何立勝

（中國(guó)浦東干部學(xué)院，上海201204）

土地股份制、流轉(zhuǎn)交易與農(nóng)民權(quán)益保障

何立勝

（中國(guó)浦東干部學(xué)院，上海201204）

深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,探尋土地集體所有制適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的實(shí)現(xiàn)形式,必須把農(nóng)村土地制度變革從經(jīng)營(yíng)體制層面，繼續(xù)深化到產(chǎn)權(quán)層面的改革。通過對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)頒證，實(shí)施土地股份制，將土地及其他資產(chǎn)與農(nóng)民權(quán)益關(guān)聯(lián)，讓農(nóng)民成為土地產(chǎn)權(quán)的主體，按份享受集體資產(chǎn)（土地）的收益、分配，進(jìn)而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)交易，實(shí)現(xiàn)異地進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)城與土地制度改革的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地改革的效率與公平的統(tǒng)一。

土地產(chǎn)權(quán)制度；流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)具有可分解性、組合性、混合性的特點(diǎn)，它服從于效率與利益均衡。一種合理的產(chǎn)權(quán)制度作為一種制度的安排，是效率與均衡的體現(xiàn)，并在一定意義上，具有技術(shù)性、可操作性。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,探索和尋找土地集體所有制適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的實(shí)現(xiàn)形式,必須盡快把農(nóng)村土地制度改革從經(jīng)營(yíng)體制層面的改革，深化到產(chǎn)權(quán)層面的改革，確權(quán)頒證，促進(jìn)流轉(zhuǎn)交易，實(shí)施土地股份合作制。

一、實(shí)施土地股份合作制的現(xiàn)實(shí)意義

1.完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。而發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)需要新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系來支撐。新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)具備以下特點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)保障嚴(yán)格，集體與農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，產(chǎn)權(quán)主體明確，農(nóng)民是土地產(chǎn)權(quán)的主體，農(nóng)民把土地當(dāng)作自己的財(cái)產(chǎn)；交易主體市場(chǎng)準(zhǔn)入及交易平等、公開、公正、規(guī)范，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系形成，土地流轉(zhuǎn)交易順暢等。黨的十八屆三中全會(huì)要求“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。[1]（P23）這必須明確我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有制屬性，它既是公有制的一種形式，實(shí)際上又是一種社區(qū)農(nóng)民的集體所有，是區(qū)域范圍的集體共有，因而與其說是公有制的“公”有，不如說是共有制的“共”有，一字之差，差別很大。既然我國(guó)農(nóng)村土地是社區(qū)農(nóng)民集體共有，那么，農(nóng)民對(duì)土地實(shí)際上不僅應(yīng)該擁有使用權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且應(yīng)該擁有一定的所有權(quán)，這個(gè)問題必須要在理論和實(shí)踐中尋求解決。目前，在黨的文獻(xiàn)中，對(duì)農(nóng)民擁有的是土地承包權(quán)性質(zhì)的規(guī)定，從黨的十五大提出我國(guó)農(nóng)民土地承包權(quán)從“長(zhǎng)期不變”，到十七屆三中全會(huì)提出的“長(zhǎng)久不變”，再到十八屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，均表明農(nóng)民的土地承包權(quán)是一種不能隨意被剝奪或收回的權(quán)利，表明農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)的內(nèi)涵：一是經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)），二是收益權(quán)，三是所有權(quán)，但不是完整的所有權(quán)，而是農(nóng)村土地集體所有的所有權(quán)在農(nóng)戶和集體之間的一種分割。由于是一種分割，因而具有集體和農(nóng)戶混合所有的性質(zhì)。因此，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相兼容的農(nóng)村土地集體所有制改革的理想形式是通過混合所有制改革來實(shí)現(xiàn)，而土地股份合作制作為混合所有制的一種具體形式，能夠?qū)⑥r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村社區(qū)經(jīng)營(yíng)組織制度改革結(jié)合起來，在產(chǎn)權(quán)分離、確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份化改革，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，能夠突破社區(qū)成員身份限制，在用途管控的同時(shí)放開流轉(zhuǎn)交易，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開、公正與規(guī)范運(yùn)行。

2.土地股份制是農(nóng)村土地制度改革的有效選擇。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”。[1]（P22）農(nóng)村土地股份制是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)分解為法律上所有權(quán)、土地股權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體組織掌握形式上的法律所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)的股權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)者享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。將股份合作制引人農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，從而建立土地股份制與土地經(jīng)營(yíng)租佃制的結(jié)合的一種新型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。近年來，土地股份合作制作為農(nóng)民在實(shí)踐中的創(chuàng)造,盡管各地做法不盡相同,但其主要形式不外乎如下幾種:一是將村集體土地及其集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一起折股量化,明晰每個(gè)社員的股份,進(jìn)行流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)收益按股進(jìn)行分紅。它是在村集體資產(chǎn)折股量化的基礎(chǔ)上,將農(nóng)戶承包的土地折股量化,設(shè)置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股（有的按當(dāng)?shù)卮_定的不同類型土地的標(biāo)準(zhǔn)參考價(jià)格作為依據(jù),有的是經(jīng)評(píng)估確定土地價(jià)值,然后折價(jià)作股）。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股按農(nóng)業(yè)戶籍人口配給，土地股份不能抵押、買賣,經(jīng)董事會(huì)同意可以在本社區(qū)范圍轉(zhuǎn)讓。股東按其所占有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股和資產(chǎn)股的總股數(shù)參與收益分配。[2]二是將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化。這是將原集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包給農(nóng)戶的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)股,組建新的股份合作組織，對(duì)入股土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營(yíng)。股份合作組織直接經(jīng)營(yíng)或者代表股東與企業(yè)簽訂合同，或?qū)嵤┳赓U。農(nóng)村土地股份制的股權(quán)設(shè)置各地不盡相同。一般來說有土地股、人口股、集體股，也有一些合作社設(shè)立現(xiàn)金股、技術(shù)股等。對(duì)于股權(quán)流轉(zhuǎn)，在合作社范圍內(nèi)可以繼承、轉(zhuǎn)讓和贈(zèng)予。[3]按照“按份共有的股份合作”的原則讓集體經(jīng)濟(jì)組織成為一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、治理結(jié)構(gòu)完善的法人。新的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系是股東與公司的關(guān)系。[3]三是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)參股。它是農(nóng)戶以承包地折價(jià)參股，采取集體土地、資金以及農(nóng)業(yè)設(shè)施與農(nóng)民承包土地的全部或部分折價(jià)入股作為企業(yè)的投資，實(shí)行“人股自愿、退股自由”。土地股份制將集體土地資產(chǎn)進(jìn)行量化，并且進(jìn)行股權(quán)分配，使村民變成股東，可以按股權(quán)獲得土地收益，股權(quán)可以在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，土地權(quán)利得到更加有效保護(hù)。改革后的土地集體所有制，農(nóng)民作為土地集體所有者的身份以股權(quán)的形式得到了明確表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的集體成員權(quán)益與集體每個(gè)成員都在價(jià)值形態(tài)上對(duì)集體土地享有可以識(shí)別、交易與實(shí)現(xiàn)的份額。[2]同時(shí)，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)與土地股份合作社互促共進(jìn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股方式進(jìn)行土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新。因農(nóng)戶承包土地入股后，一般不能單方面隨意退股，可以使土地流轉(zhuǎn)年限長(zhǎng)期化，并且流轉(zhuǎn)相對(duì)統(tǒng)一規(guī)范，很大程度上保障了農(nóng)戶的土地承包權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，可以突破目前土地轉(zhuǎn)包、返租倒包等方式的局限性。[4]農(nóng)村土地股份合作制兼容了股份制和合作制因素，與股份制和合作制有著天然的聯(lián)系和根本的區(qū)別，在追求利潤(rùn)最大化的同時(shí)兼容了增加成員福利的任務(wù)與目標(biāo)。在農(nóng)村土地股份合作制的發(fā)展過程中，相關(guān)法律政策并不完善，存在諸多政策法律障礙與風(fēng)險(xiǎn)，如農(nóng)村土地股份合作社法人地位如何進(jìn)一步明確？土地入股后農(nóng)民的社會(huì)保障問題如何得到保障？集體建設(shè)用地使用權(quán)和所有權(quán)以及流轉(zhuǎn)交易后收益權(quán)如何處理？農(nóng)民入股土地以及股權(quán)是否僅在內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)，是否向社會(huì)成員開放？等等，都需要相關(guān)法律文件進(jìn)行規(guī)范。目前，農(nóng)村土地股份合作制的政策文件，多以結(jié)合本地實(shí)際出發(fā)，對(duì)本地情況做出的規(guī)范，以原則性條款和指導(dǎo)性條款為主，較少涉及集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)用地流轉(zhuǎn)交易問題，這與中國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)未完善有很大的關(guān)系。因此，農(nóng)村土地股份制改革發(fā)展之路任重道遠(yuǎn)。[2]

3.改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決好農(nóng)村土地股權(quán)制是關(guān)鍵。首先，界定集體與農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，農(nóng)民是土地產(chǎn)權(quán)的主體。我國(guó)農(nóng)民的地權(quán)是有法理依據(jù)的，一是明確農(nóng)民個(gè)人的地權(quán)，依據(jù)《物權(quán)法》第58條規(guī)定，單一的農(nóng)民個(gè)人或者家庭首先都是普遍享有農(nóng)村土地權(quán)利的主體。依據(jù)中國(guó)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律，中國(guó)農(nóng)民個(gè)人或者家庭可以享有的地權(quán)實(shí)際上包括如下權(quán)利類型：（1）農(nóng)民個(gè)人作為“農(nóng)民集體”的成員，對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)，享有所有權(quán)人主體的“成員權(quán)”。（2）農(nóng)民家庭或者個(gè)人對(duì)于本集體的耕地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2003年的《農(nóng)業(yè)土地承包法》、2007年的《物權(quán)法》都已經(jīng)把這種權(quán)利規(guī)定為中國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的基本權(quán)利。如果農(nóng)民個(gè)人或者家庭享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，單一的農(nóng)民家庭或者個(gè)人對(duì)于土地的支配性質(zhì)的權(quán)利事實(shí)上是朝著所有權(quán)的方向發(fā)展的。（3）宅基地使用權(quán)。這一權(quán)利指的是農(nóng)民個(gè)人或者家庭對(duì)于自己住房所占有的土地所享有的使用權(quán)。這種權(quán)利被立法定義為是一種用益物權(quán)。因?yàn)樽》康乃袡?quán)是永久的，住房占用的宅基地使用權(quán)，無論從事實(shí)上，還是從法理上均具有永久的性質(zhì)。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)。指的是屬于農(nóng)民的企業(yè)、學(xué)校、養(yǎng)老院等占用的農(nóng)村土地。土地所有權(quán)屬于集體，這些企業(yè)事業(yè)單位享有建設(shè)用地使用權(quán)。如果一個(gè)農(nóng)民或者農(nóng)民家庭在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中擁有股份，那么他事實(shí)上也就會(huì)享有地權(quán)。[5]其次，解決農(nóng)村土地股權(quán)的主體范圍以及流轉(zhuǎn)交易問題。現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村土地股份制依照相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合集體土地和戶籍關(guān)系,在社區(qū)集體組織內(nèi)部按人口來界定和分配土地股份權(quán),以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對(duì)土地的收益享有平等合法的權(quán)益。設(shè)置社員分配股份為主，享受對(duì)象為股份改制時(shí)實(shí)際在冊(cè)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。股權(quán)流轉(zhuǎn)，多數(shù)實(shí)行股權(quán)封閉性流通，在合作社范圍內(nèi)可以繼承、轉(zhuǎn)讓和贈(zèng)予。按照這種方法雖然解決了農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，卻沒有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部新增與減少人口做出相應(yīng)的制度安排，沒有解決“死人與活人爭(zhēng)地”問題。這需要帕累托改進(jìn)，如在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎(chǔ)上,去世的農(nóng)村人口不再參加土地股權(quán)的分配,從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平性，新增人口如果沒有承包到土地的情況下，可以優(yōu)先買入成員內(nèi)部進(jìn)行交易的土地股權(quán)，還可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活。與此同時(shí)，在合作社產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰界定的基礎(chǔ)上，應(yīng)該嘗試逐步放開股權(quán)交易市場(chǎng)，允許合作社部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押或者買賣，使股東的實(shí)際權(quán)利發(fā)揮更充分。再次，土地股份合作制中設(shè)置哪些類別股權(quán)更有利于股份合作制的發(fā)展、有利于成員利益。農(nóng)村土地股份合作制的股份一般有：土地股、人口股、集體股，也有一些合作社設(shè)立現(xiàn)金股、技術(shù)股等。以土地入股的，可以把土地面積量化股份，有資金、資產(chǎn)等生產(chǎn)要素入股的，入股土地一般應(yīng)先作價(jià)，后股份量化在股權(quán)量化上，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的量化一般采用成本法，即按投資成本進(jìn)行量化，并不反映該土地的實(shí)際價(jià)值。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的量化一般采用收益法，即按照該土地的農(nóng)業(yè)收益進(jìn)行量化，定期調(diào)整。為了通過土地股份制改革，實(shí)現(xiàn)資金、人才、技術(shù)、裝備等要素的有效配置，需要注重技術(shù)、人才、資本等要素的入股比例與功能。最后，按照“按份共有的股份合作”的原則讓集體經(jīng)濟(jì)組織成為一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、治理結(jié)構(gòu)完善的法人。必須要健全、完善各項(xiàng)制度，如資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策制度、股權(quán)流轉(zhuǎn)與管理制度、財(cái)務(wù)審核審批制度及收益分配制度等。在土地股份制改革中實(shí)施有效監(jiān)督，充分體現(xiàn)“民有、民管、民受益”原則。有效的股份合作制的治理結(jié)構(gòu)，既能夠保障股東成員的權(quán)益，又能保障股份合作制經(jīng)濟(jì)組織有效運(yùn)作，這需要通過股權(quán)主體投資，成立相應(yīng)的股份合作制企業(yè),確定土地資源增值的經(jīng)營(yíng)主體，明晰經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利與責(zé)任，建立激勵(lì)兼容的機(jī)制。在適宜規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地方，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)向?qū)I(yè)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)交易流轉(zhuǎn)，吸引工商業(yè)資金投人農(nóng)業(yè)，發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易遇到的困境

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的觀念、政策滯后。十八屆三中全會(huì)要求建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。土地流轉(zhuǎn)無論在經(jīng)驗(yàn)上，還是在邏輯上，均為自然之事，本不值得大驚小怪?？墒且坏┻M(jìn)入“上層建筑”，土地流轉(zhuǎn)立馬驚天動(dòng)地。好像是多了不得的一件大事，很容易引發(fā)“兩極分化”，特別是那些“無立錐之地的失地農(nóng)民”，很容易揭竿而起、鬧到天下大亂。走市場(chǎng)之路，別的似乎還好說，但土地一定是例外。結(jié)果就是土地問題“兩張皮”。一是伴隨農(nóng)產(chǎn)品和城市國(guó)有土地的市場(chǎng)化，農(nóng)地市場(chǎng)化的趨勢(shì)不可阻擋，多種多樣的土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓無日無之。二是由于觀念滯后、政策滯后、法律滯后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易行為僅活躍在法外世界，遲遲得不到合法承認(rèn)。成文法與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，官民沖突、矛盾屢起，城鄉(xiāng)中合法的土地交易終究不可阻擋，其根本的動(dòng)力機(jī)制在于：一是產(chǎn)品市場(chǎng)化終究要導(dǎo)向要素市場(chǎng)化，其中也包括土地要素的市場(chǎng)化；二是政府有權(quán)買賣國(guó)有土地，終究會(huì)導(dǎo)向農(nóng)民也有權(quán)買賣農(nóng)村集體土地。賦予農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，不是要逼迫農(nóng)民必須流轉(zhuǎn)、抵押和賣掉自己的土地，而是要將土地如何使用，將土地如何配置，如何收益的選擇權(quán)和決定權(quán)歸還給作為所有權(quán)人的農(nóng)民，承認(rèn)農(nóng)民有權(quán)決定是否以及如何進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易。

日益強(qiáng)化土地的社會(huì)保障功能阻礙了農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。“城鄉(xiāng)二元化”分立制度衍生出的城市、農(nóng)村兩種不同的土地權(quán)利制度，衍生出農(nóng)村居民和城市居民不同的就業(yè)方式，不同的社會(huì)保障系統(tǒng)。在農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障系統(tǒng)之中，農(nóng)民的土地發(fā)揮著決定作用，即農(nóng)民社會(huì)保障主要依靠他們從事的農(nóng)業(yè)和土地。因?yàn)檗r(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等事關(guān)農(nóng)民生存的社會(huì)保障體系不夠健全和完善，土地在很大程度上擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，農(nóng)民怕流轉(zhuǎn)土地后生活無著落不愿流轉(zhuǎn)交易。現(xiàn)代社會(huì)保障體系就農(nóng)村農(nóng)民而言，僅依據(jù)土地與農(nóng)業(yè)為農(nóng)民建立生產(chǎn)、社會(huì)保障的方式，對(duì)農(nóng)民顯然不公平、不充分。目前，土地給農(nóng)民提供的社會(huì)保障都是非常不足不夠的。改革過程中，一些地方，積極探索“以土地?fù)Q保障”的做法，取得了一定成效，但如果讓農(nóng)民的保障與發(fā)展過度依賴土地，一是保障不夠、不公平；二是會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易難上加難。因此，在現(xiàn)代社會(huì)保障制度下，需要農(nóng)民由原來的土地保障，向社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移，這是解決農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障的必然選擇，也是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)交易必須解決的問題。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是合乎實(shí)際的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是財(cái)產(chǎn)組織制度現(xiàn)代化與運(yùn)行機(jī)制有效率。這與目前千家萬戶的“百衲衣”細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)不相匹配，需要適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地，要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體適當(dāng)集中。

在改革進(jìn)程中，農(nóng)村戶籍上附著土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、各種涉農(nóng)補(bǔ)貼等較多經(jīng)濟(jì)利益，促使許多農(nóng)民怕土地流轉(zhuǎn)損害自身利益，不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。加上農(nóng)民受資金、技術(shù)、市場(chǎng)、文化素質(zhì)等因素困擾，發(fā)展畜牧養(yǎng)殖與其他經(jīng)濟(jì)作物困難較多，不敢把土地流轉(zhuǎn)出去。最近的一項(xiàng)調(diào)查表明，有八成進(jìn)城農(nóng)民工不愿放棄承包地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。對(duì)于愿意放棄農(nóng)村戶籍落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，中小城市戶籍附著的社會(huì)福利和公共服務(wù)相對(duì)有限，缺乏吸引力。而大城市特別是特大城市落戶門檻又很高，而且極高的房?jī)r(jià)也讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“望房興嘆”。這樣，就會(huì)有相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿或不能落戶城鎮(zhèn)。這需要把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民融入城市結(jié)合起來，使其能夠“帶股”、“帶地”入城，通過交易其宅基地、流轉(zhuǎn)其農(nóng)用地，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。而建立農(nóng)民土地權(quán)益交易機(jī)制的一個(gè)難點(diǎn)是我國(guó)農(nóng)村土地不僅僅是農(nóng)民集體擁有的產(chǎn)權(quán)，而且是一定社區(qū)范圍（村）內(nèi)農(nóng)民擁有的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的農(nóng)村社區(qū)成員身份制度實(shí)際上限制了農(nóng)村土地權(quán)益的市場(chǎng)化交易。即在現(xiàn)行制度下，非農(nóng)村社區(qū)成員通過交易至多只能獲得該社區(qū)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)，不可能獲得該社區(qū)土地的承包權(quán)。因此，如何在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口不斷流動(dòng)的背景下，既保障農(nóng)民作為農(nóng)村社區(qū)集體成員的權(quán)益，又將這種成員身份權(quán)與其身份相分離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益從身份依附到非身份（契約）依附的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而降低土地交易進(jìn)入門檻，擴(kuò)大土地交易市場(chǎng)空間，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一個(gè)難點(diǎn)和關(guān)鍵。我們認(rèn)為把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)制度改革結(jié)合起來，在產(chǎn)權(quán)分離與確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份化改革，在突破社區(qū)成員身份限制下，在用途管控的同時(shí)放開市場(chǎng)交易，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)分立的建設(shè)用地制度安排，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成與發(fā)展。土地市場(chǎng)處于分割狀態(tài)，農(nóng)村集體土地以村社為邊界，集體成員可準(zhǔn)入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要處在非正規(guī)交易狀態(tài)。不同的農(nóng)村土地（承包地、宅基地、集體建設(shè)用地）按不同準(zhǔn)入規(guī)制進(jìn)入市場(chǎng)，尤其是建設(shè)用地《土地管理法》規(guī)定了要用國(guó)有土地，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施的用地例外。城市土地由地方政府獨(dú)家壟斷供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓、回收；土地交易處于賣方壟斷下買方競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，不同類型用地（公共建設(shè)、工業(yè)用地、經(jīng)營(yíng)性用地）依照不同方式出讓。從產(chǎn)權(quán)的角度看土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)沒有任何特別之處。十八屆三中全會(huì)提出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以和國(guó)有土地同等入市，國(guó)有土地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同地同價(jià)，可以出讓、租賃、入股。事實(shí)上已有大量的集體建設(shè)用地已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)村宅基地、農(nóng)房已經(jīng)有大量出租與交易等，現(xiàn)實(shí)已走在了政策與法律的前面。而現(xiàn)有的法律將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民處置集體土地嚴(yán)格限定在一個(gè)狹小的范圍，集體建設(shè)用地只能經(jīng)政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能進(jìn)入市場(chǎng)，雖然征地范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益界限，但對(duì)集體建設(shè)用地上市交易流轉(zhuǎn)缺乏法律與政策支持，如《憲法》和《土地管理法》中都設(shè)立了限制農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條款。現(xiàn)實(shí)是多數(shù)地方政府形成了過度依靠房地產(chǎn)業(yè)、依靠土地融資和土地收益進(jìn)行投資以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，政府職能發(fā)生扭曲。股份化的土地權(quán)利流轉(zhuǎn)受限，缺乏政策法律支持。從浙江與廣東的改革實(shí)踐來看，許多社區(qū)型股份合作制暫未涉及資源性資產(chǎn)，而農(nóng)地股份制改革中的入股權(quán)利主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而對(duì)股份合作社以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股，進(jìn)展緩慢。因?yàn)楣煞莼耐恋貦?quán)利尤其是建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，政策法律風(fēng)險(xiǎn)較大。集體所有土地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等受到限制，需要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，還農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利；要進(jìn)一步明確規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍、條件、程序等，盡快出臺(tái)詳細(xì)明確高層次的法律規(guī)范。[4]浙江地方政府采用現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)方式，鼓勵(lì)農(nóng)戶選取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的流轉(zhuǎn)方式，推動(dòng)土地股份合作社的成立，以促進(jìn)土地規(guī)模有效流轉(zhuǎn)。為了打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地管理模式，建議賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有效的土地處置權(quán)，適當(dāng)放寬并嚴(yán)格規(guī)定建設(shè)用地轉(zhuǎn)移接受主體以及建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和交易的范圍。目前農(nóng)村土地股份制改革中，股權(quán)主要采取封閉性流通，對(duì)集體土地所有權(quán)的問題也普遍采取回避態(tài)度。但從股份制的發(fā)展看，對(duì)股權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制將嚴(yán)重影響股份組織的活力，改革深化受阻。隨著股份合作制的成熟，配套管理體制的發(fā)展完善，在合作社產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰界定的基礎(chǔ)上，可嘗試逐步放開股權(quán)交易市場(chǎng)，允許合作社部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押或者買賣，使股東的實(shí)際權(quán)利發(fā)揮更充分。[6]（P95）國(guó)家出臺(tái)的法律政策要明確規(guī)范建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍、條件、程序、監(jiān)管體系、收益處置等，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村土地股份制改革涉及的土地權(quán)利要素，理順農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)，確立農(nóng)民的主體權(quán)利地位，為農(nóng)村土地股份制改革中涉及的集體土地流轉(zhuǎn)打造嚴(yán)謹(jǐn)依法的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，為農(nóng)村土地股份合作社的良好運(yùn)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地增收增效提供支持。

3.土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，制約著土地流轉(zhuǎn)交易。構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。農(nóng)村耕地的流轉(zhuǎn)，在貫徹用途管制的原則下，必須充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)。但在現(xiàn)實(shí)中，土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題有：（1）流轉(zhuǎn)程序不完善。土地流轉(zhuǎn)處于探索階段，沒有形成完整規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，多為口頭協(xié)議，統(tǒng)一規(guī)范具有法律效力的書面合同少，缺乏科學(xué)管理。農(nóng)村耕地存在流轉(zhuǎn)面積不實(shí)、流轉(zhuǎn)期限超出承包期、土地承包費(fèi)沒有考慮物價(jià)變化因素等方面問題。（2）流轉(zhuǎn)制度不健全。流轉(zhuǎn)沒得到有關(guān)單位簽證，沒有建立起規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)檔案，土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛處理難度大，缺乏法律保障。如一些地方“村支兩委”過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位形成暗箱操作空間，村民少有知情權(quán)、自主權(quán)。如有的地方土地流轉(zhuǎn)由村干部挨家挨戶白紙黑字簽個(gè)名就可，沒有簽訂具有法律效力的流轉(zhuǎn)合同，或由鄉(xiāng)、村代替簽訂流轉(zhuǎn)合同。（3）流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，“非糧化”種植傾向嚴(yán)重。工商資本下鄉(xiāng)，資本具有逐利本性，在種植糧食比較收益相對(duì)低的情況下，種植其他附加值更高的經(jīng)濟(jì)作物、林木花卉乃至搞養(yǎng)殖業(yè)便成為追求目標(biāo)，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)化的理性選擇，而且這樣的選擇往往被地方政府當(dāng)作特色農(nóng)業(yè)而得到支持。一些政府地方片面追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，將土地集中起來大量轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包，招商引資，導(dǎo)致一些企業(yè)占著土地，圈而不用，導(dǎo)致大量耕地長(zhǎng)期閑置或拋荒，被流轉(zhuǎn)出去的土地非糧化、非農(nóng)化情況嚴(yán)重，直接被企業(yè)用作建設(shè)用地。有些地方，在土地流轉(zhuǎn)中，“村支兩委”從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地后，集中出租賺取差價(jià)，而農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏更多的知情權(quán)、談判權(quán)和決定權(quán)，更有甚者，有些地方還“打包征地”、“搭車征地”等。

4.完善土地股份制改革的法規(guī)政策，以確保農(nóng)民土地權(quán)利、權(quán)益。建立農(nóng)民股東對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)利的保障機(jī)制，避免農(nóng)民土地權(quán)利受到損害。明確農(nóng)村土地股份制改革的股權(quán)配置、股東界定，逐步實(shí)施土地股權(quán)量化到人，實(shí)現(xiàn)資源折價(jià)入股等，逐漸擴(kuò)大入股的土地權(quán)利要素，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等。根據(jù)股份制改革的具體情況，利用集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地嘗試發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和支持村級(jí)組織利用自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步規(guī)范股份合作組織的經(jīng)營(yíng)管理，條件成熟時(shí)嘗試開放運(yùn)作和發(fā)展，吸引外部資金注入，并逐步提高經(jīng)營(yíng)管理人員的素質(zhì)和水平，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的運(yùn)作管理機(jī)制；建立農(nóng)戶土地承包權(quán)以及包含經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的土地承包權(quán)的有償退出與交易通道，建立與農(nóng)地三權(quán)分離相適應(yīng)的農(nóng)地三權(quán)交易體系與市場(chǎng)。就農(nóng)地承包權(quán)交易體系與市場(chǎng)有效運(yùn)行而言，除了改革征地制度外，土地交易制度要進(jìn)一步完善：一是土地承包權(quán)股份化，土地承包權(quán)股份化既可以體現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，又可以實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益物化與資本化分離，進(jìn)而不影響土地這一生產(chǎn)要素在空間的優(yōu)化配置。二是建立非股份化的農(nóng)民土地承包權(quán)的直接交易機(jī)制。在農(nóng)村土地股份制改革過程中，一些原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員不斷析出，可以嘗試建立這部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)利的退出機(jī)制，完善城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、社會(huì)保障體系、公共管理服務(wù)體系等，促進(jìn)農(nóng)村居民向城市居民的順利轉(zhuǎn)型。

三、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益

1.政府提供市場(chǎng)運(yùn)作需要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施。政府的基本職能是保障農(nóng)民權(quán)益，完善配套法制，包括界定與注冊(cè)產(chǎn)權(quán)、提供產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、化解產(chǎn)權(quán)糾紛等。我們不是簡(jiǎn)單借鑒國(guó)外法律制度，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)式移植，而是強(qiáng)調(diào)平衡的法治保障，因?yàn)橹挥性诜ㄖ蔚谋Ｕ舷?，?quán)利才能獲得機(jī)會(huì)與權(quán)力平衡，這就要賦予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及擁有法律與國(guó)家權(quán)力保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，有效地對(duì)抗非法侵害。目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保障基礎(chǔ)存在重大缺陷，土地集體所有權(quán)主體不明，權(quán)力界定不清，保障強(qiáng)度不夠；土地、房屋及自然資源的登記和權(quán)屬管理，依然按部門分署。登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，權(quán)證不符，既不利于土地權(quán)利保護(hù)，也不利于土地管理。按照《物權(quán)法》的要求，盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)，推進(jìn)實(shí)施為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)。明晰集體土地的集體組織與農(nóng)民產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體的地位；完善政策與法律，建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可分離的制度，依法平等保護(hù)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是增加農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的根本途徑。而農(nóng)民擁有完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)法律地位是前提條件，其核心是擁有對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的自主處置權(quán)或交易權(quán)，使農(nóng)民通過家庭承包而形成的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能與城市通過出讓形成的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能一致起來。保障農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)，在市場(chǎng)中合法交易流轉(zhuǎn)是充分條件。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地之間的交易流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)用土地向非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。前者，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)，重點(diǎn)是穩(wěn)步推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)，引導(dǎo)土地流向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式解決承包地塊的細(xì)碎化問題。必須充分尊重農(nóng)民意愿。土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。至于農(nóng)村土地轉(zhuǎn)非用地交易流轉(zhuǎn)，有兩種路徑選擇：一是在現(xiàn)有土地征用制度框架內(nèi)，主要靠增加征地補(bǔ)償費(fèi)等行政手段來改進(jìn)，這種方式已越來越難；二是打破現(xiàn)有征地制度框架，允許城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)平等進(jìn)入市場(chǎng)，在國(guó)家宏觀調(diào)控下，靠城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，達(dá)到土地效率和利益公平的統(tǒng)一，這是增加農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入和農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果的內(nèi)生、長(zhǎng)效機(jī)制。

2.依法保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、分享土地增值收益。構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)，改變同一土地因所有制不同而權(quán)力設(shè)置不同的格局，賦予集體土地所有制與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益與處置權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，享有憲法與相關(guān)法律保障下的同地同權(quán)。保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革的一大制度創(chuàng)新。1986年制定的《土地管理法》明確規(guī)定：“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”。1998年修訂后的《土地管理法》加大了對(duì)土地承包關(guān)系的保護(hù)，以法律形式規(guī)定了土地承包權(quán)的期限為30年；2002年8月通過的《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系做了全面規(guī)定，以土地承包的原則、程序和方式，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度；以土地發(fā)包方和土地承包方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系限制土地承包期，初步統(tǒng)一土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵；以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式的流轉(zhuǎn)，確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度；保障農(nóng)民成為土地的直接收益主體的法律地位。根據(jù)物權(quán)法定原則，其權(quán)利的內(nèi)容、效力與公示方法等都應(yīng)當(dāng)由法律確定，而不能由發(fā)包人通過承包合同的約定加以排除，因此發(fā)包人不能任意制定承包合同條款，剝奪承包人的合法權(quán)益；將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)，實(shí)際上確立了農(nóng)民乃土地的直接收益主體的法律地位，使農(nóng)民行使權(quán)利參加集體土地的管理有了強(qiáng)有力的法律保障；將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)，權(quán)利人可以在法定的范圍內(nèi)，對(duì)所承包土地行使充分的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利，對(duì)承包權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、分割等各種形式的處分，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)效率。

建立公平共享的土地增值收益分配制度。改變集體土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)增值收益地方政府分配過多的情況，改變?cè)w所有者合法獲得的補(bǔ)償過低，城市化農(nóng)民補(bǔ)償不規(guī)范、不透明的狀況，還要改變政府獲得的土地一次性增值收益過高，而未來增值收益流失的現(xiàn)狀。如對(duì)新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除了公共利益目的征地外，可以保留集體所有，對(duì)于建成區(qū)的現(xiàn)有集體土地，可以采取“保權(quán)分利”、“轉(zhuǎn)權(quán)保利”的方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[7]（PP.74-84）實(shí)施土地承包權(quán)的抵押融資。允許轉(zhuǎn)包后的土地承包權(quán)抵押融資，對(duì)于那些在農(nóng)村租種大量土地的農(nóng)業(yè)大戶或者下鄉(xiāng)的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)可能有一定幫助。農(nóng)業(yè)大戶、城市下鄉(xiāng)的工商資本可以將其轉(zhuǎn)包的大面積農(nóng)地進(jìn)行抵押融資，可能有助于他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。但對(duì)于大部分小農(nóng)戶而言，其承包的土地是破碎的，而且每塊的面積比較小，承包權(quán)一旦可以轉(zhuǎn)讓，理論上是可以到銀行去融資，但因不能自由買賣，一方面是幾十年承包權(quán)租金的定價(jià)比較困難，另一方面銀行為此放貸承擔(dān)的成本難以分?jǐn)?，?shì)必單位成本很高，銀行肯定缺乏給這些小農(nóng)戶提供承包權(quán)抵押貸款的動(dòng)力，最終可能反而不利于小農(nóng)致富，也不利于這一政策希望支持的農(nóng)村家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)育和壯大。因此，逐步過渡到允許農(nóng)地自由買賣和所有權(quán)抵押，是讓金融抵押融資市場(chǎng)能夠真正有利于小農(nóng)的必要步驟。

3．解決城鄉(xiāng)二元財(cái)產(chǎn)權(quán)益，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是兩個(gè)不平等，一是公共權(quán)益城鄉(xiāng)二元，二是財(cái)產(chǎn)權(quán)益城鄉(xiāng)二元。我們僅僅解決基本公共權(quán)益的城鄉(xiāng)二元問題是不夠的，而土地是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要組成部分，如果土地三權(quán)分離后的三權(quán)交易無法實(shí)現(xiàn)，那么，即使城市解決了進(jìn)城農(nóng)民的基本公共權(quán)益問題，這些農(nóng)民仍然不可能真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，仍然是游離于城市和農(nóng)村的兩棲人口，他們不能分享自己的土地在市場(chǎng)所產(chǎn)生的增值收益，也不能將自己的土地直接投放市場(chǎng)，“他們無法借助法律的保護(hù)，通過資產(chǎn)所有權(quán)的表述，來確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)他們資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)潛力”。[8]（P128）解決之法，一是保障農(nóng)民在土地征收的參與權(quán)力與權(quán)利。從法律上保障農(nóng)民的參與權(quán)，如參與談判、參與評(píng)估，保障農(nóng)民的知情權(quán)，如征收程序、內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。二是運(yùn)用比例原則平衡土地征收中的權(quán)力與權(quán)利。必須把農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與城市居民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)用同一財(cái)產(chǎn)原則、同一市場(chǎng)化，具有資本屬性。如采取措施幫助異地進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，把放棄在家鄉(xiāng)的宅基地與申請(qǐng)就業(yè)地的保障房聯(lián)系在一起，這等于是將自己在家鄉(xiāng)的建設(shè)用地指標(biāo)在就業(yè)地城市以當(dāng)?shù)貎r(jià)值兌現(xiàn)，從而解決地票地方市場(chǎng)與全國(guó)市場(chǎng)的二律背反問題。對(duì)具備條件的區(qū)（市）可通過建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，支持農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。大力發(fā)展土地股份合作社、股份制公司等新型集體經(jīng)濟(jì)組織，建設(shè)農(nóng)民“持股”進(jìn)城，“帶地”進(jìn)城。這需要建立土地公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)與交易規(guī)則，建設(shè)主體平等、市場(chǎng)交易決定供求與價(jià)格形成的土地市場(chǎng)，取消土地供應(yīng)的雙軌制。繼續(xù)完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。在集體建設(shè)用地入市交易的框架下對(duì)已經(jīng)形成的小產(chǎn)權(quán)房，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的出讓金后，進(jìn)入正常的市場(chǎng)交易平臺(tái)。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].北京：人民出版社,2013.

[2]徐建春，李翠珍.浙江農(nóng)村土地股份制改革實(shí)踐與探索[J].中國(guó)土地科學(xué).2013，（5）.

[3]劉學(xué)俠.土地股份制：中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的方向[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題.2007，（7）.

[4]胡璐、張紹良、侯湖平,等.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地股份合作模式探討——以浙江省嵊州市為例［J］.江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，（3）.

[5]孫憲忠.中國(guó)農(nóng)民“帶地入城”的理論思考和實(shí)踐調(diào)查[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（3）.

[6]張笑寒，農(nóng)村土地股份合作制的制度解析與實(shí)證研究［M］.上海：上海人民出版社，2010.

[7]劉守英.中國(guó)2014:改革升檔[M].北京：民主與建設(shè)出版社，2014.

[8][秘魯]赫爾南多·德·索托.資本的秘密[M].于海生，譯.北京：華夏出版社,2006.

[責(zé)任編輯：繆開金]

Protection of Farmers’Interest Amid Share-holding,Transaction and Trade System of Farmland

HE Li-sheng
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

In order to further reform the collective ownership of farmland in rural area in line with the rules of market economy,China should deepen its farmland system reform from management level to ownership level.Through the confirmation of land right and implementation of share-holding system,farmers are entitled to become the master of land ownership and enjoy the corresponding benefit from the output and allocation of collective farmland.Consequently,the nation can push forward land transaction,settle down the migrant workers in cities and realize the balance of efficiency and equality of farmland reform in the rural area.

collective ownership of farmland;transaction;farmer’s interest

F301

A

1674-0955（2014）06-0068-08

2014-09-12

何立勝（1963-），男，河南太康人，中國(guó)浦東干部學(xué)院教研部主任，教授。