劉瀾

關(guān)鍵詞 公交都市 實質(zhì)意義 指標(biāo)體系 實施對策

導(dǎo)讀：為使我國公交都市的建設(shè)契合其本質(zhì)內(nèi)涵，立足于反思角度，可以看到公交都市實質(zhì)意義上的多樣性特點，這有助于從標(biāo)與本的關(guān)系、內(nèi)涵拓展性，以及城市規(guī)模與形態(tài)方面進(jìn)行討論。針對公交服務(wù)效能的實現(xiàn)水平和支撐條件，可以將公交都市考核評價指標(biāo)體系分解為總體效能指標(biāo)、交通組織指標(biāo)、設(shè)施裝備指標(biāo)和系統(tǒng)管理指標(biāo)，以滿足示范工程建設(shè)的可操作性要求。從我國公交都市建設(shè)的現(xiàn)實切入點和本質(zhì)途徑出發(fā)，可以給出建設(shè)公交都市的多樣化策略，包括建立公交通勤公司、建設(shè)公交末端公共自行車等接駁系統(tǒng)和塑造現(xiàn)代公交商業(yè)模式這三個構(gòu)想。

引言

公交都市的建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，其對象是城市公共交通系統(tǒng)，工作界面則觸及城市社會經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的方方面面，所需理論、技術(shù)和方法涉及宏觀、中觀和微觀多個層次。由于這種系統(tǒng)的復(fù)雜性，加之交通問題的固有屬性，使得公交都市的建設(shè)不僅是工程技術(shù)問題，更是一個社會問題。公交都市的實現(xiàn)，本質(zhì)上是源自公交出行需求的驅(qū)動，并在與城市交通供給能力及服務(wù)水平的互饋中逐漸形成的。我國的公交都市建設(shè)，主體上是作為一項“政府工程”，以目標(biāo)導(dǎo)引為主，具有明顯的行政色彩和主觀意志影響，這符合城市公交的公益性定位；同時，公交都市的實現(xiàn)又必須借助于交通工程硬件實體和軟件技術(shù)的系統(tǒng)集成與優(yōu)化，具有客觀的規(guī)律，這也是城市公交所蘊含的科學(xué)性和工程性使然。為此，應(yīng)該立足于我國公交都市建設(shè)的特點，審視其實質(zhì)，抓住其要件，掌握其規(guī)律，要在實用中不斷發(fā)展，且不宜帶著“先進(jìn)技術(shù)”的先入之見進(jìn)行簡單套用。

一、國內(nèi)外公交都市的發(fā)展與借鑒

“公交都市”這一理念始于Robert Cerveo（羅伯特·瑟夫洛）所著、1998年出版的《The Transit Metropolis》（即《公交都市》[1]），它代表了一種具有完善的公共交通服務(wù)系統(tǒng)的城市形態(tài)，并且這種公交都市的實質(zhì)是公共交通服務(wù)與城市用地之間的和諧，也就是說，一個城市是否成其為公交都市，并不是單純地表現(xiàn)在城市公交基礎(chǔ)設(shè)施的龐大、供給能力的充分、技術(shù)裝備的先進(jìn)等，而且這一切還必須是和城市用地布局形態(tài)相互適應(yīng)的。

（一）公交都市的四種類型

公交都市是國外城市公共交通服務(wù)系統(tǒng)發(fā)展成就的總結(jié)和理論抽象，這些發(fā)展成就在瑟夫洛的《公交都市》中有全面、深入的展示。作者將其選擇的12個公交都市案例分為四種類型：

1.以公交系統(tǒng)建設(shè)引導(dǎo)城市發(fā)展的“適應(yīng)性的城市”，如斯德哥爾摩、哥本哈根、東京和新加坡。這類城市通過區(qū)域性的規(guī)劃和設(shè)計，引導(dǎo)公共交通（尤其是軌道交通）與城市土地利用的高效整合，形成以公共交通為主導(dǎo)發(fā)展的新城鎮(zhèn)。

2.以公交系統(tǒng)建設(shè)適應(yīng)城市發(fā)展形態(tài)的“適應(yīng)性的公共交通”，如德國的卡爾斯魯厄、澳大利亞的阿德萊德和大墨西哥城地區(qū)。這類城市通過對公交硬件和軟件技術(shù)創(chuàng)新和改進(jìn)，建造了適應(yīng)性輕軌系統(tǒng)、導(dǎo)軌式公共汽車專用道，以及由主干軌道交通、公共汽車服務(wù)和私營非常規(guī)公交組成的多層次公交系統(tǒng)，盡力滿足不同起訖點之間的交通需求，來適應(yīng)和服務(wù)于城市的發(fā)展。這種適應(yīng)還表現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃的層面，包括目標(biāo)設(shè)定、長遠(yuǎn)規(guī)劃及其調(diào)整等，但這一切都是面向乘客的需求和偏好，而不是去引導(dǎo)或改變用地的形態(tài)。

3.集中整合型的“有強大市中心的城市”，如蘇黎世和墨爾本。這類城市范圍集中，可以將各種交通方式（包括自行車和行人）進(jìn)行有機(jī)的整合，這種整合包括政策、大型工程、“短平快”的改善項目和各種先進(jìn)技術(shù)的綜合應(yīng)用。例如，確立“公交第一”政策，并落實到區(qū)域性服務(wù)、票價激勵、限制小汽車，將路權(quán)重新分配給公交車輛等一系列公共政策上；構(gòu)建由區(qū)域鐵路、有軌電車、無軌電車和公共汽車組成的多層次公交網(wǎng)絡(luò)；保證公交車輛以“綠波”方式不停車通過交叉口的動態(tài)交通信號燈控制系統(tǒng)；在城市中心區(qū)復(fù)興傳統(tǒng)的公交方式，或在城市主要的交通發(fā)生、吸引點之間建設(shè)大容量快速通道。

4.結(jié)合上述第1、2兩種模式的“混合型城市”，如慕尼黑、渥太華和庫里提巴。在這種混合型公交都市中，公共交通一方面發(fā)揮了引導(dǎo)城市發(fā)展的作用，同時又通過自身的改良去適應(yīng)城市發(fā)展的不同狀況。這種雙重性需要通過一系列的規(guī)劃、設(shè)計和運營管理與控制技術(shù)的集成和創(chuàng)新來實現(xiàn)，例如公交服務(wù)與城市發(fā)展間的組織協(xié)調(diào)、公共與私營部門公交服務(wù)的協(xié)同、公交干線與支線服務(wù)的互補、公共汽車專用道系統(tǒng)、公交工具與運行方式的創(chuàng)新，等等。

從上世紀(jì)90年代以來，中國經(jīng)濟(jì)保持了高速增長，人民的生活水平得到了極大的提高，由此帶來的負(fù)面影響，諸如城市交通擁堵、能源耗費、空氣污染等問題也日益凸顯。公交都市的理論和實踐因為契合了這一現(xiàn)實需求而在我國得到重視，并上升為一項戰(zhàn)略性的政府行為。實際上，我國在推進(jìn)城市公交發(fā)展以解決城市交通問題過程中，在宏觀政策、組織管理、專業(yè)規(guī)劃、技術(shù)裝備和運營技術(shù)等方面都有諸多重大舉措和實際探索，例如，可持續(xù)發(fā)展理論與技術(shù)的運用、公交線網(wǎng)協(xié)調(diào)規(guī)劃、綜合公交樞紐的建設(shè)、公交優(yōu)先技術(shù)、智能公交調(diào)度系統(tǒng)、公交信息服務(wù)系統(tǒng)等，這一切與國外城市公交的發(fā)展異曲同工而各有千秋。[2]國外典型城市公交發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)、升華而形成了“公交都市”的理論思想，這一思想正在融入并實行于發(fā)展中的國內(nèi)城市公交系統(tǒng)。

因此，我國“公交都市”的建設(shè)，更大程度上是以先進(jìn)的理念來整合并提升城市公交系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和服務(wù)水平，是長期以來我國發(fā)展城市公交的大量實踐與理論探索在新的系統(tǒng)層面和理論體系上的延續(xù)和進(jìn)化。

我國的公交都市建設(shè)剛剛處于起步階段，尚缺乏系統(tǒng)、深入的理論總結(jié)和思考。截至2013年8月，以“公交都市”為題的文獻(xiàn)僅約140條（據(jù)《中國知網(wǎng)》全文數(shù)據(jù)庫），其中大量是報刊的通訊報道，主要是關(guān)于交通運輸部啟動建設(shè)公交都市示范城市的通知和要求、各地申報和建設(shè)公交都市進(jìn)展情況。學(xué)術(shù)和技術(shù)方面的探討有對公交都市基本內(nèi)涵的理解和分析；[3][4]有在總體規(guī)劃層面的分析與系統(tǒng)建構(gòu)；[5]也有以公交都市為背景，對城市公交建設(shè)中主要專業(yè)技術(shù)的研究，如信息化、[6]公交網(wǎng)絡(luò)、[7]慢行交通、[8]需求管理等；[9]較多的是對公交都市建設(shè)案例及經(jīng)驗的分析總結(jié)，如國內(nèi)外一些城市的實踐；[10]還有國內(nèi)各城市申報、建設(shè)公交都市的許多規(guī)劃、設(shè)計和評估方面的技術(shù)文件，這部分成果體系類似，細(xì)節(jié)各異，不再一一贅述。

（二）公交都市的多樣特性

1.公交都市的標(biāo)與本

建設(shè)公交都市，聚焦在公交出行分擔(dān)率40%～45%、公交站點500米覆蓋率、換乘時間5分鐘、責(zé)任事故年均死亡率4.5人/萬標(biāo)臺以內(nèi)等關(guān)鍵指標(biāo)上，[11]這是衡量一個城市或地區(qū)是否成其為公交都市的主要標(biāo)準(zhǔn)。這些指標(biāo)雖然代表了城市公交系統(tǒng)的服務(wù)水平，是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、運營特性的具體表現(xiàn)，但它們是公交都市的“標(biāo)”。公交都市之“本”，在于公共交通系統(tǒng)與所在城市區(qū)域土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是“公交都市”這一理念提出的本意。瑟夫洛的研究也認(rèn)為，甚至在公交都市里小汽車出行依然可能占有主導(dǎo)地位，但由于公共交通與土地利用的緊密結(jié)合，仍然會有足夠多的出行者選擇公共交通，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

所以，一個真正的公交都市的本質(zhì)，在于其公交系統(tǒng)與所在城市范圍的土地利用形態(tài)的有機(jī)整合，優(yōu)秀的指標(biāo)水平應(yīng)該是必然的結(jié)果，而非刻意的“人為”營造。

2.公交都市內(nèi)涵的拓展性

“公交都市”是瑟夫洛集中針對自由市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市在發(fā)展公共交通服務(wù)中的成功經(jīng)驗所提出的。瑟夫洛還特別提到了未納入其著作研究的具有典型意義的公交都市發(fā)展實踐：有長期充分發(fā)展的紐約、倫敦、巴黎等；有條件及經(jīng)驗特殊的香港；有已經(jīng)得到廣泛研究的多倫多；還有與這些地區(qū)社會制度相異的中國等國家的發(fā)展實踐。所有這些，都應(yīng)該是完整意義上的“公交都市”應(yīng)有的內(nèi)涵。

因此，當(dāng)我們以“公交都市”為目標(biāo)來推進(jìn)城市公共交通系統(tǒng)的發(fā)展時，應(yīng)該抓住其公交系統(tǒng)與土地利用和諧共生的實質(zhì)，以此為指導(dǎo)，不拘泥于城市規(guī)模、公交基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備等“硬”條件，不生硬套用國外既有模式，而要結(jié)合我國不同城市的實踐，豐富公交都市的特性并充實其內(nèi)涵。

3.建設(shè)城市的規(guī)模與形態(tài)

“Transit Metropolis”即“公交都市”的原始名稱，從該名稱的措辭本身可以發(fā)現(xiàn)，一方面作為公交都市的城市是大城市（big city）或城市區(qū)域的主要市區(qū)中心（urban center）；另一方面，原文名稱的“大城市”或“市區(qū)中心”邊界模糊，不同于我國對“大城市”有明確人口規(guī)模的規(guī)定，并且國內(nèi)外大城市的形態(tài)有明顯的不同。瑟夫洛提供的公交都市案例本身就反映了有關(guān)城市規(guī)模和形態(tài)的多樣性，如表1所示。

二、共生性公交都市的指標(biāo)與技術(shù)

（一）考核指標(biāo)體系解析

交通運輸部提供的《公交都市考核評價指標(biāo)體系》[12]包括三類指標(biāo)：考核指標(biāo)20個，屬約束性指標(biāo)，各城市要設(shè)定考核目標(biāo)值；參考指標(biāo)10個，作為考核評價的重要參考依據(jù)，各城市要每年上報指標(biāo)值；非正式文件還提到，各城市可根據(jù)自身特點，提交不多于2個特色指標(biāo)，作為公交都市考核與評價的參考依據(jù)。

上述考評指標(biāo)體系按照其考評內(nèi)容可以劃分為衡量公交系統(tǒng)總體水平的總體效能類指標(biāo)和實現(xiàn)公交服務(wù)水平的交通組織類、設(shè)施裝備類和系統(tǒng)管理類指標(biāo)，這種解析關(guān)系如圖1所示。該指標(biāo)體系反映了明顯的“示范工程”色彩，即從結(jié)果及主要環(huán)節(jié)入手，注重實現(xiàn)過程而對前期規(guī)劃和系統(tǒng)性的反饋互動缺少把控，涉及系統(tǒng)規(guī)劃和影響的評價僅分別各有一個指標(biāo)，且屬概要定性。這種結(jié)果導(dǎo)向型的評價便于集中力量于關(guān)鍵工程或作業(yè)，快速推進(jìn)公交都市建設(shè)，取得立竿見影的效果，不失為一項有效舉措。

但是，其弊端也顯而易見，即容易造成對公交都市發(fā)展內(nèi)生動力的疏于關(guān)注、建設(shè)流于形式甚至“舍本逐標(biāo)”，使公交都市的發(fā)展缺乏可持續(xù)性、尤其是缺乏經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。

（二）切入點與技術(shù)支持

基于上述分析，我國公交都市建設(shè)工作現(xiàn)實的切入點應(yīng)該是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與技術(shù)裝備更新上，也就是圖1中設(shè)施裝備類指標(biāo)所指向的公交場站（港灣式公交站、樞紐站、中間?？空?、停車場等）、公交車輛（汽、電車和先進(jìn)技術(shù)車輛）、公交專用道及公交線路、智能公交系統(tǒng)等，這是建成公交都市的必要條件、也是一定程度上的充分條件。再者，我國城市公交系統(tǒng)本身普遍存在硬件基礎(chǔ)設(shè)施的滯后情況，新的缺口與舊的欠賬并存。因此，以此為突破，目標(biāo)細(xì)化，行動具體，對于公交都市建設(shè)這一系統(tǒng)性工程具有很強的可操作性和帶動性。

公交基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備的運用，離不開相應(yīng)的交通組織技術(shù)和系統(tǒng)管理與協(xié)調(diào)。要發(fā)揮公交運營效能，硬件是基礎(chǔ)，軟件是關(guān)鍵。尤其是要實現(xiàn)公交都市的總體效能，還必須超越公共交通僅僅作為城市出行方式之一（雖然是主體方式）的單一功能定位，發(fā)揮出與城市活動互動、共同發(fā)展的作用。因此，從本質(zhì)入手，公交都市建設(shè)關(guān)鍵是要找準(zhǔn)城市用地特色與公交系統(tǒng)特色、以及這兩者之間的契合點。這是一個交通規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的發(fā)展進(jìn)程，需要創(chuàng)新性地構(gòu)建城市發(fā)展愿景，確立并協(xié)調(diào)實施城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃及土地利用規(guī)劃，由此集成公交網(wǎng)絡(luò)，提升公交服務(wù)品質(zhì)，達(dá)到圖1所示的各類指標(biāo)水平。這需要交通工程多個專業(yè)方向的技術(shù)支持，包括交通調(diào)查、交通需求預(yù)測、系統(tǒng)辨識、系統(tǒng)分析、交通規(guī)劃、交通設(shè)計、交通優(yōu)化、系統(tǒng)評價和智能交通技術(shù)等，這一技術(shù)支持體系既有一般性原理和方法的應(yīng)用，更多的是面向公交系統(tǒng)的綜合交叉和專門技術(shù)的發(fā)展改造。例如，城市公交線網(wǎng)規(guī)劃與設(shè)計、城市公交樞紐規(guī)劃與設(shè)計、公交優(yōu)先信號控制、智能公交調(diào)度系統(tǒng)設(shè)計等等。

三、前瞻性公交都市的策略與建設(shè)

建設(shè)公交都市有統(tǒng)一的指標(biāo)（圖1），但并無固定模式，關(guān)鍵是抓住公交都市的根本，規(guī)范化與特色化建設(shè)并舉，尤其是結(jié)合城市、區(qū)域特點的創(chuàng)新性舉措，才能使公共交通真正融入城市及區(qū)域的發(fā)展系統(tǒng)中。

所謂規(guī)范化建設(shè)，是指我國交通運輸部對建設(shè)“公交都市”示范工程的主要任務(wù)和工作要求，[11]也包括城市公交系統(tǒng)的基本要素性內(nèi)容。例如，建立組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；制定配套支持政策；編制城市公共交通發(fā)展規(guī)劃、城市土地利用總體規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃；建設(shè)與完善城市綜合客運樞紐、智能公交系統(tǒng)；路網(wǎng)、線網(wǎng)建設(shè)與運力投放；城市公共交通節(jié)能減排；服務(wù)水平提升；公交樞紐周邊和公交走廊沿線土地的綜合開發(fā)利用；客運市場治理；推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化，等等。

特色化建設(shè)是在規(guī)范化建設(shè)的同時，也是在長期以來城市公交系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，融入公交都市的發(fā)展理念，對當(dāng)?shù)爻鞘泄幌到y(tǒng)新的提升，這方面的工作尤其反映出不同于傳統(tǒng)公交系統(tǒng)運作模式的公交都市特色，其內(nèi)容和途徑應(yīng)該是多樣化的。例如，可采用政府主導(dǎo)加企業(yè)化運作的模式實施建設(shè)，可開通社區(qū)巴士來解決區(qū)域微循環(huán)交通問題，還可以把公共交通設(shè)計與城市文化風(fēng)情結(jié)合起來，等等。各種舉措并無定律，不勝枚舉。僅例舉三項構(gòu)想如下。

（一）建立公交通勤公司

上下班和上下學(xué)的通勤交通占了城市交通早晚高峰量的大部分比例，既是高峰期交通擁堵的主因之一，更是高峰期交通擁堵之苦的主要訴求方。為此，對于上下班通勤交通，可結(jié)合主要通勤線路的分布和通勤交通量，構(gòu)建公交快速通勤網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立專門的通勤車隊，開設(shè)定點定線的通勤線路快速疏運高峰期的集中固定客流。當(dāng)通勤規(guī)模達(dá)到一定程度時，可組建專門的公交通勤公司；對于上下學(xué)通勤交通，由公交公司組建校車分公司專司此職。由城市公交系統(tǒng)負(fù)責(zé)校車的運營和學(xué)生的上下學(xué)交通，在監(jiān)控、考核、司乘人員、技術(shù)裝備等方面具有“先天”的優(yōu)勢，有利于解決我國校車使用中長期存在的安全問題和資金、技術(shù)、人員等方面的限制。

（二）建設(shè)公共自行車和電動自行車的公交末端接駁功能

不能完全實現(xiàn)“門到門”交通是城市公交系統(tǒng)的“短板”，也是人們所關(guān)注的公交“最后一公里”難題。提高公交出行的“門到門”直達(dá)水平，盡可能降低出行過程中的換乘成本，是增加城市公交吸引力、提高公交出行分擔(dān)率的關(guān)鍵。城市公共自行車系統(tǒng)和電動自行車都是綠色交通方式，并且由于其個性化的特點，公共自行車系統(tǒng)尤其適合用于接駁公交出行末端（起訖站點）與出行者住家或辦公地點之間的“最后一公里”交通，也適用于不同公交線路換乘的短距離中轉(zhuǎn)銜接；電動自行車則更適合在較長距離的P+R出行中，用于完成從軌道交通車站或地面公交樞紐站至郊區(qū)居住地的銜接交通。

公共自行車系統(tǒng)已在許多城市得到應(yīng)用，應(yīng)充分重視并合理配置其在機(jī)動車公交系統(tǒng)中的補充、完善作用，發(fā)揮其在完整的公交出行鏈中獨特的銜接轉(zhuǎn)換功能，將其納入公交都市建設(shè)范疇。

電動自行車兼具非機(jī)動車的經(jīng)濟(jì)性、靈活性和私人小汽車的“門到門”、省力、快速等特性，近年來發(fā)展迅猛，作為一種私人非機(jī)動出行方式，大有取代傳統(tǒng)自行車之勢。電動自行車在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢下，尤其是對于中低收入群體而言，在郊區(qū)中短距離出行、城市P+R出行，以及日常短距離生活性出行中都可發(fā)揮重要作用，同樣應(yīng)該在公交都市建設(shè)中仔細(xì)規(guī)劃和精心管理。

（三）塑造現(xiàn)代公交商業(yè)模式

這也是公交系統(tǒng)與城市生活交融的集中體現(xiàn)?？赏ㄟ^開發(fā)各類公交增值業(yè)務(wù)，塑造現(xiàn)代城市公交的商業(yè)運作模式。例如，在公交場站的規(guī)劃建設(shè)中，合理配套布局商業(yè)經(jīng)營場所；利用公交車輛廣泛的流動性和分布性，開發(fā)公交廣告業(yè)務(wù)；利用公交車的移動視頻監(jiān)控系統(tǒng)等技術(shù)優(yōu)勢，提供道路交通等城市活動實時監(jiān)控信息服務(wù)，使公共交通的發(fā)展與城市生產(chǎn)、生活相互促進(jìn)，最終走向公交都市。

結(jié)論

我國公交都市建設(shè)既是現(xiàn)實任務(wù)，亦是長遠(yuǎn)發(fā)展大計。在實施這一系統(tǒng)工程中應(yīng)該把現(xiàn)實的切入點與長遠(yuǎn)發(fā)展的根本要求結(jié)合起來，不拘泥于對公共交通現(xiàn)代化形式和城市宏大規(guī)模的追求，解禁城市條件，始終突出公交系統(tǒng)與城市系統(tǒng)和諧共生這一核心標(biāo)準(zhǔn)，以過程考評結(jié)合分項目資助而非以城市準(zhǔn)入名單資助的方式，鼓勵多樣化的公交服務(wù)方式，形成一個建設(shè)公交都市的開放、競爭并有激勵的環(huán)境，這將有利于建成具有可持續(xù)性的公交系統(tǒng)和多姿多彩的公交都市。

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■責(zé)任編輯：張 煒