湯黎明 唐媛麗

［摘要］北京市作為我國(guó)的“首善”之都,發(fā)揮著巨大的“向心力”匯集全國(guó)的優(yōu)質(zhì)資源?；诒本┑奶厥獾匚缓投嘣?研究北京市基本公共服務(wù)均等化對(duì)于全國(guó)有著重要的示范效應(yīng)。本文首先分析了北京的公共服務(wù)均等化已有的比較優(yōu)勢(shì),詳細(xì)闡述了制約完善北京市公共服務(wù)均等化的因素,最后有針對(duì)性地提出了相應(yīng)的政策建議。

［關(guān)鍵詞］基本公共服務(wù);北京市;財(cái)稅政策

［中圖分類(lèi)號(hào)］F293［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）9-0031-02

1北京市公共服務(wù)均等化的比較優(yōu)勢(shì)

1.1發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施

北京作為中國(guó)的首都,擁有發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施和深厚的文化底蘊(yùn),在基本公共服務(wù)均等化方面,北京市一直領(lǐng)先全國(guó),市民幸福指數(shù)在全國(guó)前列，北京有豐富的自然文化遺產(chǎn),諸多免費(fèi)開(kāi)放的公園,準(zhǔn)公共物品的提供帶來(lái)了邊際外部正效應(yīng)。舉個(gè)顯著案例,北京市的公交車(chē),只要辦理一張一卡通就可以享受起價(jià)4角錢(qián)的優(yōu)惠,如果是學(xué)生卡只要2角錢(qián)。這一優(yōu)惠政策極大的緩解了北京市公共交通,曾經(jīng)的“自行車(chē)城”已成為歷史,財(cái)政對(duì)于公共交通系統(tǒng)的補(bǔ)貼,促使民眾棄用自行車(chē)改坐公交車(chē)。這是公共資源分配的一種帕累托改進(jìn)的典型案例。和其他城市的交通票價(jià)相比,北京的交通票價(jià)非常實(shí)惠。正是廉價(jià)而又發(fā)達(dá)的交通系統(tǒng)使得“北漂”在較低的工資水平下依然沒(méi)有離開(kāi)北京。

1.2公益性的文化設(shè)施惠及民生

在市場(chǎng)化程度較高的北京,公益性設(shè)施堅(jiān)持免費(fèi)提供服務(wù)。如北京的軍事博物館和諸多的博物館都是免費(fèi)的,市民只需要出示一下身份證即可入內(nèi)觀看。雖然其他城市也采取了博物館免費(fèi),但北京的文化公益設(shè)施全國(guó)最多,因此這項(xiàng)公益事業(yè)在北京惠及民生的力度和范圍最大。國(guó)家圖書(shū)館、798藝術(shù)區(qū)、玉淵潭公園都是零準(zhǔn)入的價(jià)格機(jī)制。公共物品的免費(fèi)提供提升了北京市民的幸福指數(shù),也增強(qiáng)了北京市的向心力。

1.3發(fā)達(dá)的文化教育體系

北京市有諸多學(xué)子夢(mèng)想中的學(xué)術(shù)殿堂，海淀區(qū)云集著我國(guó)最頂尖的大學(xué)和科研機(jī)構(gòu),北京所有的大學(xué)都向公眾全日開(kāi)放。以中國(guó)人民大學(xué)為例,附近中關(guān)村的白領(lǐng)和務(wù)工人員在人大“蹭飯和蹭課”,教育產(chǎn)業(yè)的邊際外部正效應(yīng)明顯,名校的教育惠及到整個(gè)周邊環(huán)境,群體素質(zhì)的提高降低了人際交易成本。精英機(jī)構(gòu)的示范效應(yīng)顯著,人力資源匯聚產(chǎn)生了巨大的磁場(chǎng)效應(yīng),因此北京的精英教育越來(lái)越像一個(gè)開(kāi)放式的俱樂(lè)部,吸引著越來(lái)越多的圍觀者加入這個(gè)俱樂(lè)部,然后被同化,整個(gè)俱樂(lè)部的文化素質(zhì)也不斷得到提高。

2實(shí)現(xiàn)北京市基本公共服務(wù)均等化的制約因素

2.1高昂生活成本和高昂時(shí)間機(jī)會(huì)成本

北京市推行基本公共服務(wù)均等化的效果顯著,但基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)受諸多因素制約。北京是一個(gè)混合性很大的城市,人員構(gòu)成來(lái)自天南海北,階層和文化背景也不盡相同,因此實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化遭遇現(xiàn)實(shí)性的制約。如北京市公益性設(shè)施由于居民個(gè)體差異,其惠及范圍往往是一個(gè)群體而非全部。如北京市的公園年卡制度,交幾百元就可以持卡在一年內(nèi)免費(fèi)游玩指定的公園,優(yōu)惠的力度非常大。這種優(yōu)惠對(duì)于高昂生活成本和時(shí)間機(jī)會(huì)成本極高的兩類(lèi)人群來(lái)說(shuō),實(shí)質(zhì)意義有限。高昂生活成本中生存的底層,沒(méi)有閑暇去逛公園。北京高收入群體,時(shí)間機(jī)會(huì)成本高昂,也會(huì)放棄享受這種優(yōu)惠。北京的公益性設(shè)施受益最大的是有閑階級(jí),有充分的閑暇來(lái)享受這些公共服務(wù)帶來(lái)的高效用。

2.2北京市的過(guò)度擁擠與排隊(duì)現(xiàn)象

北京被稱為“首堵”,每天的早高峰和晚高峰摧毀了民眾的幸福感,由于地鐵票價(jià)的相對(duì)便宜,民眾對(duì)于地鐵的需求超過(guò)了地鐵的供給,需求超過(guò)供給產(chǎn)生排隊(duì)現(xiàn)象。排隊(duì)使得公共服務(wù)的質(zhì)量和效益下降,由于政府對(duì)于地鐵的財(cái)政補(bǔ)貼使得地鐵票價(jià)低廉,低廉的價(jià)格又導(dǎo)致了交通的過(guò)度擁擠。任何公益性產(chǎn)業(yè)和設(shè)施,只要價(jià)格低于市場(chǎng)均衡時(shí)的價(jià)格,就存在排隊(duì)和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。比如國(guó)慶期間的北京動(dòng)物園,由于票價(jià)低廉,存在著游人排隊(duì)行走觀賞大熊貓的景象。市民為了享受公共服務(wù)均等化所帶來(lái)的收益,不得不承擔(dān)高昂的時(shí)間成本、過(guò)度擁擠成本。這使政府的決策進(jìn)入一個(gè)兩難困境,為了提供均等化的公共服務(wù),政府必須對(duì)大量的準(zhǔn)公共物品實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼,當(dāng)準(zhǔn)公共物品的門(mén)檻較低時(shí),過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和擁擠的邊際外部負(fù)效應(yīng)使效益和質(zhì)量大打折扣。若公共物品的價(jià)格由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定,能夠享有公共物品的只能是富有階級(jí),這與公共服務(wù)均等化的理念又相違背。

2.3北京市居民來(lái)源的多樣化

北京作為中國(guó)的首都,吸引著全中國(guó)的精英、才俊、草根來(lái)追逐一個(gè)北京夢(mèng),它是全國(guó)最多元、包容性強(qiáng)、構(gòu)成復(fù)雜的一個(gè)城市,面臨的公共服務(wù)均等化壓力。根據(jù)阿羅不可能定理,在非獨(dú)裁的情況下,不可能存在滿足所有個(gè)人偏好的福利函數(shù)。北京市的公共服務(wù)均等化難以兼顧各階層的利益,政策的出臺(tái)往往會(huì)顧此失彼?；菝竦恼邔?duì)部分民眾有消極影響。如治理交通擁擠和高房?jī)r(jià),北京推出的限購(gòu)令政策,對(duì)于外地在京工作的居民帶來(lái)了負(fù)面影響,限購(gòu)令政策的出臺(tái)使得“北漂”群體更加邊緣化。而限購(gòu)令本意是提升基本公共服務(wù)均等化的質(zhì)量和效益,但在政策的實(shí)施過(guò)程中又不可避免地產(chǎn)生了新的不公平,因此政府的政策往往處于兩難境地,其根源于北京市居民的文化、經(jīng)濟(jì)狀況的多樣化背景。

2.4北京高房?jī)r(jià)泡沫

高房?jī)r(jià)一直是政府和民間之痛,網(wǎng)上流傳“賣(mài)掉北京可以買(mǎi)下整個(gè)美國(guó)”,其警醒意義十分鮮明。北京房?jī)r(jià)的泡沫已經(jīng)到了不可遏止的狀態(tài)!北京房?jī)r(jià)脫離了商品的屬性,更像身份準(zhǔn)入的標(biāo)簽商品,具有奢侈品和必需品雙重屬性,奢侈品主要是針對(duì)北京房?jī)r(jià)的天價(jià)數(shù)字來(lái)說(shuō),西直門(mén)附近的住房居然有4萬(wàn)元/平米甚至5萬(wàn)元/平方米的價(jià)格,對(duì)于普通的工薪階層無(wú)異于一個(gè)天文數(shù)字?；诰用袷杖肱c北京房?jī)r(jià)的極不對(duì)稱性,北京的住房歸屬于奢侈品?；诒本┦械囊泼癯鞘袑傩?“新北京人”婚房的剛性需求,即使房?jī)r(jià)再高,這個(gè)剛性需求也是堅(jiān)挺的。因此北京市政府又出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等政策用于改善民生?；诒本┦芯用竦亩嘣c過(guò)度擁擠,政策實(shí)施的遴選機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)又改變了利益分配格局。在實(shí)施公共服務(wù)均等化的過(guò)程中,政府遴選的行政成本較高迫使政府只能采取硬性標(biāo)準(zhǔn),比如北京戶口、職業(yè)、年齡甚至性別等因素來(lái)實(shí)施,這又帶來(lái)權(quán)力尋租的空間和新的不公平。

3促進(jìn)北京市公共服務(wù)均等化的政策建議

3.1加大對(duì)公益性產(chǎn)品的財(cái)政投入

北京市的公共產(chǎn)品的供給小于需求,公共產(chǎn)品的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象明顯。通過(guò)將財(cái)政資金更多地傾斜到民生領(lǐng)域中來(lái),加大財(cái)政資金支持公益文化事業(yè)的比重。比如緩解北京的交通擁堵,公共交通一直是困擾北京市民的一樁心病,嚴(yán)重影響了市民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。香港地區(qū)雖然只是一個(gè)“彈丸之地”,交通的擁堵?tīng)顩r卻比北京好很多。因此本質(zhì)在于規(guī)劃管理利用好交通設(shè)施,如很多區(qū)域內(nèi)道路斑馬線附近的紅燈時(shí)間過(guò)長(zhǎng),影響車(chē)輛通行。有的地方卻缺少斑馬線和紅綠燈設(shè)施,對(duì)路人安全構(gòu)成威脅。因此財(cái)政資金重點(diǎn)投入到關(guān)切民生的領(lǐng)域。

3.2構(gòu)建政府與市場(chǎng)之間的合作博弈機(jī)制

政府在出臺(tái)政策時(shí)忽略了民眾的真實(shí)需求,群眾的真實(shí)訴求沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。政府的政策本意照顧某一群體,但是其政策所產(chǎn)生的效果反而損害了這一群體的利益。比如政府為了解決北漂學(xué)生的就業(yè)問(wèn)題,出臺(tái)了大學(xué)生去基層的優(yōu)惠措施,如對(duì)大學(xué)生去鄉(xiāng)村小學(xué)支教,自主創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠。這些措施取得了一定效果,緩解了部分大學(xué)生的就業(yè)難題。然而卻并沒(méi)有對(duì)癥下藥,沒(méi)有觸及到大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題的本質(zhì)。大學(xué)生理論知識(shí)和文化價(jià)值體系基礎(chǔ)良好,其比較優(yōu)勢(shì)在服務(wù)行業(yè)和研究領(lǐng)域,基層的特性對(duì)大學(xué)生的需求極為有限,因此鼓勵(lì)大學(xué)生去基層導(dǎo)致的是人力資源配置的錯(cuò)位,大學(xué)生惡化了農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境。

解決大學(xué)生的就業(yè)癥結(jié)并非將就業(yè)壓力層層傳遞,博士生搶研究生工作、研究生搶本科生工作、本科生搶農(nóng)民工的工作,關(guān)鍵需要使就業(yè)崗位與人才的類(lèi)型相匹配,減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)。比如基層小學(xué)缺老師,如果當(dāng)?shù)氐膸煼秾W(xué)校的大專生可以勝任,那么對(duì)于教師的需求讓當(dāng)?shù)厝瞬艁?lái)匹配。人才的高消費(fèi)和大學(xué)生求職好高騖遠(yuǎn)一樣值得關(guān)注,市場(chǎng)上對(duì)于技工的需求可以通過(guò)職業(yè)技術(shù)院校學(xué)生來(lái)滿足需求,對(duì)于金融服務(wù)行業(yè)的需求通過(guò)經(jīng)濟(jì)類(lèi)本科生或者研究生來(lái)滿足需求。公務(wù)員、公職類(lèi)行業(yè)是需要大學(xué)生最多的一個(gè)行業(yè),應(yīng)加大這類(lèi)行業(yè)對(duì)于大學(xué)生的招聘而不是縮減,讓一些特權(quán)階層的子女固守在這個(gè)行業(yè)。為了促進(jìn)北京市公共服務(wù)均等化的質(zhì)量和效益得到應(yīng)有體現(xiàn),必須構(gòu)建一個(gè)政府與市場(chǎng)合作的博弈機(jī)制,建立一座政府與市場(chǎng)合作的橋梁,充分了解民眾的真實(shí)訴求,通過(guò)針對(duì)性的政策來(lái)惠及民眾,而不是使民眾利益被代表和被訴求,結(jié)果反而使得民眾利益受損。

2.3構(gòu)建以公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的政府績(jī)效考核機(jī)制

政府對(duì)GDP、大項(xiàng)目、樓堂館所增長(zhǎng)動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈,對(duì)惠及民生的公共財(cái)政支出內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制不足。政府官員本身是理性人,公眾與政府官員是委托代理關(guān)系,政府官員利用政治權(quán)力在一定的約束機(jī)制下追逐個(gè)人利益的最大化,必然會(huì)極大化自身的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益,上大項(xiàng)目既能夠給政府官員帶來(lái)政績(jī)又能夠帶來(lái)“權(quán)力尋租”的空間。因此政府官員對(duì)于此類(lèi)項(xiàng)目的財(cái)政投入動(dòng)機(jī)性很強(qiáng),對(duì)生態(tài)環(huán)保等民生支出動(dòng)力不夠。環(huán)保項(xiàng)目往往周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢,對(duì)于政府官員的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益效果甚微,因此為了從制度上改變這一現(xiàn)象,必須設(shè)計(jì)一個(gè)以公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的政府績(jī)效考核機(jī)制。

如果政府官員在任期內(nèi)做的惠及民生領(lǐng)域的項(xiàng)目越多,對(duì)其考核時(shí)優(yōu)先提拔,要將政府官員的績(jī)效考核機(jī)制納入公共服務(wù)均等化這一內(nèi)生變量。只要政府官員在任期內(nèi)執(zhí)行了有利于公共服務(wù)均等化的政策措施,政府官員的政績(jī)就可以加分,政府官員的升遷就有幫助。不管在為人民服務(wù)時(shí),是否考慮了個(gè)體利益,但是只要他在這個(gè)利益約束機(jī)制中改進(jìn)了公眾利益,那么亞當(dāng)·斯密的“看不見(jiàn)的手”就發(fā)揮了其應(yīng)有的魔力。