鄧勝

［摘 要］本文針對現(xiàn)有大型政策性擔保機構(gòu)“五位一體”的運行模式，全面分析其運行機制與效果，客觀闡述其利弊；并結(jié)合擔保行業(yè)的發(fā)展規(guī)律，探討并提出了不同時期與不同階段，擔保公司如何完善運營模式，充分發(fā)揮“五位一體”的優(yōu)勢，促進政策性擔保機構(gòu)健康有序的發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］政策性擔保;五位一體;運行模式

［中圖分類號］F832［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）39-0053-02

1 前 言

加強融資擔保體系建設(shè)，開展融資擔保活動，是有效緩解中小企業(yè)融資難問題的一項重要舉措，尤其是在國際金融危機沖擊的情況下，擔保機構(gòu)的作用更加明顯。具有國資背景的政策性擔保機構(gòu)更是充當了排頭兵的作用。

國有擔保業(yè)的發(fā)展總體來說是良性而富有成效的，但也出現(xiàn)了一些問題，比如在發(fā)展上過于追求速度與規(guī)模，忽略運營模式的研究，特別是一些大型擔保機構(gòu)在業(yè)務運作上過多受制于政府行政干預或者風險管控方面過于依賴政府。公司運營市場化程度低，管理行政化色彩濃厚，如果任其發(fā)展，勢必會對全市擔保行業(yè)的健康發(fā)展造成不可挽回的負面影響，危害甚大。

政府主導設(shè)立的國有擔保機構(gòu)都不同程度地推行了“五位一體”運作模式，即在業(yè)務開展過程中實行“政府引導、公司擔保、銀行放款、中介協(xié)助、企業(yè)受益”的運行模式。其中的政府引導就是通過政府推薦程序（政府出具推薦函）的形式來體現(xiàn)，將政府行為植入到擔保業(yè)務的具體操作環(huán)節(jié)，同時通過政府承擔一定風險比例來約束其責任。這種模式在一些政策性銀行的業(yè)務運作上曾取得過一定成功，對國有擔保公司起步階段的業(yè)務發(fā)展也起到了一定積極作用。如果我們真正能夠科學運用好這一模式，這模式中的“五位”能夠真正圍繞“支持服務企業(yè)發(fā)展、有效防控風險”的目標，切實做到各司其職、各盡其責，該模式應當是有生命力的。

2 用新思維對“五位一體”進行重新認識和定位，形成適合擔保業(yè)務規(guī)律的新運作模式（1）政策性銀行擁有資金資源，其稀缺性以及對政府的吸引力遠遠超過擔保公司，在與政府及企業(yè)合作過程中具有絕對的強勢和戰(zhàn)略主動性。而擔保公司的業(yè)務更多地依附于銀行業(yè)務，屬于金融中介性質(zhì)的特殊企業(yè)，對政府及企業(yè)（尤其是優(yōu)質(zhì)企業(yè)）的吸引力無法與銀行相提并論。

（2）政策性銀行人員少、工作量大，很難將業(yè)務力量滲透到各區(qū)縣和各項目現(xiàn)場，對各區(qū)縣上報的項目往往需要依靠政府專管機構(gòu)協(xié)作，參與初審和推薦。國有擔保公司業(yè)務總量和發(fā)展速度都難以同銀行相比，一般情況下可以做到對項目現(xiàn)場的盡職調(diào)查，依靠自身力量做好受理評審工作。如果仍過度依賴政府專管機構(gòu)，不僅使許多工作陷入重復勞動，還變相否認了公司內(nèi)部業(yè)務人員的業(yè)務能力和盡職水準。

（3）政策性銀行幾乎把所有風險都轉(zhuǎn)嫁給了擔保機構(gòu)，即使出現(xiàn)貸款風險，也容易很快得以化解。其承擔的風險是彈性的、容易被轉(zhuǎn)移的，適度依靠外部力量拓展業(yè)務無可厚非。擔保公司一旦出現(xiàn)風險，一般都將面臨立即代償，承擔的風險是剛性的、不易被轉(zhuǎn)移的，過度依靠外部力量拓展業(yè)務容易導致風險擴大。

3 “五位一體”運作模式的弊端體現(xiàn)

（1）業(yè)務拓展過度依賴政府，過多地受制于政府，公司自主經(jīng)營權(quán)受損。國有擔保公司雖然是政策性擔保機構(gòu)，但歸根結(jié)底是一個企業(yè)，應當遵循 “自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展”的“五自”基本原則來辦公司，不受任何外界因素的干預和影響。如果失去了自主經(jīng)營權(quán)，也就失去了靈魂，就失去了企業(yè)長遠發(fā)展的內(nèi)在動力。從一些國有擔保公司的實踐經(jīng)驗看，由于業(yè)務工作片面執(zhí)行“五位一體”模式，使公司運營受當?shù)卣疇恐七^多，直接影響到擔保業(yè)務的正常開展。

首先，政府專管機構(gòu)大多屬于行政事業(yè)機關(guān)，人員編制、費用基本由當?shù)刎斦袚?、?quán)、利不統(tǒng)一，缺乏搞好項目推薦工作的內(nèi)在動力和外部約束，因此并不關(guān)心擔保公司的業(yè)績好壞與風險大小。其次，政府專管機構(gòu)的人員素質(zhì)參差不齊，兼職較多，總體上專業(yè)性不夠，業(yè)務能力難以滿足項目調(diào)查的需要。同時推薦項目受行政長官意志和地方政府政績沖動的影響大，包裝上報的項目往往水分多、成熟性較差，相應的風險也比較大。從實踐結(jié)果看，目前一些大型國有擔保公司出現(xiàn)的較大不良擔保項目往往是當初地方政府力推的對象。最后，政府介入過多容易引發(fā)道德風險。一則可能使少數(shù)業(yè)務人員為了完成考核任務，會不由自主地降低風險意識，對政府推薦項目忽略盡職調(diào)查，降低準入門檻；二則使不少企業(yè)下工夫去做通政府相關(guān)人員的工作，甚至串通一氣，暗箱操作，以達到在擔保公司“一路綠燈”的目的。長此以往，政府推薦項目的質(zhì)量勢必難以得到保證，不僅擔保公司大批業(yè)務人員的市場拓展能力和盡職調(diào)查能力被日漸弱化，擔保公司風險也將會日趨擴大且難以控制。

（2）銀行、企業(yè)、擔保公司經(jīng)常被政府官僚作風所拖累，辦事效率受到較大影響。在“五位一體”模式中，除了政府以外，其余“四位”都屬于企業(yè)，一般都重視辦事效率。而政府機構(gòu)“人浮于事、效率低下”的官僚作風在某些地方還普遍存在，加上多數(shù)政府平臺并非專職人員和專設(shè)機構(gòu)，除了融資擔保事務外，他們還擔負其他公務，不能保證其集中精力為企業(yè)做融資服務工作。不少項目本來銀行和擔保公司耗費大量時間精力完成了評審報批工作，由于政府相關(guān)工作無法落實而遲遲得不到融資擔保支持。

（3）部分政府專管機構(gòu)利用推薦項目的機會收取企業(yè)保證金或其他費用，加大了企業(yè)融資成本，變相增大了擔保風險。在與擔保公司合作過程中，存在著部分政府專管機構(gòu)利用介入融資擔保工作的機會收取企業(yè)保證金或其他費用的情況，使企業(yè)無法取得全部貸款的正常使用，融資成本被人為抬高，給本來就比較吃緊的資金鏈“雪上加霜”，變相削弱了企業(yè)償債能力，增大了擔保公司的風險。區(qū)縣政府專管機構(gòu)收取保證金等費用名義上是為了防范其自身風險，實際上是為了逃避責任，同時也存在違反法規(guī)之嫌。

（4）銀行推薦項目的積極性受挫，影響銀擔合作，存在優(yōu)質(zhì)客戶流失之虞。擔保公司業(yè)務的特殊性決定了其擴大市場占有率的關(guān)鍵因素在于搞好與銀行的合作。但是由于政府干預這只看得見的手無時不在以及由此衍生的重重弊端，銀行推薦的許多項目無法得到及時跟進。多次受挫之后，銀行向擔保公司推薦項目的積極性自然會降低。畢竟他們的選擇余地較大，如果國有擔保機構(gòu)不對此有一個清醒地認識，只能一點點將市場份額拱手相讓，融資橋梁職能將日漸式微。

（5）與政府政績關(guān)聯(lián)性不大的履約擔保、司法保全擔保等業(yè)務幾乎不可能得到順利開展。一般情況下，政府推薦項目積極性主要源于政績需要、稅收回報和就業(yè)效果。所以帶動效應強、社會影響力大的超大項目往往是政府力推的對象。中小微企業(yè)對當?shù)谿DP的貢獻度小，單體影響力弱，在政府領(lǐng)導心目中微不足道，政府機構(gòu)對其融資擔保提供服務興趣不大，推進融資擔保工作自然會極不順暢。中小企業(yè)尚且如此不易，政績效應更加遜色的工程類擔保、司法類擔保等非融資性業(yè)務就幾乎成了“與政府無關(guān)的事”，要其承擔必要的責任和義務，將更加困難。

4對“五位一體”重新認識和定位，探尋并設(shè)計更加行之有效的風險分擔機制國有擔保公司作為政策性擔保機構(gòu)體現(xiàn)“政策性”的要素很多，包括資本金來源、經(jīng)營宗旨、服務導向、收費標準等都可以體現(xiàn)公司業(yè)務的政策性，不能把政府推薦手續(xù)作為是否堅持政策性的標準。作為政策性擔保公司在業(yè)務開展過程中依靠政府有益的協(xié)助是有必要的，但不能完全依賴政府，這在法律上、現(xiàn)實操作上都存在諸多障礙。政府不能充當擔保業(yè)務的直接操盤手角色，更不宜介入到擔保業(yè)務的具體環(huán)節(jié)，而是應從行業(yè)規(guī)范、市場監(jiān)管、利益協(xié)調(diào)、財政補償?shù)冉嵌劝缪莺暧^管理指揮官角色。設(shè)計怎樣的模式才更加行之有效呢·我們不妨從以下幾個方面來進行探討：

第一，把原設(shè)計的政府承擔的最終損失份額轉(zhuǎn)由政府融資平臺或者擔保機構(gòu)承擔明確的風險責任。即對政府積極主動推薦的項目或金額較大、不確定因素較多的項目必須由當?shù)貐^(qū)縣政府的擔保機構(gòu)或平臺公司提供反擔保。由于各區(qū)縣擔保公司（平臺公司）基本上都是地方政府出資的國有獨資或控股企業(yè)，這種操作模式可以更好地鎖定地方政府責任，法律約束力亦更強。

第二，著力推行銀擔合作中的風險分擔機制，強化業(yè)務推薦銀行的責任約束，提高項目準入質(zhì)量。

第三，加大對政策性擔保公司的補助政策傾斜力度，建立長效的風險補償和擔保費補貼機制，創(chuàng)造條件形成一批經(jīng)營業(yè)績突出、管理規(guī)范、制度健全的擔保機構(gòu)。

第四，建立政策性擔保公司資本金長效補充機制。由于擔保公司不同于銀行可通過吸收公眾存款來解決自身資金來源問題，對企業(yè)融資擔保支持力度受到自身資本金總額及放大倍數(shù)等因素的限制，要不斷增強擔保公司的擔保能力，發(fā)揮更大的融資杠桿作用，需要不斷補充注冊資本金。因此，建議政府對擔保公司的資本金補充納入財政預算，定期安排一定的資金用于補充政策性擔保公司資本金，兼顧吸收外部股東注資。

總之，“五位一體”運行模式在國有擔保行業(yè)中的生命力是毋庸置疑的，關(guān)鍵在于如何找準定位，扮演好“五位”中各自的角色。隨著擔保業(yè)務的不斷開拓發(fā)展和推陳出新，新的歷史使命和發(fā)展機遇將賦予它更新更廣闊的內(nèi)涵，每一個擔保人都有責任對這個問題進行辯證分析，對“五位一體”業(yè)務運行模式不斷修訂完善，使其始終能夠與時俱進，始終能夠與擔保業(yè)務規(guī)律相吻合，最終達到促進國有擔保體系建設(shè)又好又快發(fā)展的目的。