摘要：在金融市場上，信用擔保能夠緩解信息不對稱問題，促進雙方的借貸交易。金融機構(gòu)在農(nóng)戶貸款抵押擔保、保證擔保和質(zhì)押擔保等信用擔保方面，都做了大量探索，形成了多種模式。但是，農(nóng)戶信用擔保仍然面臨著不少困境，如農(nóng)戶缺乏抵押資產(chǎn)，試辦的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保違背有關(guān)法律規(guī)定，擔保品的評估、管理與處置存在障礙，農(nóng)戶難覓擔保人，等等。農(nóng)戶信用擔保需要創(chuàng)新。本文認為，應繼續(xù)推進土地使用權(quán)質(zhì)押、抵押探索，挖掘農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押功能；應大力發(fā)展人的擔保制度，如農(nóng)戶聯(lián)保擔保貸款制度、農(nóng)民專業(yè)合作社擔保制度、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)擔保制度；政府應鼓勵、支持信用擔保公司擴大農(nóng)戶擔保業(yè)務。各方形成合力，共同促進農(nóng)戶信用擔保制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶；信用；擔保

文章編號：2095-5960（2013）06-0103-07；中圖分類號：F830.58；文獻標識碼：A

信用擔保是擔保中的一種，也稱信用保證。信用擔保是一種信譽證明和資產(chǎn)責任保證結(jié)合在一起的中介服務活動。除自我擔保外，信用擔保服務由第三方提供。當被擔保的債務人向債權(quán)人（金融機構(gòu)）申請貸款時，擔保者可為債務人提供信譽證明和資產(chǎn)責任保證，即擔保者向債權(quán)人作出承諾，對債務人提供信用保證，協(xié)助債務人獲得貸款[1]。農(nóng)戶融資難，仍然是目前困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的難題之一。農(nóng)戶融資難，固然與農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)收益不確定性風險大等因素有關(guān)，但農(nóng)戶信用擔保的缺乏，是當前制約農(nóng)戶在正規(guī)金融機構(gòu)融資的關(guān)鍵問題。不少學者對農(nóng)戶信用擔保與農(nóng)戶融資的關(guān)系作了討論。本文將分析農(nóng)戶信用擔保實踐的模式，農(nóng)戶信用擔保面臨的困境，并提出農(nóng)戶信用擔保創(chuàng)新的思路。

一、農(nóng)戶貸款信用擔保的模式

（一）抵押擔保

依據(jù)相關(guān)法律，農(nóng)戶沒有耕地、林地、宅基地、自留地、自留山、水面等資產(chǎn)的所有權(quán)，這些資產(chǎn)不能抵押。但農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、居民房屋權(quán)等用益物權(quán)。一些地方在農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、養(yǎng)殖水面、居民房屋權(quán)抵押方面作了探索。

1. 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保

《擔保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，除以公開競爭或以協(xié)議方式發(fā)包的“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押外，以普遍的家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，不能抵押。法律允許農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實際上為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押留下了空間。土地承包經(jīng)營權(quán)代表對承包土地未來的收益權(quán)，本身具有經(jīng)濟價值，允許農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，便于土地承包經(jīng)營權(quán)收益權(quán)的變現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)具備了成為貸款有效抵押物的條件。因此，一些地方開始在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押上進行探索。

以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的通常做法是：行政村（鎮(zhèn)）成立“農(nóng)戶土地協(xié)會”，農(nóng)戶將所擁有的部分土地承包經(jīng)營權(quán)入股到協(xié)會，成為協(xié)會會員。當會員農(nóng)戶需要貸款時，可以選擇加入?yún)f(xié)會的幾戶農(nóng)戶及一戶協(xié)會常務會員戶作貸款擔保人，與協(xié)會和擔保人簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓協(xié)議，農(nóng)戶隨后可向農(nóng)村信用社提出貸款申請，協(xié)會則與農(nóng)村信用社簽訂總的擔保協(xié)議。信用社審查后，如果符合條件，就向農(nóng)戶發(fā)放貸款[2]。

各地在嘗試土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款方面，逐漸完善了相關(guān)制度。如湖北省天門市出臺了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款試行辦法》和《土地流轉(zhuǎn)抵押貸款操作流程》，制定了貸款對象、抵押品認定、貸款方式、操作流程到風險規(guī)避等具體的實施方案[3]。

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款對緩解農(nóng)戶融資難的問題起到了比較好的作用。如，廣西壯族自治區(qū)90家農(nóng)村信用合作機構(gòu)中有14家開展了土地承包經(jīng)營權(quán)抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務，到2010年6月30日，共發(fā)放貸款88筆，貨款余額約1.68億元，約占全區(qū)各銀行土地承包經(jīng)營權(quán)抵（質(zhì)）押貸款的50% 。其中，7家縣（市）級農(nóng)村合作金融機構(gòu)發(fā)放的土地承包經(jīng)營權(quán)擔保貸款方式為抵押貸款，有32筆，貸款余額約7376萬元?？傮w看，廣西各地土地承包經(jīng)營權(quán)擔保方式不統(tǒng)一，有的采用抵押擔保方式，有的采用質(zhì)押擔保方式；擔保價值的認定標準也不一致，部分金融機構(gòu)以所承租土地的租金的一定比例來確定貸款額度；無抵押登記機構(gòu)，無法對已抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)進行公示[4]。

2.林地經(jīng)營權(quán)抵押擔保

近年來，各地大力推進集體林權(quán)制度改革，農(nóng)戶獲得了林地經(jīng)營權(quán)。金融機構(gòu)紛紛試水農(nóng)戶林權(quán)抵押貸款業(yè)務。林權(quán)擔保貸款，就是農(nóng)戶以林地使用權(quán)與林木所有權(quán)作為貸款抵押物或反擔保抵押物，從金融機構(gòu)獲得貸款。目前，林權(quán)抵押貸款風生水起，云南、浙江、江西、福建、四川、重慶、湖南等多省市都在試點，形成了多種模式。

模式之一是農(nóng)戶自我擔保，直接以自己的林權(quán)抵押，獲得貸款。第一種方式是：擁有林權(quán)證的農(nóng)戶將森林資源資產(chǎn)評估書與金融機構(gòu)簽訂借款合同，并將相關(guān)資料送林權(quán)登記管理中心；林權(quán)登記管理中心審核無誤后，向農(nóng)戶核發(fā)林木他項權(quán)證；金融機構(gòu)收到他項權(quán)證等有關(guān)資料后，依照合同發(fā)放貸款。這一方式主要針對有大額資金需求的林業(yè)大戶和林業(yè)法人。第二種方式是“信用+林權(quán)抵押”。農(nóng)村信用社在創(chuàng)建信用村、信用戶的基礎上，通過林權(quán)抵押提高授信額度，“集中評定、一次登記、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”，解決農(nóng)戶小額生產(chǎn)經(jīng)營資金的需求。此外，農(nóng)戶也可以用《林權(quán)證》直接向農(nóng)村金融機構(gòu)抵押，獲得貸款。

模式之二是，農(nóng)戶將林權(quán)抵押給第三方，由第三方提供擔保，獲得金融機構(gòu)的貸款。如浙江省麗水市建立了森林資源資產(chǎn)收儲中心擔保貸款模式。農(nóng)戶向金融機構(gòu)借款，由森林資源資產(chǎn)收儲中心為農(nóng)戶提供保證擔保，農(nóng)戶要將其林權(quán)抵押給森林資源資產(chǎn)收儲中心作為反擔保，林權(quán)通過森林資產(chǎn)評估機構(gòu)評估、林權(quán)登記部門登記。如果貸款發(fā)生逾期，金融機構(gòu)可直接從森林資源資產(chǎn)收儲中心賬戶直接扣收本息，森林資源資產(chǎn)收儲中心則將抵押的林權(quán)掛牌交易后流轉(zhuǎn)出去[5]。

除土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)抵押融資外，一些地方還探索水面經(jīng)營權(quán)抵押貸款。如湖北省洪湖市、江蘇省高淳縣，制訂了水域經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦法，對有效權(quán)證抵押權(quán)、水域經(jīng)營權(quán)價值、抵押物擔保比例、貸款期限、貸款利率、貸款程序等方面作了規(guī)范。

3.其他抵押

農(nóng)村動產(chǎn)資源豐富，具有流通性強、變現(xiàn)性強等優(yōu)勢，但也存在難于有效管理的難題。目前，農(nóng)戶動產(chǎn)抵押主要有農(nóng)機具抵押、建筑機械抵押、存貸抵押和訂單農(nóng)業(yè)質(zhì)押等。如，湖南永州的金融機構(gòu)選擇農(nóng)戶購買的大型農(nóng)機具作貸款抵押物，在當?shù)氐霓r(nóng)機部門和工商部門辦理抵押登記。

農(nóng)村居民房屋權(quán)是農(nóng)戶一項重要的抵押品。重慶市作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，市政府于2010 年底出臺了《關(guān)于加快推進農(nóng)村金融服務改革創(chuàng)新的意見》，首次以省級政府文件形式制定了土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村居民房屋權(quán)“三權(quán)”的抵押、登記、轉(zhuǎn)讓和處置等辦法，為“三權(quán)”抵押貸款操作奠定了制度基礎。截至2011年12月末，重慶四家主要涉農(nóng)銀行（重慶市農(nóng)村商業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國郵政儲蓄銀行）農(nóng)村居民房屋權(quán)抵押貸款達18.94 億元[6]。

（二）保證擔保

1.自然人擔保

在農(nóng)戶私人借貸傳統(tǒng)中，有找保人作保的習俗，保人一般是自然人?，F(xiàn)在，金融機構(gòu)對農(nóng)戶發(fā)放保證貸款時，一般也要求提供保證人，農(nóng)戶多找親朋好友作為擔保人。但公職人員如果與農(nóng)戶非親非故，并不愿意做擔保人，除非政府號召、動員，如2004年江西省武寧縣推行“農(nóng)民貸款，干部擔?！被顒樱h1716名干部中有1182人為2655戶農(nóng)戶提供了擔保[7]。也有一些村莊，如江蘇宜興路莊村，村干部用自己的個人信用為農(nóng)民們做擔保[8]。

2.農(nóng)戶聯(lián)保

農(nóng)戶聯(lián)保制度從1994年起開始推廣。中國人民銀行制定的《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導意見》、《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款問題指引》，確立了農(nóng)戶聯(lián)保貸款政策。與自然人擔保相比，只要農(nóng)戶加入聯(lián)保小組，就可以找到擔保人。農(nóng)村信用合作社也通過農(nóng)戶聯(lián)保的信用擔保方式，控制信貸風險，提高經(jīng)營效益。

農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)戶小額貸款多采用農(nóng)戶聯(lián)保機制，實行“個人申請、自愿結(jié)組、多戶聯(lián)保、周轉(zhuǎn)使用、責任連帶、分期還款”，以農(nóng)戶聯(lián)保信譽，替代物質(zhì)抵押擔保[9]。如湖南永州農(nóng)戶的聯(lián)保方式，是借款人在同村尋找5—10個有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)戶，相互之間提供擔保，對貸款相互之間承擔連帶擔保責任，實際上是多個自然人的相互擔保[10]。

近年來，為了強化農(nóng)戶聯(lián)保作用，一些地方創(chuàng)新出農(nóng)戶聯(lián)保與農(nóng)民專業(yè)合作社擔保相結(jié)合的模式。例如，湖南雙峰縣農(nóng)業(yè)銀行建立了以“農(nóng)戶聯(lián)保+農(nóng)村科技合作社擔保”的模式，擴大小額農(nóng)戶貸款。其運作方式為：農(nóng)戶為農(nóng)村科技合作社社員；其他社員聯(lián)保并承擔連帶還款責任；合作社必須在貸款銀行開立一個保證金專戶，專戶資金是社員股金及核心社員按行業(yè)風險繳納的風險保證金，用于社員貸款擔保。[11]專業(yè)合作社除負有農(nóng)戶貸款貸前初審責任外，還承擔貸后管理和催收義務。如借款社員不能按時還本付息，銀行在貸款到期3個月后可直接從合作社的保證金賬戶扣收，合作社必須在15日內(nèi)補足保證金賬戶余額。為控制風險，合作社要全面掌握社員的資信狀況，并為每位社員辦理農(nóng)業(yè)保險。這一模式運行效果很好，農(nóng)戶解決了融資難題，農(nóng)行又沒有發(fā)生一筆不良貸款[12]。

3.農(nóng)民專業(yè)合作社擔保

2008年末，中國農(nóng)業(yè)銀行總行出臺了“三農(nóng)”擔保管理辦法，各級農(nóng)業(yè)銀行開始辦理農(nóng)民專業(yè)合作社擔保農(nóng)戶貸款業(yè)務。據(jù)湖北省調(diào)查，黃石、十堰、荊門、黃岡和隨州5市農(nóng)業(yè)銀行分行開展了農(nóng)民專業(yè)合作社擔保貸款業(yè)務，向1099戶社員農(nóng)戶發(fā)放了9838萬元短期流動資金貸款。由于農(nóng)民專業(yè)合作社也存在各種問題，金融機構(gòu)將農(nóng)民專業(yè)合作社擔保與其他擔保方式結(jié)合起來，創(chuàng)新出混合擔保模式。一種是“專業(yè)合作社+多戶聯(lián)保+農(nóng)戶”模式，以社員農(nóng)戶多戶聯(lián)保為主，專業(yè)合作社起輔助擔保作用，發(fā)放的貸款占農(nóng)民專業(yè)合作社擔保貸款總額的85%。另一種是“專業(yè)合作社法人代表+多戶聯(lián)保+農(nóng)戶”模式，以社員農(nóng)戶多戶聯(lián)保為主，專業(yè)合作社法人代表個人起輔助作用[13]。農(nóng)行隨州分行引導農(nóng)戶成立貸款互助擔保合作社，2010年底時達到17個，入社社員1333人，農(nóng)行以“互助擔保合作社+農(nóng)戶”的擔保模式，發(fā)放農(nóng)戶貸款5855萬元，無逾期、不良貸款[14]。

4.龍頭企業(yè)擔保

龍頭企業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條中居于重要地位，龍頭企業(yè)大多實行“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，將自己的基地發(fā)包給當?shù)剞r(nóng)戶租賃經(jīng)營，與農(nóng)戶簽訂農(nóng)產(chǎn)品收購合同，保證農(nóng)產(chǎn)品的銷售。農(nóng)戶在貸款時，由龍頭企業(yè)承擔連帶擔保責任。

“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”信用擔保模式，農(nóng)戶與企業(yè)都存在風險。分散的小農(nóng)戶沒有與企業(yè)討價還價的能力，企業(yè)一旦違約，農(nóng)戶便無力償還貸款。而企業(yè)又難以控制為數(shù)眾多的農(nóng)戶，當農(nóng)戶違約時，企業(yè)若為農(nóng)戶擔保，便會蒙受損失。河北邯鄲市金融機構(gòu)探索出了比較有效的解決方式，以避免雙方的風險。其一是“信用證”方式。其運作過程是：首先，農(nóng)戶自發(fā)推出具有法律效力的代表作為“農(nóng)戶代理”；其次，企業(yè)和“農(nóng)戶代理”雙方都以各自的信譽在銀行開戶，企業(yè)先通過銀行向“農(nóng)戶代理”開具“信用證”，收到符合要求的貨物后，向“農(nóng)戶代理”支付貨款，再由“農(nóng)戶代理”發(fā)放至農(nóng)戶手中。其二是“龍頭企業(yè)+信用社+農(nóng)戶”的“三方協(xié)議”模式。在這一模式中，三方先簽訂協(xié)議。按照協(xié)議，信用社負責考察養(yǎng)殖戶的信用情況，并把合格農(nóng)戶的貸款以預付款的形式放到公司為每一個養(yǎng)殖戶設立的賬戶上；公司負責給養(yǎng)殖戶提供優(yōu)質(zhì)種源、飼料、藥物和服務技術(shù)；養(yǎng)殖戶只擁有貸款查詢卡，并需按月償還信用社貸款利息，在接受種源、飼料、配藥時，不必向公司交納現(xiàn)金。在每一批產(chǎn)品被公司收購以后，公司將貨款、飼料、藥物的款項從收購價款中扣除；信用社貸款也從收購價款中代為清償。最后公司將支付扣除貸款后的余額部分交給養(yǎng)殖戶。信用社的介入很好地解決了“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”這一模式不穩(wěn)定的問題[15]。

5.擔保機構(gòu)擔保

成立擔保機構(gòu)，對農(nóng)戶進行信用擔保，是解決農(nóng)戶擔保品缺乏的另一條出路。各地目前建立的信用擔保機構(gòu)有三類：一是事業(yè)法人，如省市中小企業(yè)信用擔保中心，由地方政府出資，企業(yè)化管理和市場化運作，并采取會員制方式。二是企業(yè)法人，如省市中小企業(yè)信用擔保公司，在地方政府出資的同時還吸收其他資金，按照《公司法》運作。[16]三是社團法人，如省市中小企業(yè)信用擔保協(xié)會等[17]。這些擔保機構(gòu)主要為中小企業(yè)信用擔保服務，對農(nóng)戶信用擔保則做得太少。

一些地方針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，成立擔保公司支持土地流轉(zhuǎn)。如四川省成都市各縣（區(qū)、市）都成立了針對土地流轉(zhuǎn)的擔保公司。2008年3月，成都市設立了由16家縣（區(qū)、市）農(nóng)業(yè)投資公司和成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流業(yè)發(fā)展投資公司以及農(nóng)發(fā)投公司共同參股的全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保股份有限公司。此外，部分經(jīng)濟基礎較好的區(qū)縣還成立了區(qū)縣一級的服務于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的擔保公司。如溫江區(qū)組建了注冊資金1億元的農(nóng)村投資擔保公司。雙流縣出臺了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔保貸款管理暫行辦法》，縣政府出資成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策性擔保公司[18]。

（三）質(zhì)押擔保

相對于抵押擔保、保證擔保，農(nóng)戶質(zhì)押擔保發(fā)展更為緩慢。質(zhì)押物一般是易變現(xiàn)、易保值、易保管的有價證券。但農(nóng)戶缺少此類質(zhì)押物。如安徽省淮北市涉農(nóng)金融機構(gòu)質(zhì)押擔保的質(zhì)押物一般為存單和國庫券，擔保額度為面值的80%-90%，擔保貸款業(yè)務較少，到2010年8月質(zhì)押擔保貸款僅占涉農(nóng)貸款的0.64%[19]。農(nóng)戶以股權(quán)為質(zhì)押取得貸款的情況更不多見。

另外，土地承包經(jīng)營權(quán)除用于抵押擔保外，一些地方還嘗試用于質(zhì)押擔保。如，廣西壯族自治區(qū)90家農(nóng)村信用合作機構(gòu)中有7家縣（市）級合作社機構(gòu)將土地承包經(jīng)營權(quán)用于質(zhì)押，貸款56筆，貸款余額約9410萬元[4]。

二、農(nóng)戶信用擔保的“瓶頸”

（一）信用擔保缺乏制約著農(nóng)戶融資

農(nóng)業(yè)本身屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)效益普遍低于其他產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營又具有較高的風險，農(nóng)業(yè)貸款自然也風險較大。與工商企業(yè)客戶不同，正規(guī)金融機構(gòu)的農(nóng)業(yè)客戶又有很多不利于開展貸款業(yè)務的缺點：申請貸款的農(nóng)戶數(shù)量眾多，但需要的貸款額度又比較??；需要貸款的農(nóng)戶居住在分散的鄉(xiāng)村，正規(guī)金融機構(gòu)辦理貸款需要投入更多的人力；農(nóng)戶借貸多以短期的、季節(jié)性的、周轉(zhuǎn)性的、應急性貸款為主；農(nóng)戶借貸需求多是生活性借款，而且農(nóng)戶如何使用貸款難以監(jiān)控；農(nóng)戶需要低利率的貸款；不同收入水平和不同類型農(nóng)戶借貸需求存在差異性；農(nóng)村信用環(huán)境比較差，等等[20]。因此，對于正規(guī)金融機構(gòu)而言，辦理農(nóng)戶貸款業(yè)務的成本高，風險大，收益低，極不情愿開辦農(nóng)戶貸款，特別是不愿發(fā)放信用貸款[21]。

為了降低信貸風險，正規(guī)金融機構(gòu)傾向于盡量減少信用貸款，擴大農(nóng)戶擔保貸款，要求農(nóng)戶提供擔保，或提供抵押資產(chǎn)。如，張兵和張寧對江蘇省41個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、80 個村1202戶農(nóng)戶2010—2011年借貸情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在正規(guī)金融機構(gòu)的借貸，28.87%為抵押貸款，61.86%為擔保貸款，無抵押、擔保的信用貸款不到10%[22]。這進一步說明了農(nóng)戶融資難的問題，因為農(nóng)戶普遍缺少信用擔保。

不少學者的調(diào)查顯示，抵押問題已成為許多地區(qū)農(nóng)戶借貸的“瓶頸”。王麗萍、霍學喜和鄧武紅對陜西省248家農(nóng)戶2001—2005年5年的跟蹤調(diào)查表明，農(nóng)戶從正規(guī)金融機構(gòu)貸款都需要一定的抵押或擔保，其中，信用擔保占絕大多數(shù)，為85.06%，抵押擔保占15.03%。有52.63%的農(nóng)戶認為自己不能從銀行、農(nóng)信社貸到款的原因是不能提供抵押資產(chǎn)，有5.26%的農(nóng)戶認為因為自己不能提供擔保[23]。

史清華和卓建偉在2002—2004年對河南、湖北、吉林、江蘇、山西等省農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在選擇貸款難的原因時， 首選“手續(xù)繁雜”，次選“利率高”，三選“缺乏擔保”，四選“貸到的額度太小”，五選“缺乏和銀行內(nèi)部人員的交往”。對于自己從正規(guī)金融機構(gòu)貸款的障礙因素，2002年有18.1%的農(nóng)戶認為缺少擔保，有9.52%的農(nóng)戶認為缺少抵押物；2003年有36.23%的農(nóng)戶認為缺少擔保，有22.56%的農(nóng)戶認為缺少抵押物；2004年有21.24%的農(nóng)戶認為缺少擔保，有7.98%的農(nóng)戶認為缺少抵押物。三年平均數(shù)據(jù)看，有26.44%的農(nóng)戶認為缺少擔保，有13.35%的農(nóng)戶認為缺少抵押物[24]。

國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部2004年對全國29個?。ㄊ?、自治區(qū)）、133個村莊1962 戶農(nóng)戶的調(diào)查表明，實際獲得信用社貸款的農(nóng)戶占申請過貸款農(nóng)戶的74.2%。在申請貸款被拒絕的農(nóng)戶中，38%的農(nóng)戶認為是缺乏抵押或擔保而沒有獲得貸款。被調(diào)查農(nóng)戶中有154筆借款需要抵押，最主要的抵押物是房屋，占40.9%。66.5%的信用社借款需要擔保，而通常只有關(guān)系比較好的人才會答應做擔保人，其中親戚朋友占50%[25]。

北京大學中國經(jīng)濟研究中心宏觀組2006年對農(nóng)戶借貸方式的調(diào)查顯示，農(nóng)戶從農(nóng)信社獲得的借款中，親戚朋友擔保是最主要的擔保方式，占41.28%，企業(yè)擔保占1.34%，財產(chǎn)房屋抵押占24.83%[26]。

中國人民銀行2007年對全國10?。▍^(qū)）、263個縣、2004個村20040農(nóng)戶借貸情況的調(diào)查表明，無論是申請貸款的農(nóng)戶還是提供服務的金融機構(gòu)，抵押擔保是貸款發(fā)放與否的重要決定因素。全部樣本中，有15.3%的農(nóng)戶認為抵押擔保是在農(nóng)村信用社獲得貸款的決定性因素；作為供給方的信用社，除小額信用貸款外，其他形式的貸款都強調(diào)提供抵押擔保（聯(lián)保貸款中，抵押擔保比例超過20%），而缺乏抵押擔保是農(nóng)戶貸款難的重要原因[27]。

孔榮等在2007年和2008年對甘肅省靈臺縣、河南省新安縣、陜西省千陽縣和周至縣1600戶農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，正規(guī)金融機構(gòu)對農(nóng)戶的信任程度取決于其抵押資產(chǎn)價值的大小，43.82%的被調(diào)查農(nóng)戶曾經(jīng)被農(nóng)村信用社和銀行拒絕貸款。在詢問被正規(guī)金融機構(gòu)拒絕的原因中，51.20%的被調(diào)查農(nóng)戶認為因為自己沒有抵押資產(chǎn)；34.49%的農(nóng)戶認為因為自己不被正規(guī)金融機構(gòu)所信任。這表明，農(nóng)戶在正規(guī)金融機構(gòu)貸款難，很大程度是因為不能提供足夠的抵押資產(chǎn)[28]。

王靜、王蕊娟和霍學喜對陜西省洛川縣農(nóng)戶借貸的調(diào)查，也說明缺乏抵押擔保是阻礙農(nóng)戶從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款的最主要原因。被調(diào)查的103戶農(nóng)戶中，有47%的農(nóng)戶表示他們?nèi)鄙僬?guī)金融機構(gòu)認可的抵押品，找不到合格的擔保人，正規(guī)金融機構(gòu)不會向他們提供貸款；有51.3%的農(nóng)戶認為阻礙他們從正規(guī)金融機構(gòu)獲取貸款的最主要原因是“需要抵押擔?！?。

種種情況說明，有沒有抵押品，能不能提供擔保，成為農(nóng)戶能否獲得金融機構(gòu)貸款的癥結(jié)所在。

（二）農(nóng)戶缺乏可供抵押的資產(chǎn)

《中華人民共和國擔保法》第三十四條規(guī)定，可以抵押的財產(chǎn)有：抵押人所有的房屋和其他地上定著物；抵押人所有的機器、交通運輸工具和其他財產(chǎn)；抵押人依法有權(quán)處分的國有的土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物；抵押人依法有權(quán)處分的國有的機器、交通運輸工具和其他財產(chǎn)；抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；依法可以抵押的其他財產(chǎn)。《擔保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》又規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押；但通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。

由于現(xiàn)行法律的限制，農(nóng)戶缺少可供抵押資產(chǎn)。農(nóng)戶的耕地、宅基地、自留地、自留山等資產(chǎn)不能抵押。普通農(nóng)戶的主要資產(chǎn)為房屋，但是由于農(nóng)村土地為集體土地，農(nóng)戶的房屋沒有土地使用證，不符合有關(guān)部門抵押登記要求，不能辦理抵押。農(nóng)戶的運輸工具、農(nóng)機具等生產(chǎn)設備，雖然可以作為抵押資產(chǎn)，但由于這些專業(yè)設備處置困難，抵押率一般在30%左右，最多不超過評估價值的60%。而且，由于這類資產(chǎn)評估登記手續(xù)復雜，多數(shù)農(nóng)戶也不愿意用做貸款的抵押品。據(jù)對黑龍江省農(nóng)戶調(diào)查，有20%和70%的農(nóng)戶反映無抵押物或資產(chǎn)不符合抵押條件[29]。

目前，雖然不少地方在探索土地承包經(jīng)營權(quán)證、林地經(jīng)營權(quán)、水面經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶房屋權(quán)等用益特權(quán)抵押，但實際違反了相關(guān)法律?！稉７ā?、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，普遍的家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，宅基地不得抵押，村民建筑與宅基地之上的房屋也不具有抵押權(quán)。以土地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、水面經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶房屋權(quán)作抵押，實際存在著潛在的風險。

（三）擔保品評估、管理與處置存在障礙

從金融機構(gòu)方面看，即使農(nóng)戶提供了抵押擔保品，在具體操作中還面臨擔保品評估、管理與處置的障礙。由于中介服務缺失，抵押擔保品評估手續(xù)復雜，抵押貸款登記、保險費用偏高，金融機構(gòu)對抵押品的管理力不從心。最重要的是，由于農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展滯后，出現(xiàn)了抵押擔保品處理和回購的困難。這些因素導致農(nóng)村金融機構(gòu)在開展抵押擔保貸款業(yè)務時顧慮重重，較為謹慎。

（四）農(nóng)戶難于尋找擔保人

《擔保法》規(guī)定，具有代為清償債務能力的法人、其他組織或者公民，可以作保證人；國家機關(guān)不得為保證人（經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外），學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人，企業(yè)法人的分支機構(gòu)、職能部門不得為保證人。

農(nóng)戶可尋找的保證人范圍非常有限。農(nóng)戶所尋找的當作擔保人的自然人，幾乎全是熟悉的親朋好友。由于保證人在債務人不履行償還債務時，要按照約定履行債務償還或者承擔責任，所以，親朋好友等自然人本身也不愿意作擔保。隨著擔保人風險意識增強，多數(shù)公職人員不會礙于親戚、朋友關(guān)系而盲目提供擔保。據(jù)福建省對農(nóng)戶擔保情況的調(diào)查，只有10%農(nóng)戶能找到農(nóng)戶擔保，6%的農(nóng)戶能找到公務員及行政事業(yè)單位人員擔保[30]。

農(nóng)戶還可尋找的擔保人是聯(lián)保組織。理論上講，農(nóng)戶加入聯(lián)保組織，就可以憑借聯(lián)保組織為自己擔保。但不少地方成立真正符合聯(lián)保貸款擔保條件的擔保小組比較困難，農(nóng)戶往往難以尋找到這種既有實力又相互信任的聯(lián)保組織[31]。而且擔保往往流于形式，部分聯(lián)保小組成員只愿承擔自己借款的責任。農(nóng)戶聯(lián)保小組成員又都需要貸款，結(jié)果造成聯(lián)保小組成員同時互保，將農(nóng)戶聯(lián)保演變?yōu)榉糯蟮男庞觅J款，加大了信貸風險，導致金融機構(gòu)的不滿[32]。

另外，農(nóng)戶也可以選擇擔保機構(gòu)為自己擔保。但目前的擔保機構(gòu)多以涉農(nóng)的中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶為服務對象，忽視普通農(nóng)戶的擔保。而且，由于尋求擔保機構(gòu)作擔保，農(nóng)戶需要支付費用，加重了融資負擔，農(nóng)戶并不愿意選擇。

三、農(nóng)戶信用擔保需要創(chuàng)新

面對上述困境，農(nóng)戶融資擔保模式亟需創(chuàng)新。

第一，繼續(xù)推進土地使用權(quán)質(zhì)押、抵押的探索，挖掘農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押功能。一些地方雖然沖破了《物權(quán)法》、《擔保法》“耕地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定，試行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。但是，在權(quán)利抵押和權(quán)利質(zhì)押的二元擔保體系下，土地承包經(jīng)營權(quán)之收益權(quán)抵押，違背了大陸法系“債權(quán)不得單獨抵押只能質(zhì)押”的立法慣例。另一方面，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)之收益權(quán)質(zhì)押，與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押一樣，無法消除政府對農(nóng)民失地風險的擔心。有學者建議，可以采取土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押和抵押“分步走”的方式，在禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法規(guī)解禁前，先放開土地承包經(jīng)營權(quán)之收益權(quán)質(zhì)押，在立法時機成熟時，再放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押[33]。筆者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押和抵押“分步走”的思路，不失為可取之策。

另一思路是由產(chǎn)權(quán)交易中心介入土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押。2010年7月，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》，要求“在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，探索開展相應的抵押貸款”。如果將產(chǎn)權(quán)交易中心介入農(nóng)戶土地承包權(quán)益抵押與處置，則既遵守了政府部門的政策要求，又能推進農(nóng)戶土地承包權(quán)抵押的探索。其運作方式是：如果農(nóng)戶無法歸還土地承包權(quán)益抵押的貸款，產(chǎn)權(quán)交易中心可按評估值對抵押的物權(quán)資產(chǎn)進行處置，將耕地、林地等交由農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營，其收益用于償還貸款，一定期限后抵押的物權(quán)資產(chǎn)歸還農(nóng)戶。如此一來，既沒改變土地集體所有性質(zhì)和土地用途，又沒損害農(nóng)戶承包權(quán)益。

第二，積極發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)保。在農(nóng)戶缺乏抵押品，農(nóng)戶土地承包權(quán)抵押又受到法律限制的情況下，大力發(fā)展人的擔保制度應是主要方向。農(nóng)戶聯(lián)保擔保貸款制度，可以讓那些互相了解且風險水平相近的借款人自動組成聯(lián)保小組，將風險較高的潛在借款人排除在小組之外。農(nóng)戶聯(lián)保擔保貸款模式，因成員彼此承擔連帶責任，促使小組成員積極監(jiān)督其他成員是否進行安全投資，是否努力工作。另外，農(nóng)戶聯(lián)保強化了守信的道德壓力，有效地解決了農(nóng)戶不愿還貸的道德風險[34]。

第三，倡導農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為農(nóng)戶提供擔保。農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶聯(lián)系密切，了解農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，收集農(nóng)戶信息的成本較低。而且，農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間存在著利益關(guān)系，幫助農(nóng)戶融資也是幫助自己經(jīng)營。只要制定好相關(guān)制度，農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為農(nóng)戶提供擔保，可以實現(xiàn)共盈。

第四，政府應支持信用擔保公司擴大農(nóng)戶擔保業(yè)務。目前，信用擔保機構(gòu)分為商業(yè)性擔保公司、互助式擔保公司、政策性擔保公司，他們的擔保業(yè)務主要面向中小企業(yè)。相對于農(nóng)戶聯(lián)保，信用擔保公司更有能力處置抵押資產(chǎn)。目前因為農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在法律障礙，農(nóng)戶可提供的擔保品有限，價值又低，商業(yè)性擔保機構(gòu)還不愿涉足農(nóng)戶信用擔保。政府應向商業(yè)性擔保機構(gòu)提供補貼，支持其為農(nóng)戶提供信用擔保。政府注資參股的政策性信用擔保公司，則可以要求其經(jīng)營一定比例的農(nóng)戶信用擔保。如果政府能夠給予擔保機構(gòu)補貼、注資等政策支持，降低擔保機構(gòu)向農(nóng)戶提供信用擔保的成本，也可以增加農(nóng)戶融資的機會。

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