冉強(qiáng) 張紅揚(yáng)

【摘要】以實證研究為依據(jù)揭示了工程建設(shè)領(lǐng)域的招投標(biāo)制度存在的問題，包括規(guī)避招投標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)、低價中標(biāo)高價結(jié)算等問題。這些問題的普遍存在實際上使得以《招投標(biāo)法》為核心的現(xiàn)行招投標(biāo)制度走形，給國家?guī)頁p失，給職務(wù)犯罪提供了溫床，必須采取法律改革、司法威懾、技術(shù)創(chuàng)新和制度建設(shè)等措施進(jìn)行綜合治理。

【關(guān)鍵詞】工程建設(shè)招投標(biāo)制度腐敗實證研究

自2010年3月份起，筆者就工程建設(shè)領(lǐng)域中的招投標(biāo)問題在西部某省的三個地級市的招投標(biāo)中心、發(fā)改委和規(guī)建局等16個單位和7個工程建設(shè)企業(yè)（含代理機(jī)構(gòu)）進(jìn)行了調(diào)研。與這些單位具體負(fù)責(zé)招投標(biāo)工作的人員進(jìn)行了深度訪談，對招投標(biāo)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和治理難點有了較深入了解，對如何規(guī)范招投標(biāo)活動，特別是如何預(yù)防招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗有了較深刻的認(rèn)識。

招投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問題

在筆者的調(diào)研過程中，無論是政府官員還是企業(yè)人員，沒有任何一位對招投標(biāo)領(lǐng)域的現(xiàn)狀感到滿意，都認(rèn)為招投標(biāo)領(lǐng)域存在的問題多，集中表現(xiàn)在以下六個方面。

圍標(biāo)和串標(biāo)問題。全部受訪者都認(rèn)為工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)中的圍標(biāo)和串標(biāo)問題是“較嚴(yán)重的”。他們認(rèn)為，相關(guān)企業(yè)和個人在巨額經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，其圍標(biāo)和串標(biāo)的意志非常堅定，鉆政策漏洞的能力非常強(qiáng)。采用的主要方式是從代理機(jī)構(gòu)處了解報名情況，然后通過金錢收買或武力恫嚇等方式使部分投標(biāo)人放棄競爭，或者收買業(yè)主，讓業(yè)主評標(biāo)代表在評標(biāo)時故意把價低的投標(biāo)以各種理由廢掉等等。

代理機(jī)構(gòu)問題。多數(shù)受訪者認(rèn)為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是圍標(biāo)和串標(biāo)行為的幫兇。實際上，根據(jù)《招標(biāo)代理服務(wù)收費管理暫行辦法》等文件的規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)所收取的招標(biāo)代理服務(wù)收費較低，與其所享有的權(quán)力和所掌握的資源不相稱。這在相當(dāng)程度上決定了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)、違法的必然性和普遍性。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)往往采取借牌、掛靠等不正當(dāng)競爭手段參與競爭，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，對代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督?jīng)]有有力的措施，沒有明確的管理機(jī)構(gòu)。同時在代理招標(biāo)過程中往往置業(yè)主的利益于不顧，牟取私利。

評標(biāo)中的問題。受訪者普遍認(rèn)為現(xiàn)有的評標(biāo)專家無論是業(yè)務(wù)素質(zhì)還是道德水準(zhǔn)都良莠不齊，專家們利用評標(biāo)的權(quán)力進(jìn)行尋租的情況較嚴(yán)重。他們利用QQ群進(jìn)行聯(lián)絡(luò)、接頭，進(jìn)行利益交換，或者在前往評標(biāo)的路上被投標(biāo)人“勾兌”，甚至在評標(biāo)場所的樓下也可能被人攔下送紅包，并迅速達(dá)成彼此心知肚明的交易。同時，還有部分專家在沒有被收買的情況下，也因為粗心、馬虎甚或無知，犯下一些低級錯誤。

監(jiān)管體制問題。受訪的政府官員大多認(rèn)為必須加強(qiáng)對招投標(biāo)領(lǐng)域的監(jiān)管，但又普遍感覺監(jiān)管的難度大、壓力大，認(rèn)為現(xiàn)行的監(jiān)管體制存在問題，監(jiān)管的效果不理想。這些問題包括政府在一定意義上既是招投標(biāo)的當(dāng)事人、運(yùn)動員，又是招投標(biāo)監(jiān)管人、裁判員，其監(jiān)管的局限性顯而易見。在實踐中，監(jiān)管部門較多，各自為陣，互相推諉，缺位越位的情況時有發(fā)生。

中標(biāo)后的管理。來自發(fā)改委和規(guī)建局等部門的受訪者強(qiáng)調(diào)中標(biāo)后的管理是目前招投標(biāo)領(lǐng)域監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。主要問題包括正式的施工合同的內(nèi)容與之前的招標(biāo)文件和標(biāo)書的內(nèi)容出現(xiàn)較大出入、合同內(nèi)容的隨意變更、合同沒有全面履行、違法分包或轉(zhuǎn)包現(xiàn)象較普遍、施工方掛靠或借牌問題較嚴(yán)重、項目經(jīng)理、項目總監(jiān)、主要技術(shù)負(fù)責(zé)人壓證施工的法定要求沒有很好落實、低價中標(biāo)高價結(jié)算的問題較突出。

規(guī)避招標(biāo)的問題。調(diào)查中，不少受訪者對《招投標(biāo)法》的嚴(yán)格執(zhí)行持懷疑態(tài)度。他們認(rèn)為在地方政府財力有限的情況下，各地要搶占發(fā)展機(jī)遇，官員有考核的壓力，因此政府往往會以招商引資的方式或以某工程“時間緊、任務(wù)重、資金壓力大”等特殊情況為借口規(guī)避招投標(biāo)。而且部分受訪者對一些質(zhì)量不高的被引資企業(yè)利用招商規(guī)避招標(biāo)，并帶來合同履行等一系列后續(xù)問題感到極為憂慮。

治理招投標(biāo)領(lǐng)域突出問題的策略

我國的招投標(biāo)制度是從西方發(fā)達(dá)國家移植、借鑒過來的。西方國家建立成熟的招投標(biāo)法律制度經(jīng)歷了上百年的時間。比如英國早在十八世紀(jì)就制定了有關(guān)政府部門公用品招標(biāo)采購的法律。而美國也在上世紀(jì)30年代初就制定了與招投標(biāo)密切相關(guān)的《購買美國產(chǎn)品法》，《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務(wù)法》、《合同爭議法》和《小企業(yè)法》等一系列法律及細(xì)則。而我國從1984年國家計委與建設(shè)部發(fā)布《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》正式開始實施招投標(biāo)制度，到2000年頒布施行《招投標(biāo)法》，招投標(biāo)制度的正式建立不過大約二十年時間，再加上我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展之快、經(jīng)濟(jì)總量之大、地域之遼闊等復(fù)雜因素是別國不具備的，因此我們的招投標(biāo)制度在實踐中存在問題屬正?，F(xiàn)象。只要我們找準(zhǔn)問題，科學(xué)、系統(tǒng)應(yīng)對，就能逐漸完善這一制度。

完善招投標(biāo)法律法規(guī)。在我國這種成文法國家，制定完備、良好的法律是規(guī)范特定領(lǐng)域法律關(guān)系的前提。而我國現(xiàn)行的招投標(biāo)法律制度存在兩大主要問題：一是過時，二是混亂。2000年制定實施的《招投標(biāo)法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于招投標(biāo)實踐的需要，該法的許多規(guī)定都已形同虛設(shè)，亟需修改。而且應(yīng)充分吸收各地在實踐中總結(jié)出來的一些好的制度，將其上升到法律的高度。此外，現(xiàn)行的招投標(biāo)規(guī)范中，除了《招投標(biāo)法》以外，還有《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》、《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》等大量的部委或地方規(guī)章、文件。這些規(guī)章或文件在招投標(biāo)實踐中發(fā)揮著比《招投標(biāo)法》更為直接、甚至更為權(quán)威的作用。但因為這些規(guī)范本身不夠科學(xué)，而且政出多門，內(nèi)容彼此重復(fù)、互相交叉、相互矛盾，很大程度上導(dǎo)致了招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)嶋H上無明確的法律規(guī)則可供遵循。

加強(qiáng)對招投標(biāo)領(lǐng)域的政府領(lǐng)導(dǎo)是治理的必要前提。進(jìn)行招投標(biāo)的項目標(biāo)金額巨大、利潤豐厚，在當(dāng)事人眼里無疑很有吸引力，其違法、違規(guī)的動機(jī)是堅決的。所以，在目前建筑市場尚不規(guī)范，法治尚不昌明的現(xiàn)實條件下，各地方政府對招投標(biāo)領(lǐng)域的高度重視和率先垂范對治理相關(guān)問題顯得尤為迫切和必要。

理順監(jiān)管機(jī)制是治理的機(jī)制保障。按照我國現(xiàn)行招投標(biāo)法律，發(fā)改委、經(jīng)委、建設(shè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)和商務(wù)等行政主管部門負(fù)責(zé)對招投標(biāo)活動實施監(jiān)督。但在實踐中，這種多頭監(jiān)管體制，導(dǎo)致部門之間職能交叉、職責(zé)不清、行政越權(quán)或行政不作為時有發(fā)生。同時，由于部門之間缺少溝通和協(xié)調(diào)，有的部門為了自身的利益，出臺的政策規(guī)范帶有明顯的部門色彩，設(shè)私貨，擴(kuò)權(quán)力，政出多門，各自為政，甚至互不買賬，相互抵毀，形不成合力。雖然法律賦予這些監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，但由于受執(zhí)法手段所限，查處違紀(jì)違法行為時取證困難，監(jiān)督力度十分不夠。

因此，必須合理分配招投標(biāo)監(jiān)管權(quán)，使招投標(biāo)當(dāng)事人真正成為“運(yùn)動員”，行政主管部門真正成為“裁判員”，紀(jì)委（招監(jiān)辦）和檢察院真正成為處理不服“裁判員”決定的“裁委會”，并在行政主管部門和紀(jì)委內(nèi)部形成有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。形成招投標(biāo)領(lǐng)域權(quán)力制約權(quán)力，執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的合理制衡機(jī)制。

技術(shù)創(chuàng)新是治理的有效突破口。招投標(biāo)工作的技術(shù)性很強(qiáng)，當(dāng)事人往往利用制度設(shè)計中的一些漏洞鉆技術(shù)空子，因此技術(shù)創(chuàng)新就成為維護(hù)招投標(biāo)工作公平公正的必要手段。根據(jù)筆者在調(diào)研中了解的情況，不少地方依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實行網(wǎng)上招標(biāo)、網(wǎng)上評標(biāo)、網(wǎng)上舉報和網(wǎng)上黑名單等制度，對于遏制串通投標(biāo)、惡意投標(biāo)、抬價棄標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)等現(xiàn)象已經(jīng)起到了較好的作用。

誠信體系的建設(shè)是治理的必備武器。面對誠信缺失的普遍狀況，必須整合法院、檢察院和各行政機(jī)關(guān)的資源，建立涵蓋評標(biāo)專家、投標(biāo)企業(yè)和代理機(jī)構(gòu)資信、業(yè)績及主要從業(yè)人員等內(nèi)容的綜合信用信息資源庫，形成互聯(lián)互通的信用共享機(jī)制；落實《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》，完善市場主體信譽(yù)評價、項目考核、合同履約、“黑名單”等市場信用記錄，建立守信激勵制度，制定投標(biāo)企業(yè)、代理機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員、評標(biāo)專家違規(guī)行為懲戒辦法，實行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入和禁入機(jī)制，實行“一處受罰，處處受限”，切實解決公共資源交易中失信、低“成本”、高“回報”和處罰不力等問題。

加大懲治是治理的必要手段。面對巨額的經(jīng)濟(jì)誘惑，僅憑道德教化和制度預(yù)防是難以阻止當(dāng)事人和監(jiān)管人違法、違規(guī)的，所以無論是從廉政建設(shè)的角度還是從推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和保護(hù)官員的角度，都需要紀(jì)檢部門和司法機(jī)關(guān)堅定不移地及時查處、從嚴(yán)懲治違規(guī)、違法和犯罪人員，保持對招投標(biāo)領(lǐng)域違規(guī)、違法行為高壓、嚴(yán)懲的態(tài)勢。

總之，公正、科學(xué)、廉潔的招投標(biāo)不僅是保護(hù)國家利益、社會公共利益的需要，還是保障招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人的合法權(quán)益的需要，更是保證項目質(zhì)量、預(yù)防腐敗的需要。因此，我們應(yīng)當(dāng)立足于制度建設(shè)不斷完善我國的招投標(biāo)制度。

（作者分別為四川內(nèi)江師范學(xué)院講師，教授；本文系四川省哲學(xué)社會科學(xué)“十一五“規(guī)劃項目，項目編號：SC10W226）