□ 童賢東

黨的十八屆三中全會提出，要“堅持黨管干部的原則，深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)?！保?］(P58)這對于進一步探索規(guī)范科學的干部選任機制具有宏觀的根本性指導意義。新時期黨在以往干部選任工作基礎上，有了歷史性的制度機制突破。表現(xiàn)在文本上，2010年中組部下發(fā)了《2010－2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》);2013年，中共中央又印發(fā)最新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》(下稱《條例》)，其中都強調把民主推薦作為確定考察人選的必經程序，提出要適當擴大參與人員的范圍，改進民主推薦的方法，提高民主推薦的質量?？梢钥闯鲂碌摹毒V要》和《條例》對民主推薦環(huán)節(jié)高度重視。因此，我們有必要對在干部選拔中體現(xiàn)科學、有效、民主的重要環(huán)節(jié)——“初始提名”做一梳理和探討。

一、干部“初始提名”的由來及內涵

要弄清“初始提名”問題，我們有必要回顧一下歷史，追溯干部選拔“初始提名”的理論淵源和實踐基礎，這將有助于我們從更深的層次上厘清“初始提名”的內涵，把握“初始提名”的精神實質。

(一)干部“初始提名”的由來

我國的干部人事制度建立于革命戰(zhàn)爭年代。1922年7月，中共第二次全國代表大會制定的黨章中，首次使用了“干部”一詞，但真正涉及干部選拔任用提名問題是在中華蘇維埃中央人民政府時期。時任蘇維埃政府主席一職的毛澤東，領導蘇區(qū)建立起了工農民主政權的以普遍、平等、公開為基本原則的選舉制度。并且隨后制定了《中華蘇維埃共和國選舉細則》，對如何進行規(guī)范的民主選舉、建立各級蘇維埃政權進行了詳細規(guī)定。其中要求:“政府工作人員由選舉而任職，不勝任的由公意而撤換，一切問題的討論解決根據于民意?！薄叭罕姴毁澇傻囊硖岷蜻x人?！保?］(P65)這其實就已經涉及到對初始提名候選人的反復醞釀和考量的問題，從中我們可以從精神實質上領會毛澤東的干部初始提名觀。他傾向于選擇被提名人——“候選人”應該充分尊重民意，這在本質上已經涉及“初始提名”的核心問題——怎樣使“初始提名”人選符合民意。盡管當時沒有提出“初始提名”的概念，但這種體現(xiàn)由民意(公義)而決定的選擇候選人的反復醞釀的動態(tài)程序運行過程，無疑是中共歷史上干部選拔的第一次“初始提名”。

(二)干部“初始提名”的內涵

對于“初始提名”，一直以來還沒有一個官方的、標準的定義。有人認為所謂“初始提名”就指一個職位空缺之后，就涉及在哪個或哪些單位進行推選的問題，于是就產生了無論在哪個或哪些單位進行推選都會有一個或一些意向人選的情況，都會有一個對人選的動議問題，這個對意向人選的動議就是初始提名;還有人認為根本就不存在什么“初始提名”，所謂的“初始提名”就是一個內部溝通的問題，對于此問題可謂見仁見智。

筆者認為應該用歷史的眼光界定“初始提名”。過去戰(zhàn)爭年代，囿于革命斗爭極端惡劣的環(huán)境和形勢，又由于干部培養(yǎng)選拔經驗的不足，在傳統(tǒng)選拔任用干部的方式中，基本沒有民主推薦這一環(huán)節(jié)，這時的初始提名就是指上級黨組織的初步提名。伴隨著干部選拔任用的不斷規(guī)范化、制度化，民主推薦制度被作為干部選拔任用的必經環(huán)節(jié)。因此，現(xiàn)今的初始提名就是指由民主推薦到初步確定提名人選的過程，這一動態(tài)的程序環(huán)節(jié)即為“初始提名”，被提名的人就叫初始提名人選?；诖?，筆者認為從初始提名主體角度來看，初始提名應該包括組織推薦、群眾推薦、自我推薦三個層面。

1．組織推薦

從廣義上講，組織推薦包括組織部門推薦和領導者推薦，狹義的組織推薦僅指組織部門推薦，這里指的是前者。由于我們實行的是一黨長期執(zhí)政的政權組織形式，因此，干部選拔任用工作中的黨的領導作用是不容忽視的，這既是國家政權建設的需要，也符合黨管干部的原則，同時也能從根本上保障人民的利益，使國家政權建設沿著社會主義方向發(fā)展。因此，在干部“初始提名”中，組織推薦必須放在重要的位置上，十八屆三中全會就此作出明確規(guī)定:“發(fā)揮黨組織領導和把關作用，強化黨委(黨組)、分管領導和組織部門在干部選拔任用中的權重和干部考察識別的責任”。［3］(PP58－59)

2．群眾推薦

群眾推薦包括群眾個人推薦和群眾組織推薦。我們在重視組織推薦的同時，還要重點考慮群眾推薦因素，充分尊重民意。群眾的眼睛是雪亮的，實踐證明凡是群眾認可的，有良好的群眾基礎的干部往往都是有能力的好干部。我黨的宗旨是全心全意為人民服務，只有在群眾中有良好威望的干部，才能真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。黨的歷史上的優(yōu)秀干部，往往也都是群眾威望很高的干部。因此，有效采納群眾的推薦意見是搞好“初始提名”的必然要求。

3．自我推薦

古代就有“毛遂自薦”的佳話。在現(xiàn)代的干部選拔中，我們也要利用好這一提名方式，發(fā)揮其應有的作用。自我推薦可能有很多的弊端，并且也不好把握標準，但它也不是一無是處，只要我們建立起完善的制度體系，嚴格按照制度程序運作，自我推薦也可以在“初始提名”環(huán)節(jié)中發(fā)揮良好作用。因此，初始提名環(huán)節(jié)有必要包括自我推薦這一方式。

綜上所述，“初始提名”就是在規(guī)范的制度前提下，整合組織推薦、群眾推薦和自我推薦，使三者達到最佳的契合，而后通過有效的方式，合理確定干部選拔初始人選的過程。其實質就是使推薦提名過程體現(xiàn)民主與集中的統(tǒng)一，黨管干部與群眾公認的統(tǒng)一，程序與質量的統(tǒng)一。

二、“初始提名”存在的問題及原因

(一)“初始提名”存在的問題

“初始提名”是干部選拔任用中確定考察對象的一個過程，直接關系選人用人的準確性。近年來，各地在擴大干部選拔任用“初始提名”民主問題上進行了大膽的、有益的探索，收到了一定的效果，但也存在著許多問題亟待研究和解決。

1．提名權力不平衡

十八屆三中全會中進一步強調了干部選拔兩種方式:委任制和選任制，由于委任制的特殊性(不存在提名)，這里只探討選任制的初始提名。提名權力不平衡主要源于兩方面的原因:一方面是提名主體缺乏制度性的規(guī)范。規(guī)范的提名，其首要的條件是提名主體的規(guī)范，由于種種原因，當下對于初始提名主體的界定仍然還沒有上升到規(guī)范的制度層面，這種制度性的缺位，勢必會導致在初始提名過程中，對初始提名主體權力的權重方面難以把握。另一方面是提名主體掌握的資源不平衡。提名主體多元化，其掌握的政治權力資源必然有差別，表現(xiàn)在實踐中，不論以何種形式的提名和推薦方式，都難以走出“少數(shù)人在少數(shù)人中選人”的現(xiàn)實困境。現(xiàn)實中，盡管中央頒布的《條例》對于民主推薦候選人做出明確規(guī)定，但在實際操作中往往流于形式(即使有此項程序，在最后的權重上也往往是“人微言輕”)，省了不該省的事，把民主推薦變成了單純的黨委推薦(委任制選人則另當別論)。比如，黨委(或書記辦公會等)有了人選意向，再讓組織部門去履行程序，直接考察的現(xiàn)象也是客觀存在的，這樣的后果就很容易使所選的官員重視對上負責，而忽視對下負責，也容易使一些“帶病”的官員得到重用和提拔。因此，在干部的初始提名階段，群眾提名權重的規(guī)范化是一個復雜的程序，是民主和實質民主統(tǒng)一的重要問題，還有很長的路要走。

2．提名標準不統(tǒng)一

干部初始提名的標準還沒有達到規(guī)范化、科學化和制度化的要求，中組部也沒有出臺一個細化的統(tǒng)一標準，僅在《條例》中規(guī)定:要把民主推薦的結果作為重要依據之一，同時要防止簡單地以票取人。這顯然太過于籠統(tǒng)和宏觀，往往成為干部選任中出現(xiàn)問題的制度規(guī)定性缺陷的濫觴。因為在實際操作中，不但要解決民主推薦中的權重問題，還要在此基礎上進一步解決如何考量民主推薦和“得票數(shù)”的關系，這里面就有了太多的變數(shù)和不確定性，因此，十八屆三中全會又強調“堅決糾正唯票取人、唯分取人”。衡量標準的不確定性，必然造成了領導干部的提名權有了過大的伸縮余地和彈性空間，又由于現(xiàn)實中仍然多少存在著領導干部與群眾的權力不對稱，領導干部中主要領導和一般領導之間的權力不對稱等問題，往往會在多數(shù)人的意見與主要領導的意見不一致的時候，主要領導(一般指“一把手”)往往以“不能簡單以票取人”使自己的意見占有主導地位，這種情況也為任人唯親等腐敗現(xiàn)象的產生提供了生存空間。

3．提名程序不規(guī)范

提名主體的多元化使得提名方式也必然有區(qū)別。我們現(xiàn)行的提名方式有組織行為，也有個人行為;有正式的書面形式，也有個別領導口頭推薦等。不同地方、不同單位的提名方式各不相同。即便是同一個地方不同的領導之間、同一個領導對不同的職位，甚至同一個領導在不同的時期對有關職位的動議方式也會不同。實際操作中，往往在程序上也很隨便，先提名后民主的現(xiàn)象比比皆是，缺乏強有力的制度約束和規(guī)范。

4．信息公開不合理

社會民主進程的加快，對政府行為的透明度要求越來越高，政府合理地進行信息公開，是提高公信力的主要途徑。領導職位出現(xiàn)空缺后，合理、及時地進行信息公開是進行有效初始提名的前提。但在實際工作中，組織上考慮對空缺職位進行配備時，對外公開主要存在三個方面的問題:一是公開的范圍過窄。對外公開一般主要在目標推薦單位進行小范圍的公開，這樣既造成了相關提名主體的信息獲得權利無形中被剝奪，又限制了一些條件好、有優(yōu)勢的干部參與自己理想崗位的競爭的機會。二是對外公開不及時。由于有些空缺職位的信息時間公布的不及時，對于想參與競爭的同志來說缺乏足夠的時間準備，從而變得不知所措、無的放矢。三是信息公開不規(guī)范。選任干部是一項政治性很強的工作，信息的公開一定要體現(xiàn)公平公正，但在現(xiàn)實中往往出現(xiàn)一些由于信息來源渠道不透明，就會造成有的同志先知先覺可以早作準備，有的同志毫不知情喪失機遇等不公平的現(xiàn)象。

5．責任主體不明確

明確初始提名的責任既能夠很好地落實提名權，提高提名人的責任心，同時，又能夠對提名人進行約束，降低提名中營私舞弊等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。這就需要對提名責任做一個制度化規(guī)范化的限定，既保證提名人的權利明確充分不缺位，還要杜絕提名的隨意性，保障提名為公的出發(fā)點，這是我們亟待研究和解決的問題。目前的情況是提名的多樣化和復雜性導致了提名的權力主體即責任主體的不對等性，并且在現(xiàn)實中表現(xiàn)為注重提名權力和責任的實效性，而忽視權力和責任的延續(xù)性，抑或是走向只注重權力而無法落實責任的尷尬境地，這就是很多“問題”官員卻能平步青云的制度原因。提名環(huán)節(jié)責任主體的不確定性，使得推薦者只行使提名權力，卻不承擔提名責任，從而導致出現(xiàn)用人失誤也無法追究、無人負責的怪形象。

(二)“初始提名”存在問題的原因分析

造成以上問題的原因是多方面的，筆者主要從思想錯位、制度上的缺位和實踐中越位三個維度的原因來展開。

1．思想上錯位

從領導層面看，由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，有些領導干部把擴大民主與維護黨委的權威對立起來。認為下放初始提名權就會限制黨委領導的權力甚至就是限制“一把手”權力，就會降低領導的威信。組織部門在初始提名程序的操作過程中，也同樣唯上是從甚至是盲從，通過各種途徑把提名權的重心嚴重地偏向了黨委領導甚至主要領導個人的意見。這就是提名權利落實不平衡以及信息公開不合理的根本思想原因。從群眾層面看，多數(shù)人認為，選舉干部與自己無關，選誰都一樣，并且認為即便自己參與了，意見也得不到重視，頂多做個陪襯罷了，因此參與的積極性不高。這種情況進一步加劇了群眾提名權的弱化。

2．制度上缺位

《條列》及《綱要》中對于初始提名的內涵、提名主體的范圍、提名方式的選擇、提名主體的責任、提名的程序都沒有一個嚴格的規(guī)范界定，這種制度上的缺位，勢必造成提名主體的內涵深度難把握、提名主體的廣度難以掌握、提名范圍的寬度難以界定、提名方式的維度難以選擇、提名主體的責任難以追究等問題。這些都需要進一步建立健全完善、科學的干部初始提名的制度體系。

3．實踐中越位

現(xiàn)有的關于干部“初始提名”的制度在實踐中沒能得到貫徹落實，出現(xiàn)很多越位現(xiàn)象。例如，《條列》中規(guī)定，要把定期考核和平?？己讼嘟Y合，在干部選拔時要注重干部平時的表現(xiàn)，但在實際工作中，多數(shù)情況下選拔干部仍然還是用“一次性工程”來代替定期和平常的考核;動議干部時，有時沒有嚴格依照《條例》，制定的考察方案長效性不夠，在考察了解干部、聽取群眾意見以及分析個別人意見與大多數(shù)人看法的關系時，有時過于遷就領導意圖，用領導的意見來代替所有人的意見，對推薦結果的判斷有失偏頗。在深化干部任用初始提名工作的實踐中，對業(yè)已形成了的一些行之有效的制度規(guī)章，在操作層面上還沒落到實處，依然沿用過去的一套來代替新的有效的制度程序，造成干部“初始提名”環(huán)節(jié)中越位現(xiàn)象層出不窮。

三、規(guī)范“初始提名”的思路及對策

規(guī)范干部初始提名，目前還處于探索階段，尚無固定的模式、統(tǒng)一的標準和嚴謹?shù)闹贫?。筆者認為，把握好以下四個環(huán)節(jié)，對于提高初始提名的科學性、準確性和合理性將有著重要的意義。

(一)注重提名過程的民主化

擴大民主是有效“初始提名”的基本要求。現(xiàn)實中，提名的有效性、代表性和最優(yōu)性取決于提名工作的民主化程度，關鍵在于能夠實現(xiàn)“多數(shù)人提名”和“在多數(shù)人中提名”的雙向互動。故此，為提高初始提名的民主化程度，我們應該著眼于以下幾個方面的探索:一是要確定合理的提名主體。初始提名的主體確定要具有合理性，范圍既不能太寬泛，又不能太狹窄，要因崗制宜，確定不同的提名主體，既不能局限于少數(shù)人，又不宜無限制地延伸范圍;既要保證擴大民主又要突出重點。二是要提高主體參與意識。提名主體積極、主動參與提名是有效提名的前提。因此，要采取多種方式、多種途徑加大宣傳力度，讓干部群眾充分了解初始提名的重要意義，熟悉提名的條件、要求、辦法和程序等。并且，要正確引導干部群眾樹立公正意識、責任意識、大局意識，自覺從對組織、對本人負責的態(tài)度出發(fā)，做出慎重的提名。三是提高民意的權重。由于一直以來我們在干部初始提名中，群眾的提名往往形同虛設，因此在這里提出要提高群眾推薦的權重是必要的。但如何提高權重，要根據具體的情況區(qū)別對待。操作中，必須以把最優(yōu)秀最合適的人選選出來為根本原則和出發(fā)點，有機地把握提名主體之間的差異性，科學設定不同提名主體在提名結果采納中的權重。

(二)注重提名工作的制度化

鄧小平講過，制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性長期性。制度建設在干部選任中同樣具有重要的作用。黨的干部工作的歷史和現(xiàn)實證明:什么時候干部選任工作中建立起良好的制度，并且嚴格按照制度選人用人，黨的干部選任工作就會健康、順利，反之，則往往出現(xiàn)這樣那樣的問題和挫折。制度從學理角度看是對實踐經驗的固化，同時又會為實踐提供新的理論指導，從而進一步促進新的實踐向前發(fā)展。干部選任工作也是如此。因此，在干部選拔工作中，一定要把成功的經驗上升到理論的高度，并加以制度性固化，才能保持工作的連續(xù)性、嚴肅性和規(guī)范性。在初始提名的推進中，我們既要繼續(xù)完善原有的制度，又要探索研究制定新的制度。《綱要》和《條例》注重的是宏觀層面的指導和原則的把握，只是一個大的方向，沒有細化，這還需要后續(xù)制度性探索的跟進，才能使這些制度更具有可操作性。筆者認為，當下在干部選任中制度探索的著力點為:一是健全干部選任的體制機制。干部選任是一項系統(tǒng)工程，提名雖然只是其中的一個環(huán)節(jié)，但卻具有關鍵的作用，搞好這一關鍵需要在體制機制上下功夫。在實踐中既要注重選拔階段的工作，又要注重把干部選任工作寓于日常的干部工作中。比如要定期召開專題會議，研究干部的選任工作問題，探討干部選任工作的理論和實踐問題，從而能夠及時總結經驗教訓，進一步完善干部選任的制度，提出更加切實可行的制度。二是制定可行的干部推薦方式。十八屆三中全會指出，要建立簡便可行的干部選任制度，這就需要我們應該以靈活的方式推進干部的提名工作，在實踐中要合理地運用選任和委任兩種方式，堅持兩條腿走路。在選任中一定要把定期推薦和平常推薦統(tǒng)一起來，兼顧推薦工作的常態(tài)化和定期推薦工作，建立完善后備干部制度，把定期推薦建立在常態(tài)化推薦的基礎之上，既要把干部的選任建立在日?？己说幕A上，又要合理權重定期推薦的結果，真正讓思想正、作風硬、能力強的干部脫穎而出。三是建立提名責任制度。進一步完善提名責任制勢在必行，署名制度是用來規(guī)范和約束提名權的有效制度，在保證提名權的合理、公正中起到良好的作用，但僅僅這一項制度還遠遠不夠，后續(xù)的責任評價及追究制度還需要進一步的完善。

(三)注重提名程序的規(guī)范化

初始提名仍然處于探索階段，如何從程序上規(guī)范這一制度，筆者認為應該做到“四要”:一要及時公開信息。對于擬選任的空缺職位、選拔條件、提名要求做詳細說明，從而增強推薦的公開性和針對性。同時，適時公開符合提名條件人選的工作實績和現(xiàn)實表現(xiàn)等情況。二要注重實績。要把被提名人的平時工作實績和日常工作表現(xiàn)作為推薦的主要考量依據。三要差額確定初步人選。對初始提名結果進行科學分析，統(tǒng)籌考慮各提名主體，考量組織部門和地方黨委領導的意見，最后形成綜合的系統(tǒng)的意見，并在一定范圍內進行反饋，按照崗位匹配、人崗相宜的原則和領導班子建設的實際需要，差額提出初步人選。四要組織測評考察。對于初始提名的人選，要進行進一步“民主測驗”，就是讓初始提名人選重新在所在單位進行民主測評和考察，從而保證提名環(huán)節(jié)的完整性和嚴密性。此外，還要把初始提名程序與其他干部選任工作程序相對接，從而體現(xiàn)干部選人工作的系統(tǒng)系，防止這項工作與整個干部選任工作割裂開來。

(四)注重提名責任的明確化

十八屆三中全會進一步提出要強化黨委、分管領導和組織部門在干部考察識別中的責任，制定詳細可行的提名責任制度，勢在必行。因為責任追究是約束提名權、抵御不正之風、保證提名質量的最后一道防線，也是提高初始提名準確度的關鍵所在。強化責任，需要做到“三要”。首先要明確責任主體。只有責任主體明確，才能夠做到把責任落到實處，從而避免提名權力的“實化”和責任追究的“虛化”，把“誰提名誰負責”的原則落到實處。具體來看，不同的責任主體要區(qū)別對待，是單位黨組織推薦提名的，該單位黨組織主要領導就是主要責任人;是個人推薦提名的，本人即為責任人;是黨委提名的黨委第一書記就是主要責任人;是組織部門提名的，組織部門主要領導就是責任人。其次要細化責任內容。責任內容的細化才能為責任的落實提供可靠的依據，不論是單位還是個人作為提名主體都必須有完整的書面提名材料，并且把提名的理由、任職意向等相關內容寫清楚，單位要蓋公章，個人要簽名;提名工作的組織者，要對提名全過程負責，并也要明確責任主體。最后要落實責任追究。被提名人出現(xiàn)問題后，責任的追究一定要落實，并且要根據具體情況界定和落實責任，同時接受社會的監(jiān)督。只有這樣才能夠有效地保障初始提名工作的健康有序的發(fā)展。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］．北京:人民出版社，2013．

［2］毛澤東選集(第1 卷)［M］．北京:人民出版社，1991．

［3］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］．人民出版社，2013．