張海柱　王慶華　楊榮臻

作者簡介：1.張海柱（1985-），男，河北滄州人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生

；

2.王慶華（1966-），女，安徽渦陽人，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

3.楊榮臻（1968-），男，吉林公主嶺人，吉林省長白山管委會旅游局高級工

程師。

（1，2吉林大學(xué)，吉林長春130012；3長白山管委會旅游局，吉林延邊

133613）摘要：區(qū)域公共資源合作治理面臨著集體行動的困境，需要通過有

效的治理體制來規(guī)范地方主體的行為，使其走向有序的合作。長白山保護開

發(fā)區(qū)的管理體制經(jīng)歷了由分散管理向綜合管理的轉(zhuǎn)變。長白山管委會體制所

具有的準(zhǔn)地方政府的行政地位、委托管理與統(tǒng)一管理結(jié)合的管理模式、政事

企分開的管理主體格局、經(jīng)濟社會行政領(lǐng)域的全面管理權(quán)限等特征，代表了

一種新型的區(qū)域合作體制創(chuàng)新。管委會體制下的長白山治理取得了較高的績

效，但也存在行政地位模糊、法律沖突、利益糾葛、參與主體單一等問題。

對長白山管委會體制變革經(jīng)驗與問題的分析，有助于豐富與完善現(xiàn)有的合作

治理理論與實踐模式，更好地尋求區(qū)域合作治理困境的化解途徑。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共資源；合作治理；長白山保護開發(fā)區(qū)；管委會

中圖分類號：D922.682文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（20

13）01-0086-08

跨行政區(qū)界自然保護區(qū)、景區(qū)的綜合保護與開發(fā)是一個較具代表性的區(qū)域公

共資源治理問題。在當(dāng)今時代，區(qū)域內(nèi)的各方主體開展合作治的意義已經(jīng)毋

庸置疑，關(guān)鍵在于采取何種模式、機制，促進地方合作的真實、可持續(xù)發(fā)展

。有鑒于此，在對地方合作治理經(jīng)驗與問題進行總結(jié)與反思的基礎(chǔ)上，逐漸

探索出適合地方政治、經(jīng)濟、社會情境特征的合作治理制度體缺點，從而提

高區(qū)域治理的長期績效，既是一個重要的政府治理理論課題，又是對政府行

政管理體制改革、政府間關(guān)系重構(gòu)而言極具現(xiàn)實性與緊迫性的實踐選擇。本

文擬通過對吉林省長白山管委會體制變革的個案分析，探究“管委會”體制

在區(qū)域合作治理中的優(yōu)勢與不足，嘗試對管委會體制的進一步完善提供一些

建議，并為同類型保護區(qū)、景區(qū)的開發(fā)治理提供可資借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)。

一、區(qū)域公共資源合作治理問題的提出

作為一種具有消費上的競爭性以及非排他性的準(zhǔn)公共物品，公共資源的開發(fā)

治理是一個典型的面臨著“集體行動”困境的社會公共問題。由于公共資源

自然容納能力的有限，過多消費者（開發(fā)者）的進入所產(chǎn)生的“擁擠效應(yīng)”

必然導(dǎo)致“公地悲劇”這一集體的非理性結(jié)果，造成公共資源自身的耗竭。

這種情況在跨行政區(qū)的區(qū)域公共資源開發(fā)中尤為嚴(yán)重。在公共資源的產(chǎn)權(quán)歸

屬區(qū)域內(nèi)所有的地方政府共有的情形下，地方經(jīng)濟發(fā)展以及官員晉升博弈①

的激勵與壓力往往導(dǎo)致條塊分割、多頭管理的混亂局面，造成公共資源開發(fā)

治理整體績效的低下。因此，如何設(shè)計出有效的區(qū)域治理體制，來規(guī)范相關(guān)

地方主體的行為，使其走向有序的合作，是一項重要的理論與實踐課題。

從現(xiàn)有研究來看，許多學(xué)者提出了各種不同的解決區(qū)域合作治理與行政區(qū)劃

分割沖突的體制模式，如“區(qū)域公共管理”[1]、“復(fù)合行政”[2]、“區(qū)域

治理”[3]等。其中又以科層制、市場制以及組織間網(wǎng)絡(luò)制作為三種基本的治

理機制[4]（pp.127132）。然而在跨行政區(qū)的區(qū)域公共資源治理實踐中，上

述三種機制各有其不足?？茖又埔揽拷M織間的層級權(quán)威實現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作，往

往訴諸行政區(qū)劃的調(diào)整，但面臨巨大的政治、行政與社會經(jīng)濟成本。而且區(qū)

劃調(diào)整后只會形成新的行政區(qū)，不能從根本上消除“行政區(qū)經(jīng)濟”②現(xiàn)象。

市場制即私有化方案，通過明確界定資源產(chǎn)權(quán)的方式來化解合作難題，但這

并不適用于各種國家或集體擁有產(chǎn)權(quán)的公共資源開發(fā)中。相較而言，同級地

方政府（或行政地位不對等但沒有直接的行政隸屬關(guān)系）間通過自主協(xié)商所

建立的組織間網(wǎng)絡(luò)機制受到了越來越多的青睞，成為許多地區(qū)的實踐選擇。

但是由于協(xié)商達成的制度與協(xié)議不具有強制性，當(dāng)?shù)胤桨l(fā)展目標(biāo)沖突、無法

達成共識時，合作將形同虛設(shè)。

現(xiàn)實中的區(qū)域公共資源治理實踐總是對理想型治理機制的檢驗與發(fā)展，而對

地方實踐經(jīng)驗與問題的總結(jié)能夠進一步豐富與完善現(xiàn)有的合作治理體制。鑒

于此，對吉林省長白山保護開發(fā)區(qū)管理體制的變革進行分析。通過對相關(guān)文

獻資料、政府檔案文件的整理，以及對長白山管委會相關(guān)工作人員的訪談，

詳細考察管委會體制的基本特征與運作機理，并深入探究管委會在推動跨行

政區(qū)公共資源合作治理中所產(chǎn)生的治理績效以及存在的主要問題。

二、長白山保護開發(fā)區(qū)管理體制沿革

長白山位于我國吉林省東南部，是中朝兩國的界山，被譽為國家級生態(tài)自然

保護區(qū)、“人與生物圈”自然保留地、中國國家自然遺產(chǎn)、國家5A級旅游景

區(qū)、“中國十大休閑勝地”之一。作為中國東北的天然生態(tài)屏障，東北亞生

態(tài)氣候調(diào)節(jié)平衡的主區(qū)域、全球稀有的地質(zhì)地理環(huán)境監(jiān)測地、物種基因儲存

庫，長白山的寶貴資源具有極高的科研、保護和開發(fā)價值。長期以來，長白

山以強調(diào)自然生態(tài)的保護為主，開發(fā)利用時間較短，并對各種大規(guī)模的開發(fā)

利用活動進行了嚴(yán)格的限制。同時，由于長白山所屬區(qū)域在行政區(qū)劃上橫跨

“兩地三縣五局”③，較為典型地面臨著區(qū)域公共資源的開發(fā)治理難題，這

也成為制約該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要原因。從現(xiàn)實來看，無論是自然生態(tài)

的保護還是各種資源的開發(fā)，管理體制始終是影響長白山治理績效的關(guān)鍵因

素。吉林省委、省政府正是從該環(huán)節(jié)入手，推動了長白山由分散管理向管委

會綜合管理的轉(zhuǎn)變，從而為區(qū)域公共資源合作治理難題的化解帶來了新的契

機。

（一）分散管理階段④

歷史上的長白山一直由不同政權(quán)或行政區(qū)分割管轄。民國時期，長白山區(qū)隸

屬吉林省和奉天省。新中國成立后，隨著省級行政區(qū)劃的調(diào)整，長白山歸屬

吉林省管轄范圍。1960年4月，吉林省建立了“吉林省長白山自然保護區(qū)”。

同年11月，成立了吉林省長白山自然保護區(qū)管理局，由省林業(yè)廳直接領(lǐng)導(dǎo)。

1968年12月，保護區(qū)管理局被撤銷，各管理站分別被下放給安圖縣、長白縣

、撫松縣。1972年12月，吉林省革委會收回了長白山自然保護區(qū)管理局，仍

由省林業(yè)局直接領(lǐng)導(dǎo)。

1986年7月，長白山自然保護區(qū)被列為國家級森林和野生動物類型自然保護區(qū)

。1988年11月9日，吉林省人大七屆六次常委會通過了《吉林長白山國家級自

然保護區(qū)管理條例》，使保護區(qū)的規(guī)范化管理有了法律上的依據(jù)。

這一時期長白山保護區(qū)內(nèi)惟一的綜合性管理機構(gòu)——長白山自然保護區(qū)管理

局由于行政級別較低，對長白山地區(qū)內(nèi)的各地方政府不具強制性的約束力，

長白山保護區(qū)的自然保護工作以及旅游資源的開發(fā)管理實際上是由區(qū)域內(nèi)各

地方政府分散管理的。分散管理造成了無序競爭的混亂局面，不僅使自然保

護工作難以開展，而且也限制了旅游資源的開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。2005年長

白山管委會成立之前，長白山區(qū)域的社會人均收入不足700美元，尚不足吉林

省和全國平均水平的一半。2005年長白山區(qū)城市居民人均可支配收入只有

5375元，農(nóng)村居民則只有1369元，長白山區(qū)存在多個國家級貧困縣、貧困村

。

（二）綜合管理階段

從20世紀(jì)90年代開始，吉林省委、省政府多次組織有關(guān)部門進行調(diào)查研究，

探索解決長白山管理體制難題的可行途徑，歷任省級領(lǐng)導(dǎo)幾次做出重要指示

并親自到長白山和周邊市、縣進行實地調(diào)查。黨的十六大以后，隨著振興東

北老工業(yè)基地等重大方針政策的提出，吉林省委、省政府決定進一步推動全

省旅游業(yè)和長白山區(qū)域經(jīng)濟快速健康發(fā)展，創(chuàng)建長白山旅游世界知名品牌。

2004年年底，吉林省政府成立理順長白山管理體制調(diào)研小組。2005年1月5日

，時任吉林省省長的王珉聽取全省旅游工作匯報，會上談到了多部門管理景

區(qū)的弊端，王珉提出，長白山自然保護區(qū)是吉林省旅游業(yè)龍頭，理順體制從

這里開始。長白山管理體制調(diào)研小組于2005年4月向省政府提交了正式報告。

2005年6月29日，吉林省委、省政府（吉政發(fā)[2005]19號）⑤決定成立“長白

山保護開發(fā)管理委員會”，與吉林長白山國家級自然保護區(qū)管理局合署辦公

。長白山管委會為省政府直屬機構(gòu)，級別暫定為副廳級，由省政府授權(quán)對相

關(guān)區(qū)域按開發(fā)區(qū)模式進行管理，省林業(yè)廳將長白山保護局整體建制委托長白

山管委會管理。

2006年1月，長白山管委會正式掛牌成立，標(biāo)志著長白山保護區(qū)正式實現(xiàn)了管

理體制的改革，開始步入綜合管理階段。

2006年7月，吉林省委省政府（吉政發(fā)[2006]30號）⑥出于實際工作的需要，

又進一步調(diào)整“長白山保護開發(fā)管理委員會”為“長白山保護開發(fā)區(qū)管理委

員會”，作為省政府的派出機構(gòu)，正廳級建制，具有相當(dāng)于市（州）政府的

行政管理職權(quán)，省里將長白山管委會按市（州）對待和管理，即“9+1”⑦管

理模式。長白山管委會下設(shè)的池西、池北、池南三個經(jīng)濟管理區(qū)，具有相當(dāng)

于縣級政府的行政管理職能和權(quán)限。至此，長白山保護開發(fā)區(qū)的綜合管理新

體制基本確立。

三、長白山管委會體制模式分析

不同類型的公共資源，往往要通過不同的管理體制或機制、模式進行治理。

由于長白山區(qū)域兼具自然保護區(qū)與旅游景區(qū)的屬性，因此其管理體制的變革

必然會從其他同類型保護區(qū)、景區(qū)的管理體制中進行借鑒。現(xiàn)實中所最終確

立的“管理委員會”模式，恰恰是我國多數(shù)保護區(qū)、景區(qū)的主要管理體制模

式之一。然而單就管委會模式而言，各地具體的制度設(shè)置、機構(gòu)性質(zhì)、管理

權(quán)限、組織特點等也不盡相同。例如，黃山風(fēng)景區(qū)管委會屬于“一局統(tǒng)領(lǐng)”

的旅游管理型事業(yè)單位、九寨溝管委會屬于“三局合一”的全能型事業(yè)單位

[5]（p.102）。本文所分析的長白山管委會同樣具有自身特有的體制模式特征

（參見圖1）。

圖1長白山管委會體制結(jié)構(gòu)⑧（一）準(zhǔn)地方政府的行政地位

吉政發(fā)[2005]19號中明確規(guī)定：“在保證延邊州、白山市相應(yīng)利益和行政區(qū)

劃不變的前提下，延邊州安圖縣的二道白河旅游區(qū)、長白山和平旅游度假區(qū)

、白山市撫松縣的松江河旅游區(qū)、長白縣的長白山南坡旅游區(qū)整建制統(tǒng)一由

長白山管委會管理”，“由省政府授權(quán)長白山管委會統(tǒng)一制定長白山保護與

開發(fā)總體規(guī)劃，并按總體規(guī)劃要求，對長白山的保護、開發(fā)與建設(shè)實施統(tǒng)一

協(xié)調(diào)與指導(dǎo)”。在吉政發(fā)[2006]30號中又規(guī)定：“（長白山管委會）作為省

政府的派出機構(gòu)，正廳級建制，代表省政府依法對管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會

行政事務(wù)以及森林、草原、水流、山嶺、土地、礦藏等自然資源實行統(tǒng)一領(lǐng)

導(dǎo)和管理”，“具有相當(dāng)于市（州）政府的行政管理職權(quán)，享有省政府授權(quán)、

委托的部分經(jīng)濟社會和行政事務(wù)管理職能和權(quán)限。省里將長白山管委會按市（

州）對待和管理”，“省政府授權(quán)或委托長白山管委會，負責(zé)管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)

濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及社會事務(wù)。長白山管委會要依法編制實施管理區(qū)域內(nèi)的

各項管理辦法，加強公共設(shè)施建設(shè)，管理公共事務(wù)，調(diào)節(jié)社會矛盾，維護社

會穩(wěn)定”。

以上具有法律效力的規(guī)定共同表明，長白山管委會已經(jīng)具有了“準(zhǔn)地方政府

”的行政地位。首先，管委會在機構(gòu)設(shè)置與職能權(quán)限上已經(jīng)基本具備了一級

地方政府的地位與權(quán)限。它不僅負責(zé)景區(qū)的保護與旅游開發(fā)工作，還具有綜

合性的經(jīng)濟社會管理權(quán)以及執(zhí)法權(quán)。這在國內(nèi)同類型的管委會中并不常見⑨

。其次，之所以說長白山管委會是“準(zhǔn)”地方政府，表明它尚不具備真正意

義上的一級地方政府的資質(zhì)。這主要是由于長白山管委會的設(shè)立不涉及行政

區(qū)劃的真實調(diào)整，只是對原延邊、白山所屬的部分區(qū)域?qū)嵭形泄芾恚?/p>

政隸屬關(guān)系不變。此外，從機構(gòu)設(shè)置來看，它基本包括了一級政府實體所具

備的各種黨政機關(guān)、省直機關(guān)和事業(yè)單位等，但是沒有相應(yīng)的一級人大、政

協(xié)等機構(gòu)。管委會的主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省政府直接任命，管委會主任每年

向全區(qū)工作會議做工作報告。上述特征體現(xiàn)出了長白山管委會與真正地方政

府的區(qū)別。

（二）委托管理與統(tǒng)一管理結(jié)合的管理模式

當(dāng)前長白山保護開發(fā)區(qū)從管理形式上看分為三個區(qū)域與三種類型：（1）自然

保護區(qū)，基本上為原長白山國家級自然保護區(qū)的管轄區(qū)域，本區(qū)域強調(diào)自然

資源的保護，嚴(yán)格限制各種開發(fā)活動。（2）規(guī)劃管理區(qū)，包括自然保護區(qū)、

環(huán)長白山旅游公路以內(nèi)及外側(cè)1公里、規(guī)劃三坡旅游環(huán)路以內(nèi)及外側(cè)1公里、

規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)內(nèi)旅游公路兩側(cè)各1公里、三坡旅游服務(wù)基地、主題功能區(qū)等其他

區(qū)域，規(guī)劃管理區(qū)實施直接管理，又分為池北、池南和池西等三個經(jīng)濟區(qū)。

（3）規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)，是為實現(xiàn)長白山的生態(tài)環(huán)境保護需要進行規(guī)劃指導(dǎo)的區(qū)域

，包括自然保護區(qū)、和龍林業(yè)局、白河林業(yè)局、露水河林業(yè)局、泉陽林業(yè)局

、松江河林業(yè)局、臨江林業(yè)局、長白縣林業(yè)局、長白森林經(jīng)營局，實施協(xié)調(diào)

管理。

根據(jù)吉政發(fā)[2005]19號，管理形式分為委托管理和統(tǒng)一管理兩種。首先，省

林業(yè)廳將長白山保護局整建制委托長白山管委會管理，并依法加強對長白山

保護區(qū)相關(guān)工作的指導(dǎo)。其次，在保證延邊州、白山市相應(yīng)利益和行政區(qū)劃

不變的前提下，延邊州安圖縣的二道白河旅游區(qū)、長白山和平旅游度假區(qū)、

白山市撫松縣的松江河旅游區(qū)、長白縣的長白山南坡旅游區(qū)整建制統(tǒng)一由長

白山管委會管理。此外，對省森工集團所屬的松江河林業(yè)局、露水河林業(yè)局

、泉陽林業(yè)局，對延邊州所屬的白河林業(yè)局、和龍林業(yè)局，對白山市所屬的

長白縣森林經(jīng)營局、長白縣林業(yè)局實施規(guī)劃指導(dǎo)管理。以上區(qū)域隸屬關(guān)系不

變，由省政府授權(quán)長白山管委會統(tǒng)一制定長白山保護與開發(fā)總體規(guī)劃，并按

總體規(guī)劃要求，對長白山的保護、開發(fā)與建設(shè)實施統(tǒng)一協(xié)調(diào)與指導(dǎo)。

對長白山保護開發(fā)區(qū)的核心區(qū)域由管委會實施統(tǒng)一管理，可以保證管委會管

理權(quán)限與工作開展的集中統(tǒng)一，有利于自然保護工作的順利進行，防止“政

出多門、政令不一”的現(xiàn)象。而針對保護區(qū)外圍區(qū)域?qū)嵤┪泄芾?、原行?/p>

隸屬關(guān)系不變的形式，既利于保護開發(fā)區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作的合力形成，也

能夠在最大程度上兼顧原地方政府的既得利益不受損失，從而減輕改革的阻

力。

（三）政、事、企分開的管理主體格局

管委會成立之前，長白山的保護與開發(fā)中除了分割管理、多頭混亂的情況外

，還存在嚴(yán)重的政、事、企不分的現(xiàn)象。例如，政府部門既搞保護又搞開發(fā)

，其結(jié)果往往是在追求以GDP為代表的經(jīng)濟發(fā)展、地方政績下過于注重開發(fā)而

忽視了自然保護工作。這也是長期以來長白山保護區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的主要原

因之一。2005年吉林省委、省政府在醞釀管理體制變革時，就著重考慮了管

理主體分開問題。在吉政發(fā)[2005]19號中，除了規(guī)定長白山管委會與長白山

保護局兩塊牌子，一套機構(gòu)，交叉任職、合署辦公外，特別指出要另設(shè)長白

山旅游開發(fā)建設(shè)總公司。2011年1月，長白山旅游股份有限公司成立，它是長

白山保護開發(fā)區(qū)的第一家國有控股公司。此后又成立了長白山生態(tài)教育保護

中心作為一家五星級的休閑度假酒店。上述公司與行政機構(gòu)相互獨立，意味

著長白山自然保護區(qū)的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互分離。這體現(xiàn)了政府部門從直接

經(jīng)營旅游業(yè)中的退出，充分發(fā)揮市場機制來盤活長白山的旅游資產(chǎn)，有力推

動了地區(qū)旅游業(yè)的快速發(fā)展。

除了將旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)工作交由市場主體來辦之外，長白山管委會還設(shè)立了大

批事業(yè)單位，包括保護中心、行政中心、傳播中心、機關(guān)中心、執(zhí)法支隊、

科學(xué)院、生態(tài)站、社保局、防火辦、信息中心等。這些事業(yè)單位實現(xiàn)了與政

府行政機構(gòu)的職能、編制與經(jīng)費的分離，既減輕了政府的財政負擔(dān)，又為長

白山保護開發(fā)區(qū)的自然保護與經(jīng)濟發(fā)展提供了有效的信息、科研等社會服務(wù)

，實現(xiàn)了社會效益的提升[6]（p.110）。

（四）經(jīng)濟、社會、行政領(lǐng)域的全面管理權(quán)限

吉政發(fā)[2005]19號中明確規(guī)定，授權(quán)管委會對相關(guān)區(qū)域按開發(fā)區(qū)模式進行管

理，行使以下主要職權(quán)：制定管轄區(qū)域內(nèi)的各項管理實施辦法；編制管轄區(qū)

域內(nèi)的總體規(guī)劃和經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實施；按國家和省規(guī)

定的權(quán)限，報批或?qū)徟诠茌爡^(qū)域內(nèi)的投資項目；負責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的土地規(guī)

劃、征用、開發(fā)工作的管理；負責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的財政、國有資產(chǎn)、稅收、勞

動人事和工商行政管理；規(guī)劃、建設(shè)和管理管轄區(qū)域內(nèi)的各項基礎(chǔ)設(shè)施和公

共設(shè)施；負責(zé)長白山自然保護區(qū)的保護工作和管轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護工作；

按國家規(guī)定處理涉外事務(wù)，管理管轄區(qū)域內(nèi)的進出口業(yè)務(wù)；協(xié)調(diào)有關(guān)部門和

地區(qū)在管轄區(qū)域內(nèi)的分支機構(gòu)的工作；對管轄區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位依法

進行監(jiān)督；負責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的治安、消防、交通等管理（戶籍管理、邊境管

理職能仍保持原管理體制不變）。

從上述規(guī)定中可以看出，長白山管委會的機構(gòu)地位已經(jīng)遠遠超出了純粹的綜

合性自然保護機構(gòu)或旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理機構(gòu)，從而具有了經(jīng)濟、社會、行政

領(lǐng)域的全面管理權(quán)限。自2006年管委會正式掛牌成立開始，隨著各種黨政機

關(guān)的相繼設(shè)立，長白山管委會的職能權(quán)限獲得了不斷的擴展。例如，2010年

11月，中共長白山保護開發(fā)區(qū)紀(jì)律檢查工作委員會揭牌，標(biāo)志著長白山保護

開發(fā)區(qū)紀(jì)檢、監(jiān)察工作全面啟動；2011年9月，吉林省人民檢察院駐長白山保

護開發(fā)區(qū)檢察室掛牌成立，管委會又獲得了統(tǒng)一的司法管轄權(quán)。此外，諸如

戶籍管理權(quán)在管委會成立之初明確規(guī)定仍由原地方政府（安圖、長白、撫松

三縣）履行，但是由于實際工作便利的考慮，也逐漸劃歸到管委會的職權(quán)范

圍之內(nèi)。當(dāng)前，就管理權(quán)限范圍來看，長白山管委會與一級地方政府已經(jīng)沒

有明顯差異。

四、管委會體制下的長白山治理績效與問題（一）治理績效

長白山管委會成立后，立即組織專家學(xué)者制定了《長白山保護與開發(fā)總體規(guī)

劃》、《長白山“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》、《長白山旅游總體規(guī)劃》

、《長白山資源保護規(guī)劃》、《長白山土地利用規(guī)劃》等方案，使地區(qū)的未

來發(fā)展有了統(tǒng)一的綱領(lǐng)性指導(dǎo)。在“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一

管理”的指導(dǎo)下，近年來長白山地區(qū)的社會經(jīng)濟特別是旅游產(chǎn)業(yè)有了快速發(fā)

展（參見表1）。同時，在旅游以及各種山地農(nóng)林產(chǎn)品開發(fā)過程中，長白山地

區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入也獲得了較快發(fā)展（參見表2），許多貧困縣、村在較短的

時間內(nèi)得以改善貧困狀況。

在“資源保護第一，旅游開發(fā)第二”的原則下，生態(tài)環(huán)境保護工作也得以較

快發(fā)展。從2006年開始，管委會對長白山保護區(qū)核心區(qū)域施行了封閉管理，

嚴(yán)格控制各種人為的森林采伐與破壞活動⑩。從2006年1月到2007年11月，近

兩年的時間內(nèi)涉及保護工作的資金投入達到7.1億元，主要在三方面做了資源

保護工作：一是改善生態(tài)環(huán)境的保護系統(tǒng)；二是完善森林防火系統(tǒng)；三是啟

動了一批涉及河段綜合治理、污水處理、服務(wù)功能設(shè)施等保護性項目，使保

護區(qū)內(nèi)的自然資源得以休養(yǎng)生息，生態(tài)系統(tǒng)功能得到恢復(fù)?？傊绻芪?/p>

會主要領(lǐng)導(dǎo)所強調(diào)的，“絕不是為旅游而成立管委會”，“保護”是管委會

的首要職責(zé)。結(jié)束分割管理狀況下為了追求經(jīng)濟績效而人為地破壞生態(tài)環(huán)境

的混亂局面，正是長白山管委會體制變革的主要目的之一。

表1長白山地區(qū)2005-2011年

社會經(jīng)濟與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)

年份指標(biāo)地區(qū)

生產(chǎn)

總值

（億元）長白山景

區(qū)旅游人

數(shù)（萬）長白山景

區(qū)旅游收

入（億元）全區(qū)旅游

總?cè)藬?shù)

（萬）全區(qū)旅游

總收入

（億元）2005-500.4-2.020067.77701.3-4.220079.5-1.95-

6.8200810.2901.7516012.6200913.01082.520416.2201016.2902.124420.320

1120.31423.727025.6資料來源：根據(jù)長白山管委會網(wǎng)站相關(guān)資料編制，部分

數(shù)據(jù)缺失。表2長白山地區(qū)城鄉(xiāng)居民年收入統(tǒng)計（2005-2009）

年份指標(biāo)城鎮(zhèn)居民人均可

支配收入（元）農(nóng)村居民人均

純收入（元）

20055375136920067890336020079311494520081019552462009112005670資料

來源：根據(jù)長白山管委會網(wǎng)站相關(guān)資料編制。

（二）尚存問題

長白山管委會的成立為理順長白山管理體制邁出了重要一步，然而，作為一

種強制性制度變遷，如果不能夠及時理順制度變革中的各種體制性、組織性

利益關(guān)系，隨著制度變革效益的邊際遞減，各種隱含的矛盾沖突將會逐漸顯

現(xiàn)。管委會成立至今，盡管景區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，各種經(jīng)濟

數(shù)據(jù)引人矚目，但是由于許多體制性矛盾沒有從根本上加以消除，各種制約

管委會職能發(fā)揮、阻礙長白山保護開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的因素也仍然存在。

1管委會的行政地位有待進一步明確

長白山管委會的建立過程伴隨著行政地位的不斷提升、管理權(quán)限的不斷增加

，基本上獲得了市州一級地方政府的待遇與職能。然而，管委會畢竟還不是

真正意義上的一級政府，“準(zhǔn)”地方政府的含糊性以及委托管理中的權(quán)責(zé)交

叉共同導(dǎo)致它在實際運作中面臨著諸多問題。例如，盡管白山市以及延邊州

的部分區(qū)域已經(jīng)劃歸管委會管轄，但是由于行政區(qū)劃未作調(diào)整，因此在統(tǒng)計

每年的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)時，存在重復(fù)統(tǒng)計的現(xiàn)象。此外，在一些民政事務(wù)

以及司法訴訟中，管委會與其他地方政府也存在管理沖突問題。

鑒于以上問題，在2008年吉林省政協(xié)會議上，有代表曾提出議案：“省委、

省政府要下大決心，長痛不如短痛，加大力度，合理調(diào)整行政區(qū)域。將安圖

縣部分區(qū)域、撫松縣、長白縣與長白山保護開發(fā)區(qū)整合，實行集中統(tǒng)一管理

，真正實行‘九加一管理體制”。省民政廳的答復(fù)意見則指出：“從目前

的情況看，要從行政區(qū)劃角度徹底解決長白山管委會的行政區(qū)域管轄權(quán)問題

，條件尚不具備”。所不具備的條件包括三個方面：一是國務(wù)院在1997年就

已凍結(jié)設(shè)市，目前還沒有解凍；二是從程序上講，設(shè)立縣級以上行政區(qū)域首

先需省政府同意，然后由省政府報國務(wù)院審批；三是區(qū)劃調(diào)整牽涉到相關(guān)市

（州）、縣的利益問題，按《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》的要求，還

需要征求劃出市（州）、縣的意見，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

可見，管委會體制只是協(xié)調(diào)長白山發(fā)展中各種矛盾的階段性產(chǎn)物。盡管長白

山管委會在吉林省內(nèi)部作為一個開發(fā)區(qū)已經(jīng)正式備案，但是它的正廳級建制

在國家層面沒有得到正式承認(rèn)，由此必然為各種體制性沖突的發(fā)生埋下隱患

。長遠來看，它是否最終會發(fā)展為一級獨立政府尚有待觀察。

2管委會的成立存在法律缺失與沖突問題

體制變革需要一定的法律支撐與保障，否則不僅可能遭受合法性質(zhì)疑，而且

也會成為利益主體進行阻撓的依據(jù)。長白山管委會體制的確立，所依據(jù)的是

省政府的行政指令，從而導(dǎo)致潛在的法律依據(jù)缺失以及法律法規(guī)沖突問題。

例如，在2008年的吉林省政協(xié)會議上，某政協(xié)委員明確指出因長白山管委會

現(xiàn)行管理體制在設(shè)定之初就沒有法律依據(jù)，無法設(shè)立人大常委會等機構(gòu)，致

使其轄區(qū)內(nèi)法律體系無法健全，其行政行為也缺乏法律監(jiān)督，使國家及其轄

區(qū)居民的利益難以得到保障，存在其轄區(qū)內(nèi)民事案件無法受理等問題。這種

詰難必然制約長白山管委會的權(quán)威地位與職能發(fā)揮。

同時，管委會部分委托管理區(qū)域涉及延邊州這一少數(shù)民族自治地區(qū)，所牽涉

的權(quán)限沖突更為復(fù)雜。延邊州政協(xié)副主席曾提出政協(xié)提案明確指出管委會成

立的依據(jù)以及職能權(quán)限與現(xiàn)有法律法規(guī)相抵觸：管委會編制《長白山保護與

開發(fā)總體規(guī)劃》中涉及的管轄范圍調(diào)整，有悖于《民族區(qū)域自治法》第十四

條“民族自治地方的區(qū)域界線一經(jīng)確定，不得輕易變動；需要變動的時候，

由上級國家機關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機關(guān)充分協(xié)商擬定，報國

務(wù)院批準(zhǔn)”，以及《延邊朝鮮族自治州自治條例》關(guān)于自治州有權(quán)自主安排

本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展事業(yè)的相關(guān)規(guī)定?？梢哉f，如何在正式法律、法規(guī)的層

面上為長白山管委會的設(shè)立尋求依據(jù)并理順法律沖突，將成為管委會順利運

作的關(guān)鍵。

3地區(qū)間的利益關(guān)系尚未完全理順

利益糾葛問題始終是跨區(qū)域公共資源治理中的核心難題。由于長白山周邊區(qū)

域的經(jīng)濟社會發(fā)展較為滯后，動植物與旅游資源一直是維持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的

重要支柱。管委會的設(shè)立會剝奪周邊地方政府的主要經(jīng)濟發(fā)展與地方財政來

源。如管委會成立之前長白山景區(qū)門票收入的25%給各縣，各縣每年約有2000

萬元的稅收，改革后這部分財政來源必然消失。另外，各縣在長白山前期開

發(fā)過程中投入了大量資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如開發(fā)山路等），體制變革意

味著這部分前期投入的成本無法繼續(xù)產(chǎn)生收益。

吉林省政府考慮到這種利益紛爭問題，采取了相關(guān)措施進行緩解。如吉政發(fā)

[2005]19號中明確規(guī)定：延邊與白山對長白山開發(fā)的前期投入，“可按投資

數(shù)額評估作價后，分別入股參與長白山開發(fā)總公司或其子公司的經(jīng)營與分配

。省政府將增加長白山開發(fā)總公司的資本金投入，使延邊州和白山市的相應(yīng)

利益得到保證”；同時在人事任命上規(guī)定：“管委會的中層領(lǐng)導(dǎo)干部，由長

白山管委會任免，分別征求省林業(yè)廳、延邊州、白山市的意見?！边@些規(guī)定

在一定程度上減輕了體制變革的阻力。但是管委會運作后，周邊地方政府感

覺到了自身利益的受損，多次以政府意見、人大提案等方式提出不滿的意見

。例如，延邊州某政協(xié)副主席在提案中明確指出，“地方合法利益受到巨大

損失”，“地方級財政收入減少近3000萬元”，“嚴(yán)重影響了地方財政收入

的正常增長”，“地區(qū)失去賴以發(fā)展的自然資源，今后的發(fā)展將無增長點和

后勁可言，不僅不能脫貧，反而經(jīng)濟會大大退步，將只能貧上加貧，距全面

建設(shè)小康社會目標(biāo)越來越遠”。

上述問題的出現(xiàn)，一方面是由于管委會成立之初所規(guī)定的各項旅游收入等利

益分成辦法一直沒有得到有效地落實，另一方面是舊有利益分成規(guī)定的合理

性本身就備受爭議。如何真正保障相關(guān)地方主體的利益，將成為管委會體制

進一步改革的方向。

4行政主導(dǎo)下長白山治理參與主體的單一

長白山管委會的成立是省政府行政推動的結(jié)果，體制變革以及長白山開發(fā)治

理中的參與主體較為單一，主要是地方政府部門。如前所述，雖然從管理主

體上看，管委會確立了政、事、企分開的基本格局，但是社會公眾（當(dāng)?shù)鼐?/p>

民）以及各種社會組織（如環(huán)保NGO）的參與則明顯缺乏。其結(jié)果是長白山資

源開發(fā)中不能很好地兼顧地區(qū)公眾的利益訴求。如一些學(xué)者的實地調(diào)研表明

，管委會成立之初，大部分當(dāng)?shù)鼐用駥﹂L白山的統(tǒng)一管理都很期待，希望開

發(fā)區(qū)的成立能推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，提升自己的收入和生活水平。管委會實際

運作后，雖然從整體上看，長白山地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入均有較快增長，但是平

均收入背后也掩蓋了較多問題。例如，實施統(tǒng)一規(guī)劃之后，管委會嚴(yán)格限制

當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)開采野生資源的行為。這雖然有利于生態(tài)環(huán)境的保護，但是斷

絕了部分居民的收入來源，又沒有從其他途徑為居民的收入下降進行補償。

再如，隨著景區(qū)開發(fā)的加快，許多居民反映地區(qū)房地產(chǎn)以及物價上漲過快，

旅游業(yè)的發(fā)展只是使少數(shù)人獲益，所產(chǎn)生的環(huán)境衛(wèi)生破壞等不良后果卻要由

普通居民承受。

此外，行政主導(dǎo)以及社會組織的缺失導(dǎo)致保護開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位與發(fā)展模式

可能存在問題。歷史上，長白山主要作為自然保護區(qū)，對經(jīng)濟開發(fā)持謹(jǐn)慎態(tài)

度。而管委會的成立很大程度上是為了開發(fā)旅游資源，在取得經(jīng)濟發(fā)展成績

的同時可能存在生態(tài)隱患。事實上，由于長白山管委會的設(shè)立完全是省政府

推動的結(jié)果，在對管委會的功能定位上盡管強調(diào)“保護第一，開發(fā)第二”，

但是缺乏環(huán)境保護組織以及社會公眾的參與和監(jiān)督，許多以破壞生態(tài)環(huán)境為

代價的旅游開發(fā)決策得以順利做出并實施。如何將所有類型利益相關(guān)者納入

管委會體制的進一步變革以及管委會的實際運作中，將成為長白山保護開發(fā)

區(qū)獲得可持續(xù)性發(fā)展保障的關(guān)鍵。

五、經(jīng)驗與反思：區(qū)域合作治理的體制變革之路區(qū)域公共資源治理績效的高

低在很大程度上要依賴于跨行政區(qū)合作治理制度、體制的設(shè)計與完善。當(dāng)前

學(xué)界提出了各種不同的體制模式與治理機制類型，但是它們的實踐適用性尚

有待檢驗。本文對長白山管委會體制的分析表明，依靠科層制權(quán)威來實現(xiàn)地

方主體之間集體合作行動的達成，可能并不必然需要進行行政區(qū)劃的調(diào)整。

“準(zhǔn)地方政府”體制的確立，盡管尚存許多問題，但提供了一個化解區(qū)域合

作與行政分割沖突的新思路。從長白山保護開發(fā)區(qū)管理體制變革的經(jīng)驗來看

，管委會體制的順利運作以及合作治理績效的提高很大程度上源于省政府的

推動、支持和利益協(xié)調(diào)。例如，吉林省政府在財政、稅收等方面均給予了長

白山管委會極為優(yōu)惠的政策。同時，針對管委會成立初期地方政府間在利益

分成、管轄范圍與管理權(quán)限等方面的糾紛，吉林省委、省政府多次指示“延

邊州、白山市要做好支持和配合工作”。在管轄范圍劃定、職能權(quán)限等方面

出現(xiàn)交叉沖突時，省政府積極發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過不斷明確管委會的權(quán)限來

加以解決。此外，地方主體之間合理的利益分享與補償機制的構(gòu)建，是區(qū)域

合作行為能夠持續(xù)的關(guān)鍵。長白山管委會成立之初就考慮到了這一問題，并

明確規(guī)定了各種收入分成和利益補償辦法。

然而，過分依賴行政主導(dǎo)的弊端在于容易出現(xiàn)隨意性權(quán)威指令對于正式制度

規(guī)則的替代現(xiàn)象。在地方主體間的利益分享問題上，盡管明文規(guī)定了旅游收

入的分成比例，但是在實際執(zhí)行中并沒有得到嚴(yán)格遵守，從而引發(fā)地方間的

利益糾葛。同時，缺乏多元主體的參與，也導(dǎo)致長白山治理中存在目標(biāo)定位

錯置、經(jīng)濟發(fā)展與居民生活改善相脫節(jié)等問題。由此，如何對現(xiàn)有區(qū)域合作

治理的理論模型進行完善，對不同地區(qū)的實踐經(jīng)驗以及地方性知識進行總結(jié)

與反思，將成為化解區(qū)域合作治理困境的必由之路。

（本文主要內(nèi)容曾在2012年5月8-10日于馬爾代夫召開的第二屆亞洲公共行政

網(wǎng)絡(luò)（AGPA）年會上宣讀。原文標(biāo)題為《Local Cooperative

Development：Taking Changbai Mountain Reservation Area as an Example

》。）

注釋：

①在我國，中央政府擁有集中的人事任命權(quán)，地方政府官員為了獲得升遷必

須接受逐級考核與淘汰機制的考驗。因此，同級地方政府的行為更多是圍繞

經(jīng)濟績效所展開的競爭，而非合作（參見楊愛平：《從垂直激勵到平行激勵

：地方政府合作的利益激勵機制創(chuàng)新》載《學(xué)術(shù)研究》2011年第五期）。

②“行政區(qū)經(jīng)濟”是由華東師范大學(xué)劉君德教授提出的概念，指由于行政區(qū)

域?qū)^(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象（參見舒慶、劉君

德：《一種奇異的區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象——行政區(qū)經(jīng)濟》，載《戰(zhàn)略與管理》1994

年第5期）。

③分別為延邊朝鮮族自治州、白山市兩個地級行政單位，以及轄區(qū)內(nèi)的安圖

、長白、撫松三縣，另外還有和龍、白河、露水河、泉陽、松江河五個林業(yè)

局。

④本部分相關(guān)資料參見長白山政務(wù)網(wǎng)：

http：//cbs.jl.gov.cn/web/lsyg.aspx？moduleid=234&id;=1029。

⑤《吉林省人民政府關(guān)于成立吉林省長白山保護開發(fā)管理委員會的通知》，

吉林省人民政府文件，2005年6月29日。

⑥《吉林省人民政府關(guān)于進一步明確長白山保護開發(fā)區(qū)管理委員會管理體制

和職能權(quán)限的意見》，吉林省人民政府文件，2006年7月19日。

⑦“9”為吉林省現(xiàn)有的9個地市（州）級地方政府單位（長春、四平、通化

、松原、延邊、吉林、遼源、白山、白城），“1”為長白山管委會。

⑧本圖的制作參考了鄒統(tǒng)釬等人的研究，并進行了較大幅度的改動。參見鄒

統(tǒng)釬、鄭亞娜、張芳：《長白山遺產(chǎn)地管理體制創(chuàng)新模式研究》，載《世界

遺產(chǎn)》2010年第3期。

⑨當(dāng)前國內(nèi)各地區(qū)的管委會多屬于事業(yè)單位性質(zhì)的旅游管理機構(gòu)，如黃山、

武夷山、九寨溝等。再如峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)管委會早在1993年就確立了縣一

級政府的管理權(quán)限，但是同長白山管委會相比，它尚不具有獨立的執(zhí)法主體

資格，不享有一級財政權(quán)利。

參見張迎新：《新模式開創(chuàng)長白山保護新紀(jì)元》，載《中國經(jīng)濟時報》2007

年1月11日。

參見于平：《新體制推進長白山資源保護》，載《中國環(huán)境報》2008年1月15

日。

參見周長慶：《發(fā)揚劉封建的科學(xué)實干精神，做好鋪路石和先驅(qū)——長白山

管委會主任石國祥訪談錄》，長白山管委會網(wǎng)站

http：//cbs.jl.gov.cn/web/zwdt_xx.aspx？moduleid=7&id;=3490。

徐連友：《關(guān)于做大做強長白山這篇文章的提案》，吉林省政協(xié)十屆一次會

議第144號委員提案。

吉林省民政廳：《對省政協(xié)十屆一次會議第144號委員提案的答復(fù)》，來源吉

林省政府網(wǎng)www.jl.gov.cn，2008年11月10日。

參見石明誠：《關(guān)于對長白山管委會管理體制方面的提案》，吉林省政協(xié)十

屆一次會議第68號委員提案。

參見鄒統(tǒng)釬等：《長白山遺產(chǎn)地管理體制模式創(chuàng)新研究調(diào)研報告》，未公開

發(fā)表。

例如，據(jù)長白山管委會旅游局某負責(zé)人介紹，長白山景區(qū)門票收入與延邊和

白山有明文的分成規(guī)定，但是沒有執(zhí)行。2011年管委會分給延邊州約717萬元

，要少于規(guī)定分成數(shù)額。

如安圖縣認(rèn)為關(guān)于長白山門票收入，按國家有關(guān)預(yù)算外資金管理規(guī)定，安圖

縣分成不是目前的5%，而應(yīng)是20%。5%的比例是在1997年財政廳和物價部門鑒

于保護局財政撥款少，預(yù)算外資金收入有限和支出較大的實際，聯(lián)合下文調(diào)

減到5%的，實際上保護局門票收入已由1998年的469萬元增至2004年的2000多

萬元，5%的比例已失去了以往的意義。

自然之友的研究報告指出，長白山管委會發(fā)展中存在發(fā)展取向錯位、自然生

態(tài)破壞、社區(qū)居民被邊緣化等問題。參見沈孝輝：《從長白山旅游開發(fā)看自

然保護區(qū)體制轉(zhuǎn)型的困局》，載《中國環(huán)境發(fā)展報告（2010）》社會科學(xué)文

獻出版社2010年版。

參見《李錦斌副省長在長白山管委會組建工作會議上的講話》，長白山管委

會網(wǎng)站http：//cbs.jl.gov.cn/web/ldjh_xx.aspx？moduleid=5&id;=4862，

2005年8月16日。

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