張小茜，蔡蓓蓓，房彥紅，歐陽華生

（南京審計學(xué)院，江蘇 南京 211815）

一、相關(guān)文獻綜述

國外對保障性住房問題的研究，主要圍繞基礎(chǔ)性理論、政府責(zé)任、融資方式和保障政策等幾個方面展開。在基礎(chǔ)性理論方面，Burgess（1925）提出了的“過濾”理論[1]，White（1992）從整個住房市場的視角，透視住房市場的消費規(guī)律，提出“梯級消費”理論[2]，“過濾”理論和“階梯消費”理論成為保障性住房政策設(shè)計的重要理論基礎(chǔ)；在住房保障責(zé)任方面，庇古（1912）在《財富和福利》一書中主張要由政府向富人征稅，補貼給窮人，補貼方法包括房屋供給，認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)保障窮人居住的責(zé)任[3]，Donnison（1967）分析了政府在雛生型、社會型及全面責(zé)任型住房政策中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，認(rèn)為政府不一定必須承擔(dān)住房保障全面責(zé)任[4]；在融資方式方面，各具特色的金融和財政政策安排是各國解決住房保障資金短缺問題最主要的方法，國外學(xué)者以探討金融融資為主，Paul（1996）提出抵押貸款政策[5]，Peter（1989）提出動用住房公積金支持[6]；等等。

國內(nèi)關(guān)于保障性住房問題的研究也主要是圍繞基礎(chǔ)性理論、政府責(zé)任、融資方式和保障政策與水平等幾個方面展開。在基礎(chǔ)性理論方面，國內(nèi)主要是對已有理論加以應(yīng)用，宋博通（2002）利用“過濾”理論對不同住房補貼政策的“過濾”進行了分析，指出市場不能有效地解決低收入階層的住房問題，但全部依賴政府建造公有住房則造成新的浪費[7]；鄭思齊等（2009）依據(jù)公共財政理論，認(rèn)為中央政府承擔(dān)主要住房保障成本，但在我國現(xiàn)實體制下，住房保障財政成本擔(dān)當(dāng)主體仍為地方政府[8]；在融資方式方面，賈康（2007）主張建立以公共財政為主的住房保障資金多元化融資機制[9]，楊陽（2009）主張建立財力保障機制，確立財政主導(dǎo)地位[10]，巴曙松等（2006）提出住房保障吸收民間資本的融資創(chuàng)新渠道[11]；在住房保障水平方面，褚超孚（2005）提出采用住房保障支出占GDP比例來衡量[12]，余凌志等（2007）提出采用收入余額衡量居民家庭住房支付能力，并作為確定住房保障支付水平的依據(jù)[13]；等等。

上述表明，國內(nèi)外學(xué)界對保障性住房研究取得了許多成果，為筆者的研究打下了良好基礎(chǔ)。

二、南京市公共租賃住房政策分析

2011年9月8日南京市政府出臺了《關(guān)于加快公共租賃房和定向公共租賃房建設(shè)意見》推出了南京市定向公共租賃房建設(shè)計劃，主要是人才住房的建設(shè)計劃，以及所謂的“135”計劃即9萬套的公共租賃房，其中1萬套是人才住房，3萬套是安居公寓，有5萬套是青年公寓創(chuàng)業(yè)公寓。

2011年9月30日，南京市政府正式下發(fā)《南京市公共租賃住房管理辦法》。其中針對新就業(yè)人員申請政府投資建設(shè)的公共租賃住房，應(yīng)當(dāng)同時具備下列條件：（一）大中專院校畢業(yè)當(dāng)月起計算未滿五年；（二）勞動合同或聘用合同規(guī)范、完備，并有穩(wěn)定收入；（三）在本市正常繳存社會保險和住房公積金；（四）本人（含配偶）在本市無私有房產(chǎn)，未租住公有住房。

通過對南京市最新公布的政策與文件的分析我們發(fā)現(xiàn)：在公共租賃住房的供給方面，南京市多渠道籌集公租房的房源，除了市、區(qū)政府、科技園區(qū)建設(shè)之外，也包括用現(xiàn)有的住房進行改造當(dāng)做公租房的房源，也包括高等院校、科研院校、大中型科技企業(yè)自建一些公租房。從公共租賃住房的需求方面來看，每年在南京就業(yè)的新就業(yè)人員估計在6～7萬人之間，其中大學(xué)畢業(yè)生能夠占到相當(dāng)一部分。

三、南京市公共租賃住房的社會需求

我們采用抽樣調(diào)查對南京市即將畢業(yè)的在校大學(xué)生進行了一次對公共租賃房認(rèn)識的問卷調(diào)查。在調(diào)查問卷的簡介部分我們給出了公共租賃住房的一些基本信息，以保證調(diào)查對象可以與自己所掌握的信息進行初步的核實。調(diào)查結(jié)果顯示：

（一）只有40.86%的調(diào)查對象知道并有所了解公共租賃住房的概念，而這些人當(dāng)中只有15.05%的人能夠?qū)⒐沧赓U房同廉租房、經(jīng)濟適用房加以區(qū)別。84.41%的大學(xué)生甚至不知道自己作為新就業(yè)人員已經(jīng)達到了公租房的申請門檻。由此可見，除去調(diào)查對象自己的信息閉塞或者關(guān)注領(lǐng)域不同的原因外，反映出可能政府對于公共租賃住房這一新概念的宣傳途徑較少或者宣傳力度較小。而作為保障性住房中的主力軍之一，公共租賃房在實現(xiàn)社會公平方面具有很大的潛力，政府應(yīng)該保證公租房的信息公開公正透明。

（二）對于畢業(yè)之后的居住問題，僅有15.59%的人表示考慮過申請公租房，接近半數(shù)的人表示首選還是租賃普通商品房。而選擇不租賃住房，直接購買商品房的人達到16.67%。一些人表示是考慮到申請公租房這類保障房存在公開度和透明度不夠造成政策失靈的問題，擔(dān)憂政府政策不能夠很好的貫徹執(zhí)行，保障性住房發(fā)揮不了其實質(zhì)性的作用，因而對于公租房不予太高期望。

（三）在針對公租房的租金與居住條件的調(diào)查中，超過38%的人認(rèn)為政府規(guī)定的公租房租金標(biāo)準(zhǔn)不高于同類房屋同地段市場租金的70%是比較合理的，而另有接近43%的人希望標(biāo)準(zhǔn)能夠再低一些，在60%左右。達到市場租金水平90%以上能接受的人很少。絕大多數(shù)人對于公租房情況最關(guān)注的是公租房房屋的租金水平和配套設(shè)施，比如交通便利程度、周邊生活設(shè)施建設(shè)等。對于房屋面積，超過90%的人認(rèn)為50～60平米對于新畢業(yè)的大學(xué)生來說已經(jīng)完全能夠達到期望的空間，并沒有提出太多要求。

（四）面對愿意考慮公共租賃住房的調(diào)查對象，其選擇原因中超過半數(shù)的人表示是為了緩解買房壓力，將公共租賃住房作為過渡性住房，一旦達到購買商品住房的能力便會選擇推出公租房體系；38.7%的調(diào)查對象認(rèn)為公共租賃住房的租金水平相對商品住房較低，為了減小剛進入社會時的生活成本壓力，公共租賃住房會成為他們的考慮對象。

（五）問及對政府公共租賃住房等此類保障性住房的看法時，33.87%的人表示看好并持非常樂觀的態(tài)度，認(rèn)為保障性住房體系的建設(shè)很有希望解決中國的住房問題，對于穩(wěn)定房價、解決老百姓買房難的問題有很好的作用；另有44.09%的人則表示不大看好，認(rèn)為這些政策對住房問題的解決有幫助但收效甚微，認(rèn)為當(dāng)前保障性住房體系存在著政策公開度和透明度不夠造成政策失靈、政府監(jiān)管不力、申請門檻過高等困境，因而作用受到制約。

四、公共租賃住房的政策思考

（一）完善金融保障體系。例如借鑒美國經(jīng)驗，美國擁有高度發(fā)達的住房抵押貸款系統(tǒng)，對居民需求者而言，根據(jù)收入水平由不同的抵押貸款公司提供保險，可取得低息銀行貸款；對房地產(chǎn)開發(fā)商而言，政府對私人金融機構(gòu)提供貸款補貼、低息貸款，吸引其從事公共住宅項目的開發(fā)，保證了房源供應(yīng)。

（二）拓寬資金籌措渠道。立于政府保障角度可以從財政支持、發(fā)行公租房建設(shè)公債、征收住房保障稅等渠道進行融資。立于市場化角度可通過公租房產(chǎn)權(quán)共有形式、BOT模式和REITS模式等渠道融資。無論如何，政府都應(yīng)在公租房制度運行中發(fā)揮主導(dǎo)作用。多方面的財政支持手段例如稅收減免策略可以刺激居民消費。

（三）完善準(zhǔn)入機制，突破戶籍限制。雖然隨著我國公共租賃住房制度的不斷發(fā)展，越來越多的低收入人群已經(jīng)被納入了保障范圍之內(nèi)。但多數(shù)城市的公共租賃住房仍然只保障本地戶籍人口，給很多大學(xué)畢業(yè)生帶來窘境。覆蓋人群相對較窄，申請對象受戶籍限制，這可以借鑒重慶市公共租賃房的經(jīng)驗，打破城鄉(xiāng)和內(nèi)外差別，不設(shè)戶籍限制，促進社會公平。

（四）構(gòu)建完善的退出機制，提高效率。若租客不滿足條件、違規(guī)或自愿退租，公租房管理局回收，再租賃給其他符合條件的低收入者；若租客租滿一定期限，可以申請購買；若公租房承租率低，無法繼續(xù)運行，開發(fā)商補交土地出讓金，公租房管理局將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)交房地產(chǎn)開發(fā)商。

（注：本文系國家教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目，項目編號：12YJAZH096；江蘇省教育廳高校人文社會科學(xué)基金研究項目，項目編號：2011SJB790015）

注 釋：

① “3+1”：“3”是指家庭人均住房面積在13平米以下的城市中低收入群體、到城市打工且有穩(wěn)定收入的農(nóng)民工和剛畢業(yè)留在重慶工作、暫時買不起房的大學(xué)生；“1”是特殊照顧人群，包括重慶市引進的特殊人才和全國或市級勞模等先進人物。

②分級機制：家庭收入為低收入家庭收入控制標(biāo)準(zhǔn)0.5倍及以上的，補助房屋租金的70%；家庭收入為中低收入家庭收入控制標(biāo)準(zhǔn)0.5倍以下，在最低生活保障線以上的，補助房屋租金的80%；屬于最低生活保障對象的，補助房屋租金的90%。

[1]BURGESS.The Growth of the City：An Introduction Research Project[J].The Trend of Population，1925，（18）：85.

[2][英]艾倫·W·尹文思.城市經(jīng)濟學(xué)[M].甘士杰，等譯，上海遠(yuǎn)東出版社，1992.32-35.

[3]Arthur Cecil Pigou，Wealth and welfare[M].Macmillan and co.，limited，1912.56-58.

[4]David Vernon Donnison，The government of housing[M].Harmond sworth，Penguin，1967.121-124.

[5]Paul N.Balchin，Housing Policy In Europe[M].Routledge，1996.19-22.

[6]Peter Moles，Geoffery Williams.Privately funded infrastructure in the UK：participants risk in the Skye Bridge Project[J].Transport Policy，1995，2（2）：129-134.

[7]宋博通.三種典型住房補貼政策的“過濾”研究[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2002，（8）：27-29.

[8]鄭思齊，符育明，任榮榮.住房保障的財政成本承擔(dān)：中央政府還是地方政府？ [J].公共行政評論，2009，（6）：109-125.

[9]賈康.建立以公共財政為主的基本住房保障資金多元化來源渠道[J].中國發(fā)展觀察，2007，（10）：9-10.

[10]楊陽.我國城鎮(zhèn)住房保障的財力保障機制研究[J].前沿，2009，（6）：67-71.

[11]巴曙松，資金來源、制度變革與國際經(jīng)驗借鑒：源自公共廉租房[J].改革，2010，（3）：80-85.

[12]褚超孚.城鎮(zhèn)住房保障模式及其在浙江省的應(yīng)用研究[D].浙江大學(xué)，2005.45-48.

[13]余凌志，屠梅曾.基于收入余額指標(biāo)的城鎮(zhèn)低收入家庭住房支付能力評價模型[J].上海交通大學(xué)學(xué)報，2008，（9）：1506-1510.