障體系改革管理機(jī)制創(chuàng)新

現(xiàn)有住房保障體系運(yùn)行現(xiàn)狀

自2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難若干意見》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)）出臺(tái)以來，全國(guó)城鎮(zhèn)住房保障工作進(jìn)入到了快速發(fā)展軌道。各地紛紛加大了廉租住房實(shí)物配租的建設(shè)力度，并在廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房基礎(chǔ)上，逐步推行了公共租賃住房、限價(jià)商品住房和棚戶區(qū)改造住房等一系列新的政策和保障體系及方式。由此，既豐富與形成了新的城鎮(zhèn)住房保障體系和保障方式，又將保障范圍逐步擴(kuò)大到了中低收入家庭、新就業(yè)無房職工以及在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。這是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的具體民生工程，也是社會(huì)和諧的必然選擇。

然而，客觀地評(píng)判，現(xiàn)有住房保障體系及方式的形成與我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展相契合，是不同時(shí)期的階段性產(chǎn)物，并非是一個(gè)統(tǒng)一架構(gòu)下的完整體系。其具有明顯群體性等屬性及特征，主要是針對(duì)不同保障群體、保障層次，基于不同政策指向而發(fā)展起來的相對(duì)完整、彼此割裂的體系。這就使得各地在設(shè)計(jì)保障管理制度時(shí)，除更多在準(zhǔn)入收入線上作出機(jī)械性銜接外，難以將各類保障方式納入統(tǒng)一體系下進(jìn)行整合、梳理與運(yùn)用。因之，各地在保障體系的設(shè)計(jì)、運(yùn)行及管理上，自然就呈現(xiàn)出了這樣一些明顯的特征：實(shí)行分類實(shí)施的管理機(jī)制，且各類保障方式根據(jù)保障對(duì)象和保障房源不同，分類組織實(shí)施，保障對(duì)象分類申請(qǐng)、分類審批，房源分類計(jì)劃、建設(shè)、供應(yīng)、分配、使用和退出等。

事實(shí)上，諸如此類等管理機(jī)制，已人為地將本應(yīng)屬同一完整的體系割成了若干相對(duì)孤立的系統(tǒng)，并在實(shí)踐中不可避免地派生出了諸多問題。其中，較為突出的是：一、保障體系內(nèi)各種保障方式政策指向不同，造成管理成本不斷增高；二、各類保障性住房政策設(shè)計(jì)的目的不盡相同，難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的有序轉(zhuǎn)化，造成保障性住房整體配置效率不高；三、退出管理困難，良性循環(huán)機(jī)制難以建立，住房保障可持續(xù)發(fā)展明顯受阻；四、保障房供應(yīng)的社會(huì)介入機(jī)制缺失，既壓縮了保障房供應(yīng)主體及規(guī)模，又加重了政府的行政性職責(zé)。

顯然，如若漠視上述問題，放任其持續(xù)發(fā)酵，不僅會(huì)妨礙城鎮(zhèn)住房保障可持續(xù)發(fā)展，還將導(dǎo)致保障房投資及建設(shè)壓力持續(xù)加大，亦將重現(xiàn)傳統(tǒng)公房運(yùn)管的種種弊端與惡果，帶來諸多不確定性。

創(chuàng)新住房保障體系的三大原則

基于此，并考慮到住房保障的本質(zhì)內(nèi)涵及特征，即住房保障的目的是取得產(chǎn)權(quán)或居住權(quán)，而其分配形式又有貨幣和實(shí)物之分，筆者認(rèn)為，亟需整合與創(chuàng)新出一種簡(jiǎn)約、明晰、統(tǒng)一，可以集有利于各種保障方式靈活轉(zhuǎn)化、社會(huì)資本方便介入等于一體的全新住房保障體系。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)遵循以下三個(gè)原則。

市場(chǎng)導(dǎo)向和貨幣化分配原則。即在構(gòu)建新的城鎮(zhèn)保障性住房制度時(shí)，不能脫離城鎮(zhèn)住房制度改革的商品化、市場(chǎng)化和貨幣化等大方向，并堅(jiān)持貨幣補(bǔ)貼為主、實(shí)物配給為輔的基本策略。

責(zé)任共擔(dān)、適度保障原則。即保障對(duì)象須承擔(dān)其天然責(zé)任，即須負(fù)擔(dān)其力所能及的住房消費(fèi)支出，而政府和社會(huì)僅承擔(dān)其有限責(zé)任，而非無限連帶責(zé)任，且保障支持的范圍與水平也必定是有限與適度的。

動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。即住房保障應(yīng)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高相適應(yīng)，保障范圍和方式也應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷地進(jìn)行調(diào)整。

按照上述等原則，并借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，筆者建議：以保障性住房（簡(jiǎn)稱為保障房，其中又分為租賃型和產(chǎn)權(quán)式保障房）概念為統(tǒng)領(lǐng)，梳理現(xiàn)行各類住房保障方式的內(nèi)涵和外延，并加以整合和創(chuàng)新，形成新的體系。其基本要求是，打通出租和出售方式、并軌市場(chǎng)供應(yīng)房源和政府供應(yīng)房源、銜接貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物保障模式，實(shí)行可租可售、梯度保障，發(fā)展租賃型保障、規(guī)范產(chǎn)權(quán)式保障，統(tǒng)一供應(yīng)和分配、統(tǒng)籌組織實(shí)施，通過屬地化、市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化和遞進(jìn)式退出管理，建立起更加簡(jiǎn)潔、明晰、公平、高效的保障房體系和管理機(jī)制。

該體系的總體方向及指導(dǎo)思想是：保障絕大部分低收入家庭通過租賃形式來滿足其基本住房需求；適當(dāng)支持少部分有條件的中等偏低收入家庭通過購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房或由政府規(guī)定價(jià)格和面積標(biāo)準(zhǔn)的中低價(jià)位商品住房（包括限價(jià)房）；堅(jiān)持多住房多負(fù)擔(dān)。

住房保障體系整合創(chuàng)新方略

為順利實(shí)現(xiàn)上述新型城鎮(zhèn)住房保障體系構(gòu)想，我們必須尊重歷史、各種客觀因素及條件，注重新舊體系的平滑過渡，尤其應(yīng)針對(duì)既有或未來各類保障群體，通過對(duì)不同的保障房、保障物件實(shí)行不同的住房分配政策，實(shí)現(xiàn)保障資源的合理與優(yōu)化配置及選擇。從總體上講，一方面，對(duì)所有符合保障條件的保障對(duì)象，全部實(shí)行貨幣化分配；另一方面，對(duì)租賃型保障房實(shí)行（租金及其補(bǔ)貼）市場(chǎng)化管理；對(duì)產(chǎn)權(quán)式保障房實(shí)行（定額或差異化的）購(gòu)房補(bǔ)貼或價(jià)格限定。對(duì)此，應(yīng)采取如下相應(yīng)的對(duì)策及措施：

保障模式。一是針對(duì)租賃型保障方式，依據(jù)不同層次保障對(duì)象的收入水平，實(shí)行不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼水平隨保障對(duì)象收入增加（或減少）逐步遞減（或遞增），而實(shí)物配租房源同時(shí)實(shí)行市場(chǎng)租金。二是針對(duì)產(chǎn)權(quán)式保障方式，根據(jù)不同層次保障對(duì)象的收入水平及支付能力，實(shí)行差別化的保障房出售價(jià)格，或予以一定的購(gòu)房補(bǔ)貼。另外，租賃保障房的家庭若具備購(gòu)房能力，也可以選擇購(gòu)買所居住的保障房，銷售價(jià)格根據(jù)其購(gòu)房時(shí)的收入狀況、準(zhǔn)入情況等，即參照?qǐng)?zhí)行相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)式保障房出售價(jià)格。

保障思路。一是發(fā)展租賃型保障方式，即租賃型保障方式均實(shí)行“按需建設(shè)、應(yīng)保盡保”。除對(duì)原廉租住房租賃補(bǔ)貼（包括租賃市場(chǎng)住房）以及公共租賃住房對(duì)象繼續(xù)實(shí)行應(yīng)保盡保外，廉租住房實(shí)物配租對(duì)象也實(shí)行“按需建設(shè)、應(yīng)保盡?！薄?原廉租住房保障對(duì)象可以在市場(chǎng)范圍內(nèi)自主選擇位置、戶型等符合自身需求的房源，也可通過租賃政府提供的房源獲得較為穩(wěn)定的租賃關(guān)系，各取所需，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)提供房源與政府提供房源的供需平衡，以及實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼方式的公平。二是規(guī)范產(chǎn)權(quán)式保障方式，即通過政策引導(dǎo)和規(guī)范，壓縮購(gòu)買對(duì)象的獲利空間，限制購(gòu)買對(duì)象投機(jī)和違規(guī)行為，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)式保障對(duì)穩(wěn)定社會(huì)購(gòu)房預(yù)期和減輕財(cái)政壓力的作用。具體講就是，要嚴(yán)格限制產(chǎn)權(quán)式保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如單套面積限在60平方米以內(nèi)；實(shí)行有限產(chǎn)權(quán)，明確并逐步提高其上市交易時(shí)應(yīng)向政府繳納的收益份額；規(guī)范產(chǎn)權(quán)式保障房使用和上市交易行為，限制出租等違規(guī)行為。三是建立健全城鄉(xiāng)一體的住房保障體系，即打破城鄉(xiāng)二元體制的藩籬，將農(nóng)村居民逐步納入住房保障體系當(dāng)中，以租賃型保障方式為主，對(duì)有條件的農(nóng)村居民輔以產(chǎn)權(quán)式保障方式，逐步提升農(nóng)村住房保障水平。按照農(nóng)村居民的居住地域不同，對(duì)在戶籍地定居的農(nóng)村居民采取租賃型保障方式，提供廉租住房實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼兩種保障產(chǎn)品；對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者采取租賃型和產(chǎn)權(quán)型相結(jié)合的保障方式，提供多樣化的保障產(chǎn)品選擇空間。

供應(yīng)方式。統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。以滿足基本居住需求，符合安全、衛(wèi)生、便利等基本居住條件為原則，不再按照現(xiàn)行政策中的面積等控制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分。統(tǒng)一供應(yīng)和分配。將現(xiàn)有的各類保障房的申請(qǐng)程序進(jìn)行整合優(yōu)化，建立對(duì)符合條件的各類保障對(duì)象的統(tǒng)一申請(qǐng)、審核、公示和輪候制度，對(duì)經(jīng)審核符合條件的保障對(duì)象統(tǒng)一確認(rèn)資格后，根據(jù)保障對(duì)象收入狀況、住房狀況和需求狀況確定保障標(biāo)準(zhǔn)和保障方式，根據(jù)困難優(yōu)先的原則并按照統(tǒng)一程序進(jìn)行分配。統(tǒng)籌組織實(shí)施。保障房的規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地供應(yīng)、投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理均由政府統(tǒng)籌組織實(shí)施，并整合與協(xié)統(tǒng)住建、發(fā)改、財(cái)政、民政、國(guó)土、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)乃至公安等部門的相關(guān)職能。

管理機(jī)制。一是實(shí)行屬地化管理，即發(fā)揮各級(jí)政府特別是基層組織的作用，明確各級(jí)政府和街道辦事處、社區(qū)作為轄區(qū)范圍內(nèi)住房保障實(shí)施主體的管理職責(zé)，通過屬地化管理提高管理效能。二是強(qiáng)化市場(chǎng)化管理，即通過租賃型保障房全部實(shí)行市場(chǎng)租金并按年度動(dòng)態(tài)調(diào)整、對(duì)政府提供的保障性住房全部實(shí)行市場(chǎng)化管理、逐步實(shí)現(xiàn)投資主體市場(chǎng)化和多元化等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化管理，擴(kuò)大保障房的建設(shè)規(guī)模，提高其運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。此外，還應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化管理、實(shí)行遞進(jìn)式退出等精細(xì)化和優(yōu)化管理。

投融資平臺(tái)建設(shè)方面。鼓勵(lì)在特大城市和大城市、省會(huì)城市和地級(jí)城市建立保障性住房投融資平臺(tái)，即以政府財(cái)政或民間投入作為資本金及主要注冊(cè)資本來源，建立國(guó)有或混合所有制的保障性住房投資機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上，積極展開“公私”合作，充分利用房地產(chǎn)投資信托基金等創(chuàng)新型投融資平臺(tái)及模式，來推動(dòng)其行政轄區(qū)內(nèi)保障房投資和運(yùn)營(yíng)的健康與可持續(xù)發(fā)展。

特別是，要對(duì)保障房建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的監(jiān)督，避免偷工減料，保障群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)黨和政府的公信力。

（作者分別為四川省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員；成都市住房?jī)?chǔ)備中心研究員）