董成磊

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093)

在2011年兩會上，溫家寶總理提到了我國目前的腐敗問題，指出應(yīng)該讓人民批評和監(jiān)督政府，以此來防治腐敗行為?！爸褐?，百戰(zhàn)不殆”，要治理腐敗，首先要對腐敗的基本問題進行了解。

一、當前我國的腐敗問題

(一)腐敗之含義

據(jù)《現(xiàn)代漢語辭典》解釋，腐敗是指物質(zhì)從原初的純粹狀態(tài)逐漸地腐爛和變質(zhì)。從原初的含義引申到今天已經(jīng)發(fā)生了很大變化。透明國際對腐敗含義的解釋是“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務(wù)的官員，還是行政管理的公務(wù)員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權(quán)力，使他們自己或親近于他們的人不正當?shù)睾头欠ǖ馗辉Ｆ饋怼?。國際貨幣基金組織將腐敗定義為“腐敗是濫用公共權(quán)力以謀取私人利益”。我國學(xué)者王滬寧認為:“由賄賂或恩惠引出放棄公共義務(wù)，直至變質(zhì)或被破壞，腐敗活動的采用和存在主要與公共機構(gòu)等有關(guān)聯(lián)?！?/p>

從上述觀點我們可以看出，各種腐敗的定義都涉及到了腐敗官員對于人民賦予他們的權(quán)力的濫用，腐敗者忽視了民眾在賦予他們權(quán)力的同時也附加了相應(yīng)的責任，忘卻了承擔責任的權(quán)力濫用便造成了腐敗。

(二)腐敗之成因

我國的制度體系包括三個要素，即制度制定機制、制度執(zhí)行機制和制度保障機制。但是目前這三個機制都存在著一些不足和缺陷，這些不足和缺陷構(gòu)成了我國當前腐敗現(xiàn)象蔓延的深層次的制度根源。

從制度制定機制來看，在我國社會生活的許多領(lǐng)域仍缺乏完善的制度規(guī)范，有些已制定的制度也還很不完善。主要表現(xiàn)在以下兩個方面:一是目前還沒有一套規(guī)范的制度體系來規(guī)定權(quán)力行使者所應(yīng)負的責任，在這種情況下，權(quán)力行使者會很容易進行權(quán)力不作為或任意作為，從而容易產(chǎn)生腐敗行為。二是權(quán)力制衡機制還不夠完善，我國實行的是議行合一的人民代表大會制度，人大作為最高權(quán)力機關(guān)負有監(jiān)督、問責政府的責任，但這種權(quán)力制約機制目前容易出現(xiàn)“話語缺失”的狀況，沒能很好地發(fā)揮監(jiān)督、問責的作用。

從制度執(zhí)行機制來看，我國目前的制度執(zhí)行也存在一些缺陷。原因在于目前只存在需要執(zhí)行的制度，而規(guī)范執(zhí)行過程本身的制度卻比較缺乏，制度執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)力大過于制約機構(gòu)的力量，可以憑借自身的權(quán)力優(yōu)勢，對其要執(zhí)行的制度進行選擇性地執(zhí)行，從而往往產(chǎn)生不規(guī)范甚至是違法的執(zhí)行行為，這其中大多數(shù)就是腐敗行為。

從制度保障機制來看，由于我國目前的制度保障機制本身不完善或者缺乏權(quán)威性，使得它對制度執(zhí)行的監(jiān)督功能和對制度及執(zhí)行缺陷的矯正功能都難以有效發(fā)揮。我國的民主監(jiān)督方式主要包括立法、司法、民主黨派、社會公眾和新聞輿論監(jiān)督等方式，但是這些監(jiān)督由于本身的缺陷，相互之間往往又缺乏協(xié)調(diào)和整合，從而影響了監(jiān)督機制整體功能的有效發(fā)揮，在腐敗現(xiàn)象發(fā)生時，難以對其形成強有力的控制與約束。

二、推行問責制治理腐敗

反腐敗是關(guān)系到黨和國家生死存亡的大事，加大反腐敗力度就是要求在充分發(fā)揚民主的前提下，加緊推行問責制度，讓貪官和那些不法官員盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)處于民主監(jiān)督之下，無處藏匿。

(一)問責制之含義

要充分理解問責制的概念，首先要理解責任的含義?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中“責任”有兩層含義:一是份內(nèi)應(yīng)做的事，二是沒有做好份內(nèi)應(yīng)做的事因而應(yīng)當承擔的過失。引申到公共行政領(lǐng)域，“責任”指的是在公共組織中的公職人員因自己所擔任的職務(wù)而必須履行一定的工作和職責，向其他人員或機構(gòu)履行一定的義務(wù)，人們據(jù)此也可以要求他們對某種行政行為做出解釋。

“責任”的本質(zhì)關(guān)系決定著政府機關(guān)或行政人員必須迅速、有效地反映和幫助公民意愿和要求的實現(xiàn)，否則就要承擔相應(yīng)的責任，這就是政府責任。當政府沒有切實履行對公民負責的承諾，此時就需要對政府及其公務(wù)人員的失職、瀆職行為進行責任追究，這就是問責制。“問責制的核心是通過一系列制度安排，使官員真正能夠樹立一種高度的責任意識和危機意識，并對那些由于官員個人行為失當，或者違法、瀆職、失職等在公務(wù)活動中造成的后果承擔責任?！?/p>

在我國當前情況下，問責制中涉及最多的是行政問責，行政問責首先應(yīng)體現(xiàn)在一個“問”字上，它是一個動態(tài)過程。行政問責作為現(xiàn)代民主社會監(jiān)督制約政府權(quán)力運行狀況的一種有效途徑，既不能混淆概念而將其等同于行政監(jiān)督，也不要將其僅作為行政監(jiān)督體系的補充，簡單地理解為重大責任事故后的責任追究機制。周亞越教授認為:“行政問責制是指特定的問責主體對各級政府及其公務(wù)員承擔的職責和義務(wù)的履行情況而實施監(jiān)督，并要求其承擔否定性結(jié)果的一種規(guī)范?！惫P者比較認同周教授的觀點，行政問責制是問責主體按照法定的程序和規(guī)則，強制性地要求政府官員就其行政決策、行為和結(jié)果進行解釋、正當性辯護和接受失責懲罰的制度。

(二)問責制治腐的措施

1.基礎(chǔ)是加強行政法治建設(shè)?！耙磺杏袡?quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”而腐敗行為就是由于掌握權(quán)力的人對權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的，因此，為了要遏制這種濫用權(quán)力的狀況，必須要對權(quán)力的行使進行適當?shù)谋O(jiān)督、限制。行政法治的核心就是要將一切行政行為納入到法律的統(tǒng)治之下，行政權(quán)必須要按照法律的規(guī)定方式產(chǎn)生，按照法律規(guī)定的方式運行。如果行政主體的行為違法或不當，損害了行政相對人的合法權(quán)益，必須承擔相應(yīng)的法律責任。

在我國，目前雖有一些關(guān)于公務(wù)人員責任追究的規(guī)章制度，但都比較零散，沒有形成完整的體系。建立一部全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的行政問責法顯得非常必要。在行政問責法中，要明確問責主體及其權(quán)力，確定問責客體，規(guī)定問責事由，完善問責程序等內(nèi)容。

2.前提是提高政府信息公開度。“由于委托人和代理人之間關(guān)于代理人行為的信息不對稱，代理人在最大程度上增加自身效用的同時會做出損害委托人利益的行為。一個最根本的原因在于委托人與代理人之間的目標函數(shù)通常并不完全相同，存在著利益上的沖突?！焙芏喔瘮“讣且驗椤鞍迪洳僮鳌倍a(chǎn)生，腐敗官員利用手中的權(quán)力資源封鎖信息，往往只公布對自己有利的信息，而隱瞞、歪曲不利的消息，在這種情況下，公眾所知悉的信息或是殘缺不全或是真?zhèn)尾幻?，沒有行政公開，公眾就失去了參政議政的前提與基礎(chǔ)，監(jiān)督與問責也就無從談起了。

為克服信息不對稱所帶來的問題，問責制必須與政務(wù)公開有效結(jié)合。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官員置于公眾的監(jiān)督、問責之下。目前，我國的《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)，位階較低，在與其他法律的規(guī)定相沖突時，行政公開制度難以真正落實，公民的知情權(quán)得不到法律保障。因此，我國應(yīng)該盡快制定全國統(tǒng)一的《信息公開法》。

3.重點是完善異體問責制度。問責不能僅僅局限于政府內(nèi)部的上下級之間的同體監(jiān)督，也要包括異體問責。從問責制的長遠發(fā)展來看，問責制要想更好地發(fā)揮作用，促進責任政府的建立，必須實現(xiàn)對官員責任追究機制從內(nèi)部問責到外部監(jiān)督的方向發(fā)展，加大異體問責對于國家公共權(quán)力的監(jiān)督力度。

憲法規(guī)定全國人大是最高的權(quán)力機關(guān)，其他各級政府、機關(guān)都由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督，需要對其負責。由此得出，人大與受其監(jiān)督問責的國家機關(guān)之間并不存在權(quán)力的分立與平行的制衡關(guān)系，與行政機關(guān)內(nèi)部的同體問責相比，人大的監(jiān)督和問責在法理上更具法律權(quán)威性，權(quán)威性使得其能更好地審視和監(jiān)督政府及公務(wù)員的工作。目前，我國需要進一步完善人大的監(jiān)督問責權(quán)。內(nèi)容包括:完善問責質(zhì)詢程序、完善官員罷免制度、規(guī)范述職機制等。

“新聞輿論監(jiān)督在現(xiàn)代社會和民主國家中，是一種極為重要的政治監(jiān)督力量，它以迅速、敏捷、傳播廣泛的獨特方式作用于政治舞臺，對國家實施廣泛、及時而有效的監(jiān)督，從而成為現(xiàn)代民主制度的重要組成部分。”作為立法、行政、司法之外的第四種權(quán)力，新聞輿論已經(jīng)成為對政府問責的強大社會力量，能夠?qū)⑦`法亂紀、貪污腐敗行為置于民眾的視野之下，使之產(chǎn)生巨大的批判力量。目前要做的就是要用法律法規(guī)賦予媒體問責的權(quán)力、規(guī)范新聞媒體的監(jiān)督。加大媒體的問責力度可以從以下途徑著手:一是必須保障新聞自由，二是保障媒體的知情權(quán)，三是完善新聞輿論的監(jiān)督立法，盡快制定一部《新聞法》賦予新聞機構(gòu)獨立新聞報道權(quán)和媒體知情權(quán)，進一步發(fā)揮其監(jiān)督政府的積極作用。

另外，我們也要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，只有公民積極參與，才會使政府負起責任，不敢消極懈怠。在政務(wù)公開的前提下，公民有效行使批評、建議、檢舉等權(quán)利。但是，公民個人相對于掌握大量行政權(quán)的政府機關(guān)來說，力量懸殊過大，行使監(jiān)督職權(quán)必然會出現(xiàn)種種障礙，此時便需要新聞媒體的監(jiān)督與社會民眾監(jiān)督相結(jié)合，媒體憑借其資訊發(fā)達、資源豐富等特點能夠向大眾提供足夠的信息，在一定程度上形成公意，借以監(jiān)督政府及其公務(wù)人員的行為。

反腐敗是事關(guān)黨和國家生死存亡的大事，溫家寶總理提出了應(yīng)該讓人民批評和監(jiān)督政府，這說明當下推行完善的問責制度對防治腐敗的重要性。推行問責制防治腐敗關(guān)鍵是要在完善的行政法治前提下，提高政府工作信息的公開度、透明度，通過人大、新聞媒體以及社會公眾形成的強有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，讓腐敗行為無空可鉆。

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