劉志平

(福建廣播電視大學(xué)，福建福州，350003)

西方公共行政學(xué)理論的發(fā)展演變是一個不斷完善與創(chuàng)新的過程，歷經(jīng)了幾次范式的轉(zhuǎn)變，并且還在繼續(xù)發(fā)展著。本文從行政價值取向的視角出發(fā)，認(rèn)為西方公共行政學(xué)經(jīng)歷了五次理論范式的轉(zhuǎn)變，依次是以行政效率為價值取向的傳統(tǒng)行政學(xué)、以社會公平為價值取向的新公共行政學(xué)、強調(diào)市場原則的新公共管理理論、強調(diào)公共性的新公共服務(wù)理論以及強調(diào)多元合作與權(quán)利共享的公共治理理論。

一、以行政效率為價值取向的傳統(tǒng)行政學(xué)

傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論核心是威爾遜基于“政治—行政”二分的理念與韋伯的官僚制理論。一般認(rèn)為行政學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志是1887年美國學(xué)者伍德羅·威爾遜在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《行政學(xué)研究》。在威爾遜的研究之前，公共行政學(xué)研究的許多概念一直包含在政治學(xué)研究的概念中，而沒有作為一門獨立的公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來。威爾遜最大的貢獻就在于提出了“政治—行政”二分法，并據(jù)此將公共行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來。威爾遜認(rèn)為，公共行政研究“首先要發(fā)現(xiàn)政府能適當(dāng)而成功地承擔(dān)的是什么事情，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和低成本來完成這些適當(dāng)?shù)氖虑椤！盵1]他認(rèn)為政治是“在重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马棥狈矫娴膰一顒?，而行政是“國家在個別和細(xì)微事項方面的活動”，關(guān)注的是政策的執(zhí)行、公共服務(wù)的提供、機構(gòu)的良好運作等等。為了找到提高行政效率的方法和途徑，威爾遜對當(dāng)時美國的文官制度改革比較關(guān)注，他提出，為了使政府有效地運轉(zhuǎn)起來，要有一批更好的官員來充當(dāng)政府的“工具”，公務(wù)員必須競爭上崗，使受過訓(xùn)練的人員充實到文官隊伍中來。此外，他還認(rèn)為，必須加強和純潔政府的組織機構(gòu)，使政府專心處理公務(wù)，減少閑雜事務(wù)，加強執(zhí)行，提高行政效率。

韋伯在公共行政學(xué)方面的主要貢獻是其提出的官僚制組織理論。官僚制理論奠定了現(xiàn)代政府的組織框架和運作機制，確立了官僚制在公共行政中的中心地位。韋伯的理性官僚制具有以下特征:第一，合理的分工。明確劃分每一個組織成員的職責(zé)權(quán)限，并以法規(guī)的形式將這種分工嚴(yán)格固定。第二，科層化。組織內(nèi)部實行等級和職務(wù)等級的制原則，整個組織依照權(quán)力自上而下劃分成若干等級的層次結(jié)構(gòu)。第三，管理職業(yè)化。管理人員都必須是專職的、有固定的薪金和明文規(guī)定的升遷制度。要對公務(wù)員進行專業(yè)培訓(xùn)，使之適合自己的崗位要求。第四，依照規(guī)程辦事的運作機制。官僚制組織的管理工作必須遵從組織制定的一整套規(guī)則和程序來進行，從而確保整個組織管理工作的一致性和明確性。第五，組織管理的非人格化。管理人員應(yīng)公私有別，即管理人員在組織中的職務(wù)活動應(yīng)當(dāng)與私人事務(wù)區(qū)分開來，公私事務(wù)之間應(yīng)有明確的界限。由此可見，韋伯基于工具理性視角所闡述的理性官僚制思想強調(diào)的是以知識和技能進行管理的必要，這與威爾遜的“政治—行政”二分法下強調(diào)行政效率價值取向的公共行政具有高度一致性。

因此，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)那里，政治—行政二分法和理性官僚制成為其理論前提和基礎(chǔ)，行政效率成為其主要價值取向。提高行政效率成了當(dāng)時公共行政的出發(fā)點和歸宿點，在行政管理中強調(diào)理性和知識技術(shù)的運用，強調(diào)服從和控制，以此來提高行政效率。

在這一時期，以泰羅和法約爾為代表的科學(xué)管理理論和一般管理理論、懷特的系統(tǒng)化公共行政學(xué)理論框架、古立克一體化的行政思想，以及厄威克對行政管理原則的系統(tǒng)化概括，從公共行政職能、原則、方法等方面進一步完善了傳統(tǒng)公共行政學(xué)。

二、以社會公平為價值取向的新公共行政學(xué)

20世紀(jì)60年代末、70年代初，以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)了一系列社會、經(jīng)濟與政治危機，政府改革的呼聲此起彼伏，片面追求行政效率的傳統(tǒng)公共行政學(xué)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了彌補傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強調(diào)行政效率、忽視社會公平正義價值取向的缺陷，以美國行政學(xué)家沃爾多和弗雷德里克森為主要代表的新公共行政學(xué)派提出了回歸社會公平與正義價值，重構(gòu)規(guī)范的主張。1968年，新公共行政學(xué)派在美國錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會議中心召開會議，會議成果集中反映在《邁向新公共行政——明諾布魯克觀點》一書中，新公共行政學(xué)高舉“社會公平”的旗幟應(yīng)運而生，極力倡導(dǎo)意義和價值的回歸。

新公共行政學(xué)揚棄了傳統(tǒng)行政學(xué)的“政治—行政”二分法原則，并不斷反思和批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”原則。新公共行政學(xué)認(rèn)為公共行政應(yīng)由經(jīng)濟和公平這兩個基本價值作為支撐，即不僅認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟有效的方式為社會提供高質(zhì)量服務(wù)，而且更強調(diào)把社會公平作為公共行政所追求的目標(biāo)。因此，新公共行政學(xué)主張公共行政的核心價值必須是維護社會公平與正義。

從新公共行政學(xué)的整個發(fā)展歷程來看，新公共行政學(xué)竭力倡導(dǎo)社會公平，并通過對傳統(tǒng)行政學(xué)效率至上觀的批判來整合各種理論觀點，以期喚起對整個公共行政領(lǐng)域的全面變革，建立公共行政理論與實踐的新模式。為了增進實現(xiàn)社會公平的可能性，新公共行政學(xué)強調(diào)以倫理、民主、政治互動、公民參與以及回應(yīng)性等理念為基礎(chǔ)設(shè)計出一種新的組織制度，這些觀點對當(dāng)代西方國家公共行政產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。

三、強調(diào)市場原則的新公共管理理論

20世紀(jì)80始，英、美等西方國家政府掀起了新一輪行政改革浪潮，這一行政改革運動被稱為新公共管理運動，對這一行政改革實踐的理論總結(jié)被稱之為新公共管理理論。新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)、公共選擇理論、管理主義等為理論基礎(chǔ)，其核心思想是主張通過運用市場原則和企業(yè)管理的理論與方法來改造政府的管理模式，推崇在政府部門普遍采用私營部門的競爭機制和管理方法，重視社會公共服務(wù)，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資和其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。

作為新公共管理理論的主要代表代表人物，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出了改革政府的十項原則:1.政府是掌舵而不是劃槳；2.政府要重妥善授權(quán)而非事必躬親；3.政府要注重引入競爭機制；4.政府要注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)；5.政府要重產(chǎn)出而非投入；6.政府要具備“顧客意識”；7.政府要有收益而不浪費；8.政府要重預(yù)防而不是治療；9.政府要重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式；10.政府要重市場機制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制。從這些改革政府的原則中不難看出，新公共管理理論與傳統(tǒng)行政學(xué)一樣注重的是行政效率，把行政效率至于中心地位來考慮，“我們說到企業(yè)家式的模式時，指的是習(xí)慣性地這般行事的公營部門的機構(gòu)，不斷地以新的方式運用其資源來提高其效率和效能。”[2]但新公共管理理論與傳統(tǒng)行政學(xué)的不同之處在于實現(xiàn)行政效率的途徑的主張不一樣。傳統(tǒng)行政學(xué)主張的是以明確分工、層級控制、規(guī)章制度等來實現(xiàn)效率，而新公共管理則主張通過市場化取向、分權(quán)、放松規(guī)制、委托等方法途徑來實現(xiàn)效率。而且，新公共管理理論主張的“效率”開始注重“顧客”的滿意度，這在某種程度上有了“效率”與“公平”調(diào)和的跡象。

新公共管理理論在相當(dāng)程度上改善了西方國家政府公共行政水平，在一定程度上更好地滿足了公眾對公共服務(wù)的需求。但新公共管理理論的某些觀點和建議過于激進而無法付諸實踐，雖然新公共管理理論中有了效率與公平調(diào)和的跡象，但公平只是其效率之下的次級指標(biāo)，而非一級指標(biāo)，而且理論本身又缺乏行之有效的政策措施來保障社會公平。

四、強調(diào)公共性的新公共服務(wù)理論

為了彌補新公共管理理論的不足，羅伯特·登哈特與珍妮特·登哈特等學(xué)者在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上提出了新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論繼承了新公共行政學(xué)的傳統(tǒng)，重視公共行政的“公共性”取向，主張公共行政的主要價值在于維護社會的公平與正義。

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府應(yīng)該對公民服務(wù)而非掌舵，公共服務(wù)是公共行政本質(zhì)所在，政府和公務(wù)員的重要角色是幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制社會。因此，新公共服務(wù)理論反對新公共管理理論關(guān)于公共服務(wù)市場化的理論，反對以“企業(yè)家精神”改革政府。公共服務(wù)理論認(rèn)為，當(dāng)前的社會是一個公民積極參與各種事務(wù)的社會，在這樣一個社會中，政府的角色不能僅僅是服務(wù)的直接供給者，而是公民事務(wù)的調(diào)停者、中介人乃至裁判員，而這些新的角色要求反映在政府管理上就是，政府必須擯棄管理控制的方法，掌握做中介、協(xié)商以及解決沖突的新技巧。在價值觀上，新公共服務(wù)理論再次強調(diào)公共性、合法性、公共精神、政府責(zé)任在公共管理中的作用；在管理的方式上，新公共服務(wù)理論強調(diào)在公共利益為基礎(chǔ)上的公民對話協(xié)商。這樣，新公共服務(wù)理論通過主張以實現(xiàn)公民利益為目標(biāo)，重視管理中的社會、公民參與，從而在價值取向、政府責(zé)任等方面很好地糾正了新公共管理存在的問題。

五、強調(diào)多元合作、權(quán)力共享的公共治理理論

20世紀(jì)八、九十年代以來，西方行政學(xué)發(fā)展最重要的特征之一就是行政管理研究的范圍得到進一步的拓展，其主要標(biāo)志就是出現(xiàn)了相對于傳統(tǒng)公共行政的公共管理概念。公共治理理論正是在這一語境下出現(xiàn)的一種代表西方行政學(xué)理論發(fā)展趨勢的新型公共管理理論?！爸卫?governance)”指的是為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門、私營部分、第三部分以及公民等眾多公共管理主體相互合作，在彼此依存的環(huán)境中共享公共權(quán)力、共同管理公共事務(wù)的過程。治理是“一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程——國家在這一過程起到了關(guān)鍵但不一定支配性的作用。”[3]公共治理理論認(rèn)為，由于當(dāng)代公民社會能力的增強、網(wǎng)絡(luò)化和溝通結(jié)構(gòu)的擴展、官僚統(tǒng)治觀念的弱化使得公共領(lǐng)域內(nèi)呈現(xiàn)多方面的互動，這種多方面的互動過程具有非等級、水平性、合作性的特征。因此，公共治理理論的核心觀點是主張多元主體合作、對話協(xié)商、伙伴關(guān)系、確定共同的目標(biāo)等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。

首先，公共治理主體的多元化。治理主體既可以是政府機構(gòu)，也可以是私營部門、民間組織和公民個人。公共治理本質(zhì)上是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作，其實質(zhì)是國家權(quán)力向社會的回歸。

其次，公共治理機制的網(wǎng)絡(luò)化。治理語境中管理權(quán)力的運行方向一個上下互動的管理過程，所以形成的是一種網(wǎng)絡(luò)式的管理結(jié)構(gòu)。在公共治理理論視域中，多元化的公共管理主體及其相互之間的權(quán)力依賴和合作伙伴關(guān)系以及其中的協(xié)商、談判和交易機制，最終必然會推動公共管理朝著一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。

再次，公共治理責(zé)任邊界的模糊性。由于公共治理主體的多元化，部分公共責(zé)任便轉(zhuǎn)移至非政府組織和個人身上。這些非政府組織能夠滿足社會公眾多方需要，而又無須動用政府資源和權(quán)威，傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織轉(zhuǎn)移，與此同時，公共管理責(zé)任也呈現(xiàn)出交由非政府組織和個人承擔(dān)的趨勢。

作為一種新型的公共管理理論，公共治理理論是對傳統(tǒng)公共管理理論進行的反思和批判的結(jié)果。它為我們反思傳統(tǒng)公共管理理論和超越新公共管理理論與新公共服務(wù)理論提供了一種新的視野，也為我們認(rèn)識當(dāng)代公共管理領(lǐng)域發(fā)生的顯著變化提供了一種新的組織框架。

六、結(jié)語

通過對西方行政學(xué)理論發(fā)展演變的歷史過程進行分析，不難發(fā)現(xiàn)，這種發(fā)展演變存在著某種規(guī)律，即這種發(fā)展演變從根本上看是沿著行政價值取向——行政效率或社會公平而展開的螺旋式上升的過程。在不同的發(fā)展階段，正是由于對效率與公平的側(cè)重不同而產(chǎn)生了不同的理論范式。最終，這一過程經(jīng)過行政效率與社會公平的多次博弈，逐漸走向協(xié)調(diào)的過程。

[1]Woodrow Wilson.The Study of Administration[J].Political Science Quarterly，1987，(2):197-222.

[2](美)奧斯本，蓋布勒.改革政府[M].上海:上海譯文出版社，1996:5-6.

[3](美)麥克格魯.走向真正的全球治理[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2002，(1).