［摘要］在我國(guó)現(xiàn)行征地制度中，公共利益的模糊性導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)損害被征地農(nóng)民利益的現(xiàn)象大量存在。因此，構(gòu)建公共利益的界定機(jī)制是我國(guó)征地制度改革的關(guān)鍵?；趪?guó)外關(guān)于公共利益界定的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示以及我國(guó)國(guó)情，應(yīng)以“列舉+概括”方式明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)，以“實(shí)體+程序”模式完善公共利益界定機(jī)制，促進(jìn)征地制度改革。

［關(guān)鍵詞］征地制度改革；公共利益；界定機(jī)制；構(gòu)建

［中圖分類(lèi)號(hào)］DF45 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０111 — ０2

我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度存在諸多缺陷和不足，全國(guó)各地大量征地沖突和糾紛的發(fā)生，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，征地制度的改革已勢(shì)在必行?！肮怖娴男枰笔钦鞯氐那疤?，因此，如何構(gòu)建“公共利益”界定機(jī)制也成為征地制度改革的先決問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出：公共利益內(nèi)涵模糊

根據(jù)我國(guó)《憲法》第十條第三款的規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說(shuō)，國(guó)家行使土地征收權(quán)必須以“公共利益”為前提，然而，我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度中關(guān)于“公共利益”卻沒(méi)有明確的界定機(jī)制。征地是各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目取得新增建設(shè)用地的唯一途徑，實(shí)踐中，由于公共利益內(nèi)涵的模糊性實(shí)際上給政府濫用征收權(quán)留下了空間，政府可以任意解釋“公共利益的需要”，使得大量非公益性征地活動(dòng)得以發(fā)生。而且，在我國(guó)征地制度的設(shè)計(jì)中也缺少判定一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益的程序性規(guī)定。因此，近幾年來(lái)，政府濫用征收權(quán)導(dǎo)致借公益之名行經(jīng)營(yíng)之實(shí)的征地情況得以出現(xiàn)，一些房地產(chǎn)商炒地、圈地、濫占亂用農(nóng)地等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，為了避免政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施不合理的干預(yù)，造成大量農(nóng)村集體和農(nóng)民喪失土地所有權(quán)，從而加劇農(nóng)民與政府之間的矛盾，國(guó)家征地的范圍應(yīng)嚴(yán)格限制在具體的“公共利益”上。因此，針對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中“公共利益”的模糊性而產(chǎn)生的政府濫用征收權(quán)和農(nóng)民權(quán)益受損問(wèn)題，構(gòu)建公共利益的界定機(jī)制就成為我國(guó)征地制度改革的關(guān)鍵。

二、他山之石：國(guó)外關(guān)于公共利益界定的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）界定公共利益標(biāo)準(zhǔn)的立法模式各異

考察國(guó)外的征收制度可知，界定公共利益標(biāo)準(zhǔn)的模式主要有三種：（1）列舉式，即在征地的法律當(dāng)中詳盡地列出可以動(dòng)用征地權(quán)的“公共利益”的范圍。大陸法系的國(guó)家和地區(qū)多采用此種方式，如日本、韓國(guó)、印度、波蘭等。（2）概括式，即在土地征用有關(guān)的法律、法規(guī)中僅原則性地規(guī)定只有出于公共利益才可行使征地權(quán)，至于何謂公共利益則未作具體界定。英美法系國(guó)家多采用此種方式，如澳大利亞、加拿大、美國(guó)等。（3）列舉及概括的混合模式，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。至于界定公共利益的方式具體則有二種：一是由議會(huì)法律來(lái)加以規(guī)定；二是通過(guò)法院判決來(lái)確定是否符合公共利益?！?〕

具體來(lái)說(shuō)，“列舉式”易于明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)，便于政府行使征收權(quán)。如日本《土地征用法》就是采取列舉的方式對(duì)所有可以征收土地的項(xiàng)目進(jìn)行了羅列，而且其羅列的幾乎每個(gè)公益事業(yè)的項(xiàng)目都有一部法律來(lái)約束。在日本對(duì)公共利益和公益事業(yè)的嚴(yán)格限定與認(rèn)定的情況下，政府沒(méi)有任意行政權(quán)，幾乎不可能出現(xiàn)“因公之名卻為私益”而發(fā)動(dòng)的土地征用現(xiàn)象?！案爬ㄊ健北M管比較原則，但也有利于執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際情況行使自由裁量權(quán)，對(duì)公共利益做出合乎實(shí)際問(wèn)題的考量。“混合模式”則比較好地克服了“列舉式”和“概括式”的不足，有利于從立法和實(shí)踐層面對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)加以明確。

（二）基于多元利益具體考量公共利益標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)外各國(guó)普遍都在憲法中明確限制征收的前提條件為“公共利益”或“公用目的”，然而，各國(guó)在實(shí)踐中對(duì)“公共利益”或“公用目的”的認(rèn)定又越來(lái)越呈現(xiàn)出寬泛性的解釋。例如，在美國(guó)，各法院都承認(rèn)公共利益與私人利益常?；祀s在一起，也都有條件地承認(rèn)商業(yè)開(kāi)發(fā)可以是促進(jìn)公共利益的手段，各個(gè)法院的“公用”理論都在理智地回避僵硬的規(guī)則和強(qiáng)人所難（intrusive）式的審查?！?〕在法國(guó)，公共目的的需要最初主要是指公共工程建設(shè)的需要，到了20世紀(jì)，公共目的的需要已擴(kuò)大到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅指公共的、大眾的直接需要，而且包括間接的能夠滿(mǎn)足公共利益需要的需要，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。〔3〕

正如有學(xué)者所言，隨著時(shí)代的發(fā)展，公共利益與私人利益間的關(guān)系不再是非此即彼。在土地征收人和被征收人背后，多種公共利益頻繁絞結(jié)，甚至出現(xiàn)因工程項(xiàng)目而受惠的個(gè)人利益比項(xiàng)目未來(lái)?yè)p害的公共利益更能影響決策的情況。因此，判斷土地征收公益性時(shí)，不能只從項(xiàng)目本身加以判斷，而應(yīng)深入分析，比較項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)與不足，綜合考察項(xiàng)目的投入與回報(bào)。簡(jiǎn)言之，應(yīng)當(dāng)像經(jīng)濟(jì)學(xué)家那樣進(jìn)行成本效益比較分析。〔4〕由此可見(jiàn)，隨著社會(huì)的發(fā)展，各種利益越發(fā)交錯(cuò)糾結(jié)，如何在復(fù)雜的利益沖突中力求各種利益的平衡，各國(guó)通過(guò)司法判例實(shí)踐不斷豐富“公共利益”或“公用目的”的內(nèi)涵。由于社會(huì)需要在各個(gè)不同的階段各有不同， 公共利益標(biāo)準(zhǔn)需要在實(shí)踐中進(jìn)行細(xì)致權(quán)衡和發(fā)展。

三、解決對(duì)策：構(gòu)建完善的公共利益界定機(jī)制

（一）列舉+概括：明確“公共利益”具體標(biāo)準(zhǔn)

源于我國(guó)征地實(shí)踐中大量以公益為名實(shí)為商業(yè)利益的征地行為的存在，國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者都建議要在完善相關(guān)法律法規(guī)時(shí)通過(guò)列舉式規(guī)定明確公共利益的范圍。如將劃撥土地范圍作為“公共利益”的范圍，如國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)防設(shè)施、國(guó)家機(jī)關(guān)及地方機(jī)關(guān)建設(shè)用地、交通、水利、教育、文化等公益事業(yè)用地可以征收，而其他的項(xiàng)目則應(yīng)嚴(yán)格限制占用耕地?！?〕也有學(xué)者提出制定《公共利益征地否定式目錄》，即只要是明顯為了盈利目的的用地，即可判定為非公共利益，這類(lèi)用地不得通過(guò)征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為國(guó)土監(jiān)察的基本依據(jù)。〔6〕另外，還有觀點(diǎn)指出，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)將土地征收的公共利益標(biāo)準(zhǔn)劃分為國(guó)家利益和社會(huì)利益兩個(gè)方面。其中，國(guó)家利益是指基于國(guó)家項(xiàng)目建設(shè)方面的公共利益，例如國(guó)防事業(yè)、政府機(jī)關(guān)建設(shè)所產(chǎn)生的利益需求；社會(huì)利益是指基于社會(huì)民生項(xiàng)目建設(shè)方面的公共利益，例如教育事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)所產(chǎn)生的利益需求?！?〕

以上學(xué)者的建議固然有一定的道理，而且對(duì)公共利益進(jìn)行列舉性規(guī)定的建議也已為我國(guó)相關(guān)立法機(jī)構(gòu)所接受。如2011年1月21日出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》就以列舉的方式將符合國(guó)防和外交需要以及政府組織實(shí)施的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程、舊城區(qū)改建的需要等五大類(lèi)具體情形界定為符合公共利益，并且以概括性條款予以兜底，較為清晰地劃定了公共利益的范圍。另外，該條例還將確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)納入各種規(guī)劃和計(jì)劃管理，以防止政府任意行使房屋征收權(quán)。然而，筆者認(rèn)為，該條例的做法仍然存在明顯的局限性，規(guī)劃或計(jì)劃都是政府制定的，征收決定也是政府作出的，因此，這種政府行為由政府監(jiān)督的做法在相互制約的有效性上大打折扣。盡管對(duì)公共利益進(jìn)行列舉性規(guī)定能在一定程度上解決公共利益模糊性問(wèn)題，但其是否能從根本上消除實(shí)踐中大量發(fā)生的以公共利益為名實(shí)為商業(yè)利益目的所進(jìn)行的征收活動(dòng)，該條例的做法也并未能有效解決此問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)“公共利益”的界定應(yīng)采用實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序保障相結(jié)合的立法模式。

（二）實(shí)體+程序：完善公共利益界定機(jī)制

實(shí)際上，公共利益的內(nèi)涵和確定方法在各國(guó)都是趨于動(dòng)態(tài)的，它是由多種因素所共同促成的，我們很難單純依靠概括或列舉的方式將其說(shuō)清楚。對(duì)復(fù)雜的利益的衡量要杜絕僵化的思維定式。正如有學(xué)者指出，公共利益的法律界定研究不僅需要概念辨析和價(jià)值判斷的宏觀、靜態(tài)、定性研究，更加需要進(jìn)行利益衡量、行為抉擇的微觀、動(dòng)態(tài)、定量分析?！?〕因?yàn)槭裁葱袨樽罱K對(duì)社會(huì)共同體全體成員或大多數(shù)成員有利（即“公共利益”），公權(quán)力主體往往難于在行為前準(zhǔn)確判斷（即使其想追求“公共利益”），但社會(huì)共同體每個(gè)成員對(duì)相應(yīng)行為是否符合自己的利益則比較容易判斷。〔9〕也就是說(shuō)，法律的明確界定固然重要，而在實(shí)踐中如何認(rèn)定則更顯關(guān)鍵。美國(guó)的判例和法國(guó)行政法官創(chuàng)設(shè)的“損益對(duì)比分析”都對(duì)我國(guó)司法實(shí)踐中如何認(rèn)定公共利益提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。然而，由于我國(guó)司法能動(dòng)性還較弱，法官能在司法實(shí)踐中發(fā)揮的作用遠(yuǎn)未達(dá)到英美法系國(guó)家的程度，完全放開(kāi)由法官?gòu)乃痉▽?shí)踐中創(chuàng)新“公共利益”的認(rèn)定在我國(guó)也還不具可行性。

因此，在“公共利益”問(wèn)題上，筆者認(rèn)為，可以通過(guò)原則性規(guī)定并附加列舉的方式清晰、明確地規(guī)定公共利益的范圍，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立公共利益界定的民主參與機(jī)制，通過(guò)完善程序來(lái)保障公共利益界定的民主性和科學(xué)性?！?0〕即：一方面要在政府的征地決策活動(dòng)中建立公眾參與磋商機(jī)制，另一方面要通過(guò)嚴(yán)格的程序設(shè)置對(duì)政府行使征地權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約。具體來(lái)說(shuō)：首先，在我國(guó)立法中列舉明確可以征收農(nóng)民集體所有土地的“公共利益”的范圍，為實(shí)踐操作提供清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)。其次，創(chuàng)設(shè)“公共利益”認(rèn)定的程序機(jī)制，允許被征地的直接利害相關(guān)人——農(nóng)民直接參與“公共利益”范圍的認(rèn)定，對(duì)被征地農(nóng)民的參與權(quán)的行使加以法律保障，如明確規(guī)定被征收人如何發(fā)表不同意見(jiàn)、如何進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)等涉及參與擬被征收活動(dòng)的權(quán)利及其行使。因?yàn)?，知情?quán)得到滿(mǎn)足僅僅是行使參與權(quán)的前提，如果被征收人不能真正參與擬被征收的活動(dòng)，征收人與被征收人之間的沖突或糾紛仍是難以避免的。最后，在政府與農(nóng)民雙方對(duì)是否屬于“公共利益”范圍存在不同認(rèn)識(shí)時(shí)，允許司法作為最終裁決機(jī)制予以判定。因?yàn)椋诖砉怖鎴?zhí)行公共事務(wù)管理時(shí)，也夾帶著政府自身利益，為了防止政府假公濟(jì)私、濫用權(quán)力損害被征地農(nóng)民利益，要求政府行為接受司法最終審查尤為重要。

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〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>