李俊霞

（山西金融職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030008）

攝像頭是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，英國是世界上首先將影像科技利用于監(jiān)視周遭環(huán)境的國家。到目前為止，英國人口盡管占全球總?cè)丝诘?%，卻受到全球20%的攝像頭監(jiān)控。[1]在中國，攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)的使用是近幾年的事情。不過由于人們對于安全需求的日益高漲以及安防產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，全國各地的公共場所出現(xiàn)了越來越多的安防監(jiān)控設(shè)施，可以說是“滿城盡帶攝像頭”。伴隨著攝像頭的普及和發(fā)展，它在社會管理、預(yù)防與打擊違法犯罪方面發(fā)揮了極為重要的作用，有效的保護(hù)公民人身、財產(chǎn)安全和公共財產(chǎn)安全；在民事糾紛的解決上提供視頻證據(jù)常常使得真相大白；人們還可以通過攝像頭在網(wǎng)絡(luò)上實現(xiàn)遠(yuǎn)程的有聲音并有影像的溝通交流，我國也因此出現(xiàn)了新型的審判方式——遠(yuǎn)程審判。總之，攝像頭在我們的工作、生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。但于此同時，它也催生了許多的法律糾紛，引起了法學(xué)界的普遍關(guān)注。攝像頭安裝與使用的法律糾紛主要是兩類：一類是公法領(lǐng)域內(nèi)頻現(xiàn)作為行政相對人的單位、商戶因為公安機關(guān)強制要求他們安裝攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)而產(chǎn)生的行政糾紛；二是私法領(lǐng)域內(nèi)侵犯隱私權(quán)的糾紛頻現(xiàn)公堂。鑒于這樣的現(xiàn)狀，有必要為攝像頭的安裝與使用進(jìn)行法律規(guī)制，防止攝像頭用途的異化，侵害社會公眾的利益。

一、公法領(lǐng)域攝像頭強制安裝的爭議

我國目前的攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)安裝主要有三種情況：一是政府免費安裝的，二是政府強制相關(guān)單位安裝（由相關(guān)單位出資、建設(shè)、管理），三是自愿安裝的。

大多數(shù)發(fā)達(dá)國家由于公眾的安防意識較強，往往不需要強制安裝，可以說，攝像頭的強制安裝應(yīng)該是具有中國特色的行政規(guī)制制度。目前，關(guān)于強制安裝的立法層面是地方性法規(guī)、規(guī)章，在25部地方法規(guī)、規(guī)章中，有十大類單位和場所都屬于應(yīng)當(dāng)安裝之列。強制安裝是行政機關(guān)先科以相對人安裝義務(wù)，在通過行政強制手段要求義務(wù)主體安裝技防設(shè)施的行政活動。強制安裝義務(wù)主要是經(jīng)濟性義務(wù)——技防設(shè)施市場價很高，一套完整的設(shè)備就過萬人民幣。人們對于強制安裝爭議較大，有人認(rèn)為單位、企業(yè)需不需要安裝攝像頭應(yīng)從自身利益和安全出發(fā)，不需要政府“指手畫腳”，而且認(rèn)為國家有義務(wù)為公眾提供免費的安全保障。但也有人批評這種觀點沒有注意到在市場經(jīng)濟條件下安全需求的多層次性，也沒有注意到中國目前警力等公共資源相對不足的情況下，對于涉及公共利益的需要重點保護(hù)的單位，還必須進(jìn)行行政干預(yù)，要求其強制安裝。筆者認(rèn)為，從世界范圍來看，由于社會規(guī)模的日益龐大和政府管理資源的相對短缺，維護(hù)公共安全和公共秩序的負(fù)擔(dān)開始向社會上轉(zhuǎn)移，向民眾身上轉(zhuǎn)移。強制安裝攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)便是這一趨勢在中國民眾安防意識高低還參差不齊的現(xiàn)狀下的必然結(jié)果，在中國具有重大的現(xiàn)實意義。在強制安裝具體執(zhí)法階段許多單位不愿或怠于履行安裝攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)的法定義務(wù)，分析其原因表象上看是因為經(jīng)濟因素，深層次原因其實是在行政立法階段，沒有充分的與行政相對人溝通協(xié)商，對影響強制安裝單位范圍的各種因素不做充分的論證和綜合的考量，就會出現(xiàn)有些單位不合理地被科以安裝義務(wù)的后果，到了執(zhí)法階段，就必然會發(fā)生爭議糾紛。與此同時，目前各地強制安裝主體范圍仍然呈現(xiàn)不斷擴張的趨勢。因此，我們必須把強制安裝納入依法行政的軌道，增強行政決策的透明度和民主性，同時也應(yīng)契合程序正當(dāng)原則、公益原則、比例原則、科學(xué)原則等原則要求。

二、私法領(lǐng)域攝像頭安裝與使用的過界

攝像頭在維護(hù)社會治安管理方面的作用是至關(guān)重要的，但是，如果不對攝像頭安裝與使用進(jìn)行必要而有效的監(jiān)督和規(guī)制，它對社會公眾的隱私權(quán)帶來的危害可能也是我們無法想象的。攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)侵犯隱私權(quán)的情況頻頻出現(xiàn)，分析其原因主要有以下三點：一是各類主體隨意安裝攝像頭侵犯公民隱私權(quán)。目前社會上“電子眼”、監(jiān)控器等的安裝主體和使用主體已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法規(guī)、規(guī)章的強制安裝主體，甚至一些公民個人也開始為了調(diào)查誰在自己家門前丟放垃圾或者為了防偷防盜，自行安裝攝像頭監(jiān)控設(shè)施，監(jiān)控的范圍是公共生活空間。這樣一來，就越來越多的個人的隱私會無辜地進(jìn)入遍地開花的攝像頭的視野，造成更多的個人隱私被侵犯。二是在不適當(dāng)?shù)膱鏊?、部位安裝攝像頭侵犯公民隱私權(quán)。因此，從政府機關(guān)、交通要道、銀行網(wǎng)點到學(xué)校教室、餐廳、浴室更衣室乃至火車站的公共廁所……無處不在。三是非法不正當(dāng)使用攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)捕捉的圖像侵犯公民隱私權(quán)。如網(wǎng)絡(luò)上瘋傳的“襲胸照”，是電子眼抓拍的交通違章圖，對于當(dāng)事人及車輛信息未做任何遮蔽處理，于是，“摸奶哥”的不雅照引發(fā)全民網(wǎng)友強力圍觀，有好事網(wǎng)民甚至通過車牌“人肉”到了車主的身份信息。此事件其實已經(jīng)嚴(yán)重侵犯了當(dāng)事人的隱私權(quán)。我國目前對于安防監(jiān)控設(shè)施中獲取的圖像等信息資料的使用較為混亂，因這類圖像信息資料被隨意調(diào)取、傳播乃至保存不當(dāng)而損害公民隱私權(quán)的現(xiàn)象層出不窮。

三、攝像頭安裝與使用的法律規(guī)制

攝像頭的安裝與使用是社會公共安全的需要，而無序、放任的攝像頭安裝與使用又將可能給行政相對人和社公眾的私人領(lǐng)域造成難以估計的侵害。筆者認(rèn)為， 在現(xiàn)有的法律框架下應(yīng)當(dāng)對攝像頭的安裝與使用進(jìn)行必要的法律規(guī)制。

（一）攝像頭強制安裝的法律規(guī)制

在確立強制安裝主體范圍時要綜合考慮以下三方面的因素：風(fēng)險等級的高低、安全投入與安全產(chǎn)出的比例、需要權(quán)衡的各種公民權(quán)利。 第一，風(fēng)險等級的高低。風(fēng)險等級的高低直接決定著某個單位、場所或部位是否需要強制安裝以及安裝什么級別的監(jiān)控設(shè)施。因此，評定相關(guān)單位、場所的風(fēng)險等級是非常必要的。存在風(fēng)險等級的單位、場所就必須安裝技防措施；相反，則不存在安裝的必要。一般來說，在存在一級、二級和三級風(fēng)險的情況下，就必須安裝攝像頭技防措施，而在三級以下，一般不存在必須安裝的情況。第二，安全投入與安全產(chǎn)出的合理比例。公共安全是人們的基本需要，為了滿足這種需要，我們必須投入一定的人力、物力和財力。安全投入是為了安全效益的產(chǎn)出。由于安全投入具有超前性、預(yù)防性，安全效益具有滯后性、潛在性，也即投入多，但收益不明顯，所以在確定強制安裝的單位范圍時，應(yīng)考慮相關(guān)義務(wù)主體的經(jīng)濟承受能力與心理承受能力。筆者認(rèn)為，目前有些被列入強制安裝的范圍的可以代之以引導(dǎo)安裝更為合適。例如金銀等貴重金屬的加工、經(jīng)營和存放場所僅因為經(jīng)濟價值高而被列入強制安裝之列有些勉強，因為它們不涉及公共安全的問題。第三，綜合考量各項權(quán)利。生命健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)和肖像權(quán)同為憲法權(quán)利，可是在攝像監(jiān)控安裝領(lǐng)域，維護(hù)公民的生命健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是一項極為重要的影響強制安裝單位范圍的正參數(shù)，而維護(hù)公民的隱私權(quán)和肖像權(quán)就相應(yīng)地變成了與前者相反的負(fù)參數(shù)。[2]攝像頭監(jiān)控手段所可能侵害的利益應(yīng)小于采取該手段所要保護(hù)的利益。

（二）攝像頭自愿安裝和監(jiān)管問題

從邏輯上講，立法上確定了需要強制安裝的主體以外，未被列入強制安裝主體的就應(yīng)該屬于自愿安裝主體了，也體現(xiàn)了“法無禁止即自由”的法治原則。因此，實踐中出現(xiàn)了各種主體隨意安裝攝像頭的現(xiàn)象，甚至有些賭場和涉黃場所把攝像頭安裝到公安局的對面，成了監(jiān)督公安機關(guān)，逃避打擊的有力武器。鑒于此，筆者認(rèn)為，自愿安裝主體有安裝與不安裝的自由，但是如果要安裝必須要經(jīng)過法定的審批程序和接受相應(yīng)的監(jiān)管，否則對在公共場所安裝監(jiān)視器，或者其監(jiān)控范圍為公共領(lǐng)域的行為不加以必要的限制，任由一般主體安裝，勢必會對公眾之權(quán)利造成恣意侵害。[3]同時，應(yīng)通過立法明確規(guī)定安裝主體的資格條件并授權(quán)特定部門對之進(jìn)行嚴(yán)格審批和監(jiān)管，并明確確定安防監(jiān)控設(shè)施的主管機關(guān)和監(jiān)管機關(guān)，這樣才能將安裝主體的相關(guān)制度落到實處。筆者認(rèn)為，確立公安機關(guān)作為攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)的審批和管理機關(guān)是最為合適，因為維護(hù)公共安全本來就是公安機關(guān)的主要職責(zé)，并能發(fā)揮攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)的最大功效——懲治違法犯罪行為，從而實現(xiàn)社會治安的綜合治理。

（三）攝像頭安裝的場所、部位問題

在確定了安裝主體的問題后，緊接著需要確立的問題是“應(yīng)該在什么的場所、部位”安裝，以及“不應(yīng)當(dāng)在什么樣的場所、部位安裝”。從現(xiàn)實情況看，恐怕很難僅從正面或反面把所有的場所、部位羅列出來，或者確定一個非常明確的具有可操作性的劃分標(biāo)準(zhǔn)。所以，比較有效的方法應(yīng)該是既從正面規(guī)定哪些部位可以安裝，也從反面規(guī)定哪些部位不能安裝。[4]筆者認(rèn)為，確定安裝場所、部位的原則是應(yīng)綜合考慮“公共利益本位”和“最大限度地維護(hù)人格尊嚴(yán)”兩方面來確定。例如，《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理規(guī)定》中“涉及公民隱私的地點不得設(shè)置公共安全圖像信息系統(tǒng)采集點”。據(jù)報道，攝像頭的檢測目標(biāo)主要是人臉；安裝在ATM機上的攝像頭，主要是人像，不會瞄準(zhǔn)密碼。同時，應(yīng)該通過立法作出要求安裝單位在安裝的場所、部位旁給出明確的告之或警示牌的強制性的規(guī)定，以此減少和避免在他人不知情的情況下被拍攝到個人隱私的情況。

（四）攝像頭圖像信息的管理與使用問題

攝像頭圖像信息根據(jù)安裝主體不同分為公共視頻信息（政府安裝）與非公共視頻信息（單位），兩者的主要目的都是為了防范打擊違反犯罪行為，維護(hù)社會公共安全。目前，雖然我國《侵權(quán)責(zé)任法》、《治安管理處罰法》都涉及到對泄露攝像頭圖像信息的人進(jìn)行懲罰，但尚無關(guān)于攝像頭圖像信息管理與使用的全國性立法，各地做法差異性大。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該把圖像信息的保存時間、調(diào)取權(quán)限與程序、公布內(nèi)容等問題通過明確的法律規(guī)定統(tǒng)一起來，防止攝像頭監(jiān)控者隨意的公布傳播圖像信息，侵害公民隱私權(quán)。同時，我們應(yīng)該推動攝像頭圖像信息資源的共享，不僅在打擊違法犯罪方面發(fā)揮功效，而且能在更廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮其積極作用。[5]在確保不泄密和不侵犯私隱的條件下，可以考慮有償?shù)奶峁┙o個人或其他單位，這樣可以緩解部分群眾對公共安全圖像信息系統(tǒng)建設(shè)的抵觸情緒，并在一定程度上彌補系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)的巨大開支。

[1]倫敦攝像頭密布，民眾隱私權(quán)與人身安全受威脅[EB/OL].http://news.vnet.cn/2007news/20070328/134528.html.

[2]余凌云，王宏芳，秦晴. 攝像頭下的隱私權(quán)[M]. 北京：中國人民公安大學(xué)出版，2008.

[3]張有好. 公共場所安裝監(jiān)視器行為的法學(xué)思考[J]. 法商研究，2007，（1）.

[4]陳睿. 視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)的使用與公民隱私權(quán)的保護(hù)研究[J].中國安防，2007，（7）.

[5]趙樹苗，壽琳潔. 科技引領(lǐng)，需求引導(dǎo)，政府推動——權(quán)力打造杭州模式報警監(jiān)控試點城市[J]. 警察技術(shù)，2005，（5）.