鄭方輝+喻鋒

鄭方輝、喻鋒，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院。本文受國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（11&ZD057）、國家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（09BZZ027）、廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃青年項(xiàng)目（GD11YZZ032011）、廣東省教育廳高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃（育苗工程）項(xiàng)目（wym11016）、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（20BXZD03）的資助。感謝匿名審稿人，文責(zé)自負(fù)。

摘 要：公共政策績效評(píng)價(jià)可視為績效導(dǎo)向下的政策評(píng)價(jià)，是公共管理創(chuàng)新與建設(shè)責(zé)任政府的重要指向。評(píng)價(jià)需求是公共政策績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著評(píng)價(jià)的思路、設(shè)計(jì)、供給及其方法選擇。源自政策供需失衡和評(píng)價(jià)制度的缺位，公共政策績效評(píng)價(jià)需求存在著需求與供給的平衡、過程性需求與結(jié)果型需求的平衡以及事實(shí)性需求與價(jià)值性需求的平衡。而發(fā)端于社會(huì)內(nèi)部和外部的驅(qū)動(dòng)力也使得公共政策績效評(píng)價(jià)需求受到制度環(huán)境變化、評(píng)價(jià)范式轉(zhuǎn)變、公眾參與發(fā)展、評(píng)價(jià)主體多元化、評(píng)價(jià)技術(shù)條件改善以及政策量增加等多重因素的影響。

關(guān)鍵詞：公共政策；績效評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)需求；影響因素

公共政策績效評(píng)價(jià)是現(xiàn)代政府管理的重要手段，是政府公共政策走向效益化和效能化的一種約束、監(jiān)控和督導(dǎo)機(jī)制。它既是對(duì)公共政策的既定目標(biāo)及其實(shí)施效果評(píng)價(jià)，也是出于“公共”目的的價(jià)值判斷（中國社會(huì)科學(xué)院公共政策研究中心，2001）。隨著各國政府改革的推進(jìn)，公共政策績效評(píng)價(jià)的重要性也日漸凸顯，同時(shí)也面臨著許多新的挑戰(zhàn)，評(píng)價(jià)的價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)和方式都處于試驗(yàn)和革新之中。當(dāng)前隨著服務(wù)型政府建設(shè)列上日程、公民意識(shí)覺醒和網(wǎng)絡(luò)信息廣泛普及，我國民眾對(duì)政府公共政策關(guān)注度也持續(xù)升溫?；趦?nèi)外的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力，對(duì)政府公共政策進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的需求日趨增長，學(xué)界與輿論在其中扮演重要的角色。顯然，厘清需求的屬性以及需求產(chǎn)生的原因和影響因素，對(duì)于構(gòu)建科學(xué)的公共政策績效評(píng)價(jià)機(jī)制，完善評(píng)價(jià)的理論方法體系，推進(jìn)評(píng)價(jià)實(shí)踐探索，具有重要意義。究其本質(zhì)，以績效為導(dǎo)向的政府公共政策評(píng)價(jià)是公民參與政治、抑制“壞政策”傾向的現(xiàn)實(shí)路徑。而“在目前這樣一個(gè)選舉機(jī)制還不盡成熟，投票壓力尚不盡完善的年代，通過社會(huì)評(píng)價(jià)的方式施加對(duì)政府政策的影響，就成了一種最可常規(guī)執(zhí)行的公民政治參與方式”（唐昊，2007）。

一、公共政策績效評(píng)價(jià)及需求產(chǎn)生的背景

（一）公共政策績效評(píng)價(jià)的一般原理

一般認(rèn)為，公共政策績效是指一定時(shí)期內(nèi)政府政策在特定施政領(lǐng)域的成績與效益，包括“量”和“質(zhì)”兩個(gè)方面。績效評(píng)價(jià)是結(jié)果導(dǎo)向的活動(dòng)，它既關(guān)注實(shí)際效果與成本，即花多大的代價(jià)、在多大程度上實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)，又關(guān)注政策對(duì)目標(biāo)或非目標(biāo)群體產(chǎn)生的影響，尤其是目標(biāo)及非目標(biāo)群體對(duì)政策實(shí)施的滿意程度。按照績效的“4E”標(biāo)準(zhǔn)，公共政策績效評(píng)價(jià)可視為通過選取適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)和方法對(duì)政策實(shí)施的效果、效率、經(jīng)濟(jì)和公平進(jìn)行綜合性測量。一個(gè)完整的政策過程包括政策問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)等一系列活動(dòng)。其中，評(píng)價(jià)是政策生命周期中必不可少的階段，而評(píng)價(jià)需求是政策評(píng)價(jià)的首要環(huán)節(jié)。通過對(duì)某一項(xiàng)公共政策績效的科學(xué)評(píng)價(jià)，我們能夠?qū)ζ湔哌^程的各個(gè)階段進(jìn)行全面考察和分析，進(jìn)而研判該項(xiàng)公共政策的基本目標(biāo)以及利益和價(jià)值訴求的實(shí)現(xiàn)情況，更好地發(fā)揮合理配置政策資源的基礎(chǔ)性作用，從而決定其延續(xù)、調(diào)整或終結(jié)，并為以后的政策實(shí)踐提供良好的基礎(chǔ)。

具體而言，公共政策績效評(píng)價(jià)是公共政策主體在特定的經(jīng)濟(jì)政治和社會(huì)制度環(huán)境下，依據(jù)既定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采取一定的評(píng)估方法，對(duì)政策評(píng)價(jià)客體的效率、收益、效果等做出的評(píng)價(jià)或判斷的過程和結(jié)果（高興武，2008）。按照R·施奈德（R·A·Snyder）的政策模型，政策評(píng)價(jià)與政策的制定和執(zhí)行過程相一致，亦表現(xiàn)為一種循環(huán)同饋的過程，這一過程包括網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)、投入評(píng)價(jià)、過程評(píng)價(jià)、總結(jié)評(píng)價(jià)、推測評(píng)價(jià)以及需要再評(píng)價(jià)六個(gè)環(huán)節(jié)。也有學(xué)者認(rèn)為公共政策績效評(píng)價(jià)主要包含四個(gè)基本環(huán)節(jié)：績效指標(biāo)的設(shè)定、績效實(shí)施的輔導(dǎo)和跟蹤、績效結(jié)果的評(píng)價(jià)以及績效狀況的改進(jìn)等。既然每一個(gè)階段每一種介入其中的主體都有可能影響到政策的效果，因此在最廣泛的意義上，包括政策結(jié)果在內(nèi)的每一個(gè)相關(guān)單元都可以成為政策績效評(píng)價(jià)的對(duì)象（張國慶，1997）；要使得績效理念變得真正有效并付諸公共政策的運(yùn)作實(shí)踐，上述任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不應(yīng)忽視，這些相互聯(lián)結(jié)的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)組成了一個(gè)哲學(xué)意義上的否定之否定的良性循環(huán)流程，即在績效改進(jìn)后又返回到新的績效指標(biāo)的設(shè)定上，形成一個(gè)公共政策績效的不斷修正、完善的良性變化和發(fā)展的循環(huán)流程。

公共政策績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)和落腳點(diǎn)在于政策收益的最大化，收益評(píng)價(jià)（事實(shí)評(píng)價(jià)）構(gòu)成了價(jià)值評(píng)判的基礎(chǔ)。政府要確保公共政策的執(zhí)行力和事實(shí)收益，首先就是要保證有效的預(yù)見性和協(xié)調(diào)性，及時(shí)地掌握并調(diào)節(jié)政策運(yùn)作情況，即遵循“過程導(dǎo)向”的評(píng)價(jià)理念?，F(xiàn)代管理理論尤其是績效管理理論告訴我們，管理重在過程，控制了管理過程，就在一定程度上控制了管理結(jié)果，什么樣的過程產(chǎn)生什么樣的結(jié)果。因此，政府究竟是采用結(jié)果導(dǎo)向還是過程導(dǎo)向的公共政策績效評(píng)價(jià)機(jī)制，在很大程度上會(huì)決定著管理的成敗。實(shí)行過程導(dǎo)向的公共政策績效評(píng)價(jià)，最基本的要求是對(duì)整個(gè)政策過程進(jìn)行追蹤和控制，根據(jù)各政策相關(guān)方反饋的信息來確保政策績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并且以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樵u(píng)價(jià)路徑可以較為清晰地厘清公共政策的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，實(shí)施過程導(dǎo)向的公共政策績效評(píng)價(jià)并不排除和否定傳統(tǒng)的以結(jié)果為導(dǎo)向的方式，結(jié)果導(dǎo)向的績效評(píng)價(jià)機(jī)制同樣能夠促使公共政策的執(zhí)行主體全力以赴達(dá)成其績效指標(biāo)最大化。

（二）公共政策績效評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生的過程

現(xiàn)代意義的公共政策績效評(píng)價(jià)始于20世紀(jì)中葉的美國。上世紀(jì)中葉，為應(yīng)對(duì)日益激化的國內(nèi)外矛盾，美國實(shí)行了一系列發(fā)展教育、興建住宅、擴(kuò)大就業(yè)的社會(huì)福利計(jì)劃，但這些政策并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。此種背景下，聯(lián)邦政府試圖將政策分析引入政府決策過程，這就是美國政策績效評(píng)價(jià)的始端。越南戰(zhàn)爭是另外一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，為了應(yīng)對(duì)越戰(zhàn)引致的財(cái)政赤字和公眾信譽(yù)度下降的危機(jī)，尼克松政府1973年頒布《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》，從制度上保證了績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)化、經(jīng)?；鸵?guī)范化；特別是在對(duì)戰(zhàn)爭的反思中，漸進(jìn)主義分析模式和動(dòng)態(tài)的政策分析開始得到重視，道德和價(jià)值也成為政策分析重要的考量因素。水門事件則進(jìn)一步讓人們認(rèn)識(shí)到倫理與價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)融入政策規(guī)劃和評(píng)價(jià)之中。參考嚴(yán)強(qiáng)主編，2008：《公共政策學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第27-29頁。

英國的政策績效評(píng)價(jià)起步較晚，但影響深遠(yuǎn)。20世紀(jì)70年代，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全球化進(jìn)程加快，英國傳統(tǒng)的行政體制日益僵化；在“凱恩斯主義”的影響下，20世紀(jì)60年代以來各種福利項(xiàng)目盲目增加而支出監(jiān)督依據(jù)缺乏，政府陷入財(cái)政困境，石油危機(jī)進(jìn)一步加劇了公眾對(duì)“凱恩斯主義”干預(yù)政策的質(zhì)疑。在這樣的背景下，1979年，撒切爾夫人推行了著名的“雷納評(píng)審”，“雷納評(píng)審”給英國帶來了新的行政文化（即認(rèn)為如果政府部門缺少對(duì)績效的關(guān)注，就意味著不可能采取任何行動(dòng)去彌補(bǔ)所犯的錯(cuò)誤），更在全球掀起了一場績效導(dǎo)向的變革浪潮。英國績效評(píng)價(jià)實(shí)踐初始是以經(jīng)濟(jì)、效率為中心，以解決財(cái)政危機(jī)為主要目標(biāo)，但隨著成本控制問題的改善，自20世紀(jì)90年代開始，英國政策評(píng)價(jià)調(diào)整為以質(zhì)量和公共服務(wù)為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，并從“規(guī)則為本”、“過程控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖Y(jié)果為本”、“結(jié)果控制”。

20世紀(jì)80年代中期，西方國家為應(yīng)對(duì)科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展和國際競爭日益劇烈等變化，為解決政府巨額財(cái)政赤字和社會(huì)公眾對(duì)政府有效的、有回應(yīng)力和高質(zhì)量供給服務(wù)的能力失去信心的問題，普遍采取了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府績效評(píng)價(jià)改革措施。這一改革為政府公共行政和公共政策提供了新的發(fā)展思路和進(jìn)階向度，政府績效評(píng)價(jià)對(duì)于公共政策執(zhí)行質(zhì)量、效果、能力的提高等具有了一定的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。在公眾導(dǎo)向的理念下，不少國家引入公民參與政府績效評(píng)價(jià)工作。例如，政府與社區(qū)、公民之間結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，公眾直接參與政府戰(zhàn)略目標(biāo)、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，參與決定財(cái)政安排等，從而使政府戰(zhàn)略和工作更好地反映公眾的需要。公眾參與的形式主要有區(qū)域或跨區(qū)域會(huì)議、各種任務(wù)小組或委員會(huì)、公民調(diào)查和聽證會(huì)等。這些形式有利于突破在政治博弈過程中決策難以反映公眾意愿的困境，強(qiáng)化政府行為的有效性。在實(shí)施評(píng)價(jià)的階段，也讓公民作為考官評(píng)價(jià)政府的工作，強(qiáng)化公民對(duì)政府績效的發(fā)言權(quán)。（陳天祥，2008）

就我國的國情而言，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，出現(xiàn)了持續(xù)三十年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期。但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大，政治改革的滯后性日益顯現(xiàn)弊端。與改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息社會(huì)來臨相伴隨的是，一個(gè)公民社會(huì)正在形成之中，民主、公平、人權(quán)等的呼聲日益高漲，習(xí)慣在政府保護(hù)下生存的中國公民開始不再將政府視為不可挑戰(zhàn)的權(quán)威，而是置于輿論監(jiān)督下的服務(wù)提供者，對(duì)政府的期望也越來越高。在這樣的背景下，完善的公共政策決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制亟待建立，而民意已經(jīng)成為不可忽視的參考因素。從80年代建立“目標(biāo)責(zé)任制”開始到90年代的“效能建設(shè)”、“社會(huì)服務(wù)承諾制”，再到如今“萬人評(píng)政府”、第三方測評(píng)政府績效等，我國的政府績效管理尚處于探索階段，目前的績效評(píng)價(jià)多針對(duì)于組織和部門，政策評(píng)價(jià)問題才剛剛開始得到重視，遠(yuǎn)未形成成熟的理論、方法體系和應(yīng)用實(shí)踐模式。

（三）公共政策績效評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生的環(huán)境條件

公共政策及其過程總是根植于特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和政治生態(tài)之中的，因此，公共政策本身及其評(píng)價(jià)方式的變化也離不開其特定的社會(huì)背景。早期的公共政策績效評(píng)價(jià)是不系統(tǒng)、不定期的，缺乏相應(yīng)的組織制度和程序，評(píng)估內(nèi)容模糊，標(biāo)準(zhǔn)單一、多變。在評(píng)估的技術(shù)路線上先后有兩條：一是價(jià)值評(píng)估，主要從政治公平、正義，社會(huì)回應(yīng)性和適應(yīng)性等價(jià)值觀層面上來評(píng)判公共政策；二是事實(shí)評(píng)估，主要評(píng)估政策結(jié)果與政策目標(biāo)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，驗(yàn)證政策的實(shí)際效果，表現(xiàn)為一系列實(shí)證與技術(shù)的結(jié)合。事實(shí)評(píng)估的前提是價(jià)值中立，盡量回避與政策問題有關(guān)的黨派目標(biāo)和價(jià)值沖突，強(qiáng)調(diào)計(jì)算各種爭取目標(biāo)的手段的效率和有效性（弗蘭克·費(fèi)希爾，2003）。事實(shí)評(píng)估是在20世紀(jì)50年代公共政策學(xué)產(chǎn)生以后，受行為主義和理性主義的影響而流行起來的，并逐漸取代了價(jià)值分析，成為公共政策績效評(píng)價(jià)的主流分析途徑。20世紀(jì)70年代，后行為主義和政治哲學(xué)的復(fù)蘇促使公共政策績效評(píng)價(jià)的兩條技術(shù)路線走向了統(tǒng)一，即堅(jiān)持事實(shí)與價(jià)值的結(jié)合來分析評(píng)估公共政策。

隨著治理范式的轉(zhuǎn)型，公共政策績效評(píng)價(jià)又經(jīng)歷著一個(gè)新的治道變革之路。傳統(tǒng)的政府管理模式是一種自上而下的政府主導(dǎo)型的管理過程，以權(quán)力集中和單向度的監(jiān)管控制為主要特征。這種傳統(tǒng)政府管理模式經(jīng)歷了君主統(tǒng)治、獨(dú)裁制、政府管制等變化，權(quán)力集中開始走向分散（分權(quán)與制衡），監(jiān)控和管制開始為公共服務(wù)所取代。雖然在現(xiàn)代民主政治體制下，公眾獲得了通過自己的代理人（代議制架構(gòu)下的議員和選舉制下的民選官員）來表達(dá)自身利益和價(jià)值意愿的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)也由政治行政二分法架構(gòu)下的公共責(zé)任劃分來回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)推進(jìn)民主的目的。但是，普通公眾仍無法實(shí)質(zhì)性地參與到關(guān)鍵性的公共政策進(jìn)程中來，也無法對(duì)公共政策的收益績效進(jìn)行評(píng)價(jià)（陳天祥，2008）。

對(duì)比各國公共政策績效評(píng)價(jià)產(chǎn)生和發(fā)展的過程，不難發(fā)現(xiàn)，政策績效評(píng)價(jià)需求的產(chǎn)生匹配一系列環(huán)境條件，主要包括：

首先，民主體制和政治現(xiàn)代化。民主體制下，政府面臨著來自選票或輿論的壓力，政策評(píng)價(jià)需求則成為緩解這種壓力的重要機(jī)制?？梢哉f民主是評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生的土壤，也是評(píng)價(jià)能夠得到執(zhí)行的必要條件。政治現(xiàn)代化是績效評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生的另一重要背景條件。從傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治的社會(huì)變遷過程中，強(qiáng)調(diào)權(quán)威的正當(dāng)性、理性、專業(yè)性以及社會(huì)廣泛參與的政治文化得到肯定宣揚(yáng)；公民對(duì)建立在有效約束和監(jiān)督機(jī)制基礎(chǔ)上的高績效政府寄與更高期望；政府為了維護(hù)其合法性基礎(chǔ)，必須對(duì)自身行為負(fù)責(zé)，必須顧及公民滿意度，不能再簡單地依賴自上而下的強(qiáng)制力。這些都是促成績效評(píng)價(jià)產(chǎn)生的重要因素。

其次，政府職能的擴(kuò)張和社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益分化。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展向政府提出更高的要求，政府要照顧的“事務(wù)”越來越多，同時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化導(dǎo)致需求更加多元化，政策制定和執(zhí)行所面臨的環(huán)境更為復(fù)雜，使現(xiàn)代政策評(píng)價(jià)系統(tǒng)建立和將多元化需求納入考量成為必需。

再次，新的管理理念的先行和滲透。行政理念是行政行為的靈魂，未有理念滲透的改革只是形式上的改動(dòng)，不會(huì)取得實(shí)質(zhì)上的改變。正如韓國八九十年代推行的業(yè)務(wù)計(jì)劃審查分析，由于行政人員理念沒有轉(zhuǎn)變，使得績效評(píng)價(jià)工作未取得預(yù)期效果。

最后，信息社會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)績效評(píng)價(jià)的需求。信息的爆炸和快速傳播將民眾對(duì)政府的應(yīng)變性、民主性和多樣性的需要凸顯出來，將政府的行為置于公眾監(jiān)督之下，并促進(jìn)了改革思潮在國與國之間的擴(kuò)散，政策績效評(píng)價(jià)不但被視為政府監(jiān)督和政府績效評(píng)價(jià)的重要組成，其本身也成為了行政改革的重要一環(huán)。

二、公共政策績效評(píng)價(jià)需求的特征

經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，當(dāng)供給不能滿足需求便是無效的供給，如果企業(yè)不能吸引消費(fèi)者的貨幣選票，就會(huì)很快被市場淘汰。同樣，公共領(lǐng)域中，民主的社會(huì)體系下，不能提升公眾滿意度的政府也將被選民所淘汰。經(jīng)濟(jì)學(xué)中研究需求的基本目標(biāo)是“確定和分析決定消費(fèi)者的需要和欲望的基本因素，懂得哪些因素會(huì)影響需求”（李自杰，2007）。同樣，研究評(píng)價(jià)需求的目的即是分析出決定和影響評(píng)價(jià)工作建立和開展的基本因素。要完善我國的政策評(píng)價(jià)實(shí)踐，使之最終達(dá)到評(píng)價(jià)預(yù)期的目的，真正發(fā)揮評(píng)價(jià)的作用，就必須首先確定政策績效評(píng)價(jià)是否有需求，被誰需求，需求量有多大，需求的內(nèi)容是什么，影響需求實(shí)現(xiàn)的因素有哪些，然后才能進(jìn)一步確定評(píng)價(jià)需要的資金、工具，需要應(yīng)用的評(píng)價(jià)方法等，進(jìn)而開展實(shí)施有針對(duì)性的有效的評(píng)價(jià)實(shí)踐，如此才能保證評(píng)價(jià)工作真正能發(fā)揮作用，而不是浪費(fèi)時(shí)間、人力和物力的形式上的“過場”。與普通公共服務(wù)一樣，公共政策績效評(píng)價(jià)亦存在需求偏好。政策績效評(píng)價(jià)的“偏好”，即對(duì)政策績效評(píng)價(jià)“使用價(jià)值”的“偏愛”程度，因主體、民主化程度、政府信息透明度等因素的差異而不同。一般而言，公眾希望評(píng)價(jià)成為監(jiān)督政策結(jié)果、表達(dá)意愿的途徑，政府希望通過評(píng)價(jià)看到“政績”，或收集到為下一步政策行動(dòng)做準(zhǔn)備的信息等等；民主化程度高的社會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)需求的偏好大，抵制改革忽視責(zé)任的政府對(duì)評(píng)價(jià)的需求偏好小。

公共政策績效評(píng)價(jià)需求主要源自政策供需失衡和評(píng)價(jià)制度的缺位兩個(gè)方面。當(dāng)政策的供給與需求不匹配時(shí)，政策執(zhí)行帶來的結(jié)果或影響并不為公眾或公眾中的部分所接受，或者不被需求，或者與需求背道而馳，便會(huì)引起公眾對(duì)原有政策的批駁和反對(duì)，進(jìn)而或引起政府自身的反思。究竟供與需的差異在哪兒，有多大，供需不平衡帶來了怎樣的影響，需要一個(gè)評(píng)價(jià)機(jī)制來衡量；現(xiàn)有體系下評(píng)價(jià)制度的缺位導(dǎo)致政策評(píng)價(jià)供需的不平衡，處于“供不應(yīng)求”狀態(tài)。由此可推斷，當(dāng)政策供需失衡，以及評(píng)價(jià)制度缺位（政策評(píng)價(jià)“供不應(yīng)求”）時(shí)，存在政策績效評(píng)價(jià)的潛在需求，其具體特征如下：

第一，公共政策績效評(píng)價(jià)存在著需求和供給的平衡問題。一套完善的政策評(píng)價(jià)機(jī)制是獲取政策反饋信息、決定政策走向的基礎(chǔ)，然而政策評(píng)價(jià)制度在我國現(xiàn)行決策體系中的缺位常導(dǎo)致政策評(píng)價(jià)處于“供不應(yīng)求”狀態(tài)。其原因在于：首先，在我國自上而下的傳統(tǒng)管制型的決策體制下，政府部門多持“重投入而不問產(chǎn)出”的觀點(diǎn)，績效評(píng)價(jià)工作歷來得不到重視；即使考慮“產(chǎn)出”的問題，又由于受粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式的影響，往往僅注重直接的經(jīng)濟(jì)增長結(jié)果，而忽略了環(huán)境價(jià)值、文化價(jià)值等其他層面的考量。其次，在“家長制”和“封閉式”的作風(fēng)影響下，政府通常認(rèn)為政策績效評(píng)價(jià)結(jié)果不佳會(huì)有損政府形象和權(quán)威，因而抵制評(píng)價(jià)工作，即使存在也會(huì)變成象征性地走過場。最后是由于政策本身目標(biāo)不確定、影響面廣泛、政策資源混合、政策重疊、政策行動(dòng)與環(huán)境變化之間的關(guān)系不確定等原因，使得建立政策評(píng)價(jià)制度成為一個(gè)難點(diǎn)問題。

第二，公共政策績效評(píng)價(jià)也存在事實(shí)性需求和價(jià)值性需求的平衡問題。特別是伴隨著政治哲學(xué)的復(fù)興以及關(guān)于社會(huì)治理模式的反思逐漸走向深入，人們重新意識(shí)到公共政策作為政府對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配的重要途徑，其價(jià)值取向如正當(dāng)性、公平性、社會(huì)性等比單純的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更加重要，即評(píng)價(jià)不應(yīng)當(dāng)只是真實(shí)的，而首先應(yīng)當(dāng)是正義的。美國學(xué)者巴利（B·Barry）等人（1975）就認(rèn)為，講求效率而不重視政治原則，其評(píng)價(jià)的結(jié)果很可能因此迷失政治方向，而迷失政治方向的后果將是災(zāi)難性的。

第三，公共政策績效評(píng)價(jià)還存在評(píng)價(jià)的過程性需求和結(jié)果性需求的平衡問題。在政策系統(tǒng)內(nèi)部，必須組成各個(gè)環(huán)節(jié)首尾銜接、互相促進(jìn)、互相影響的連續(xù)封閉回路。這樣的回路可以發(fā)揮整體功能，也能發(fā)揮各環(huán)節(jié)的功能與作用（秦德君，2007）。隨著外界政策動(dòng)力條件的變化而變化，所以這種封閉回路的封閉具有相對(duì)性，過程與結(jié)果的平衡也就需要有所把握了。正如美國學(xué)者杰弗里·龐頓和吉爾（2003）曾指出的：“在現(xiàn)實(shí)世界里，不可能將決策啟動(dòng)和決策執(zhí)行截然分開。由于執(zhí)行或行政過程非常重要，故而不能任其自行其是。行政部門一直既要對(duì)決策啟動(dòng)負(fù)責(zé)，也要對(duì)決策執(zhí)行負(fù)責(zé)，并且最終控制整個(gè)過程?！碧岣吖舱哔|(zhì)量，還要特別注重兩方面：其一，制定或出臺(tái)的各種政策，是“切合”實(shí)際并可以付諸實(shí)踐的，是有著深厚社會(huì)需求和效益預(yù)期的政策，不能“中看不中用”；其二，在執(zhí)行程序上，有著一套高質(zhì)量的機(jī)制來保證它的順利實(shí)施，防止政策在實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的抵消政策效益的各種“走樣”和“變形”。

三、公共政策績效評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生的動(dòng)因

根據(jù)公共選擇理論，基于選民和政治家的經(jīng)濟(jì)人特征以及政治市場運(yùn)行的特殊性，政府的政策不僅有“效率走低”的“自動(dòng)”趨向，更有發(fā)生偏差（即政策失誤）的內(nèi)在沖動(dòng)；與此同時(shí)，公共政策的權(quán)威性和執(zhí)行力在于公眾授權(quán)，公共權(quán)力必須接受人民的監(jiān)督和評(píng)價(jià)（鄭方輝.朱一中，2007）。由此，可以說公共政策績效評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生的根本動(dòng)因即在于政策本身的公共利益和價(jià)值屬性。公共政策依其承載的公共利益和價(jià)值，而存在好的政策和“壞”的政策之分。所謂“壞政策”即指政策本身或政策執(zhí)行帶來的結(jié)果或影響并不為公眾或公眾中的部分所接受。“壞政策”傾向的存在是導(dǎo)致政策績效評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生的內(nèi)在根源。政策具有“壞”的傾向，其原因之一是由于決策部門本身的價(jià)值偏好可能與公眾偏好不相符，例如源于不合理的政績考核制度，政府可能選擇見效快卻不為民眾所需的“面子”工程，而放棄那些見效慢卻為民眾切實(shí)需要的政策；原因之二是政府基于部門私利做出的“理性選擇”，在缺乏有效監(jiān)督和問責(zé)的情況下，“壞政策”便應(yīng)運(yùn)而生；原因之三是由于公共事務(wù)本身具有復(fù)雜性，加之決策主體職權(quán)劃分不清、民意表達(dá)機(jī)制不完善、決策科學(xué)化法制化建設(shè)落后等原因，常常使政策“善”的初衷得不到表達(dá)，或者初衷為善的政策最終淪為“壞政策”。為了規(guī)避“壞政策”傾向，建立一個(gè)評(píng)價(jià)機(jī)制以提供反饋政策信息作為問責(zé)或下一步?jīng)Q策的依據(jù)，承擔(dān)民意表達(dá)的功能，就成為一個(gè)必然的需求。

促使政策評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生（由“潛在需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝行枨蟆保┑膭?dòng)力機(jī)制，可區(qū)分為內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力和外部驅(qū)動(dòng)力兩個(gè)方面。

筆者認(rèn)為，政府改革的真正動(dòng)機(jī)在于贏得公眾參與和支持（如選票、民意、輿論等形式），獲得執(zhí)政合法性。因此，政府推行公共政策績效評(píng)價(jià)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力正是政府以有效評(píng)價(jià)其所頒行的公共政策來確保其公益屬性和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，以維護(hù)執(zhí)政合法性。具體而言，包括如下幾種：

第一，走出行政權(quán)力的合法性危機(jī)。政府面臨的巨大危機(jī)會(huì)對(duì)政府的合法地位形成威脅。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，政府不得不從舊體制的缺陷入手尋找危機(jī)解決的方式，并試圖建立起能夠盡量避免下一次危機(jī)爆發(fā)的新體制。公共政策績效評(píng)價(jià)正是在這種對(duì)危機(jī)的恐懼以及防微杜漸的意識(shí)的催生下作為重要的一環(huán)納入行政機(jī)制。

第二，發(fā)展以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展、社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的情形下，有遠(yuǎn)見的政府通常會(huì)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)做出分析和預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上建立新機(jī)制，順應(yīng)新的管理思潮，以承擔(dān)起新形勢(shì)下的新任務(wù)。此時(shí)的政府動(dòng)機(jī)已不是走出危機(jī)的被動(dòng)需求，而是及時(shí)應(yīng)對(duì)變化以謀求更長遠(yuǎn)發(fā)展的需求。政策績效評(píng)價(jià)是行政管理的有效手段之一，有遠(yuǎn)見的政府能夠應(yīng)用這一工具以把握局勢(shì)變換中的主動(dòng)權(quán)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)朝著健康的方向發(fā)展，而非被動(dòng)地等著危機(jī)的到來。

第三，贏取公眾參與與支持。在現(xiàn)實(shí)的公共生活當(dāng)中，公眾參與和支持有多種形式，諸如選票、民意、輿論、聽證等等。選票是政府合法地位得以保證和延續(xù)的必要條件和正式要件，而民意、輿論、聽證等方式則是確保公眾對(duì)于政府行為充分知情與有序參與的非正式要件。通過各種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共政策績效的多元評(píng)價(jià)，有助于政府了解民眾需求、制定更有效的政策以取得更好的政績和評(píng)論，并向民眾傳達(dá)政策信息，迅速提升政府形象和提供服務(wù)的能力，為政府贏得民心打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

盡管來自政府內(nèi)部的動(dòng)力是政府發(fā)動(dòng)政策績效評(píng)價(jià)的根本動(dòng)力，但它并不是推動(dòng)評(píng)價(jià)需求產(chǎn)生和發(fā)展的唯一因素，來自外部（權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)）的動(dòng)力也有著巨大的影響：

一方面，來自權(quán)力機(jī)關(guān)的驅(qū)動(dòng)力。從各國政策績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐來看，隨著績效評(píng)級(jí)活動(dòng)的展開，權(quán)力機(jī)關(guān)也逐漸介入到評(píng)價(jià)實(shí)踐中，并推動(dòng)了績效評(píng)價(jià)活動(dòng)的持續(xù)和深入發(fā)展。例如美國《1993年政府績效與結(jié)果法案》詳細(xì)規(guī)定了議會(huì)監(jiān)督政府績效的權(quán)力，并詳細(xì)規(guī)定了其職責(zé)。英國于1999年通過新《地方政府法》，規(guī)定了對(duì)地方政府進(jìn)行績效評(píng)價(jià)最佳系列的政府機(jī)構(gòu)（包括縣議會(huì)、區(qū)議會(huì)等一般地方機(jī)構(gòu)，以及倫敦開發(fā)局、倫敦教育局等特殊地方機(jī)構(gòu)）必須履行績效評(píng)估的義務(wù)。在我國，國家權(quán)力機(jī)關(guān)有對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的法定職權(quán)和義務(wù)，目前對(duì)政策績效的監(jiān)督尚包含于對(duì)政府工作的監(jiān)督之中（沒有獨(dú)立的績效評(píng)價(jià)活動(dòng)），而對(duì)政府相關(guān)績效評(píng)價(jià)活動(dòng)的參與尚在探索之中。

另一方面，來自社會(huì)的驅(qū)動(dòng)力。由于公民角色具有多重性，因此政策績效評(píng)價(jià)的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力表現(xiàn)在多個(gè)方面。作為納稅人，公眾有權(quán)監(jiān)督稅費(fèi)的使用情況；作為政策的直接或間接利益相關(guān)者，公眾最有權(quán)發(fā)表意見和評(píng)論；作為權(quán)力的被代理人，公眾有權(quán)對(duì)代理人進(jìn)行監(jiān)督，并通過利益表達(dá)途徑參與決策。正如戴維·伊斯頓所主張的那樣：公共政策作為一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案，是通過規(guī)范和引導(dǎo)公私部門、公民個(gè)人的社會(huì)行為，來有效地分配自然和社會(huì)各種稀缺資源。因此，對(duì)某一具體政策而言，價(jià)值分配則是在與該政策直接相關(guān)的群體和個(gè)體范圍內(nèi)進(jìn)行（戴維·伊斯頓，1993）。凡是與公共政策發(fā)生直接或間接聯(lián)系的組織或個(gè)人都可能成為公共政策的評(píng)價(jià)主體，這也是公共政策“公共性”的基本體現(xiàn)。

總之，公共政策涉及生活的各個(gè)領(lǐng)域，影響范圍、影響力大小各不相同，根據(jù)政策本身性質(zhì)和政策執(zhí)行環(huán)境能夠?qū)π枨罅看笮∽龀龃譁\的估量；根據(jù)不同的政策目的、評(píng)價(jià)目的以及公眾的要求，評(píng)價(jià)需求亦不同。不同階段政治歷史文化經(jīng)濟(jì)因素的發(fā)展，是影響需求由意愿變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的重要因素。鑒于評(píng)價(jià)需求日益明朗，實(shí)現(xiàn)需求的途徑和所依賴的技術(shù)日益成熟，政策績效評(píng)價(jià)體系必將建立，并在未來的科學(xué)化決策、民主化決策及法制建設(shè)中發(fā)揮重要的作用。

四、影響我國當(dāng)前公共政策績效評(píng)價(jià)需求的因素

政策績效評(píng)價(jià)從“潛在需求”轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的“有效需求”，是一定條件下各種驅(qū)動(dòng)因素綜合作用的結(jié)果，以下我們著重從政治、體制環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、技術(shù)環(huán)境等方面分析影響我國當(dāng)前政策績效評(píng)價(jià)需求的主要因素。

（一）制度環(huán)境變化

我國傳統(tǒng)的“管制型政府”行政模式下，政府與計(jì)劃主導(dǎo)一切，人們或把政府當(dāng)“救世主”或習(xí)慣“被安排”的生活，并不“需要”對(duì)公共政策進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。管制政策的作用和法律秩序的缺失不但令民眾意愿缺乏表達(dá)渠道，甚至可能“因言獲罪”，從而抑制了政策績效評(píng)價(jià)的需求。監(jiān)督機(jī)制的缺乏也使政府為了維護(hù)自身的權(quán)威往往趨向宣揚(yáng)好的成果；對(duì)于失敗的政策或歸為他因，或試圖掩蓋事實(shí)。在這樣的制度環(huán)境下，政策評(píng)價(jià)的“需求”幾乎不存在。

“管制型政府”因其不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要正在被逐漸拋棄，取而代之的是“服務(wù)型政府”、“開放型政府”行政模式。在“服務(wù)型政府”行政模式下，公眾從“管制對(duì)象”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)對(duì)象”，作為服務(wù)受體，目標(biāo)群體的意見和利益必須被擺在一個(gè)不可忽視的重要位置，公共政策績效評(píng)價(jià)的需求便由此顯化?！胺?wù)型政府”建設(shè)旨在把政府建設(shè)成一個(gè)被監(jiān)督的、信息透明的、公開公正的政府，這也必須以政策績效評(píng)價(jià)作為基礎(chǔ)。

但是，我國當(dāng)前行政體制或制度上的改革仍然存在一些問題，影響到政策績效評(píng)價(jià)需求。諸如行政管理體制改革與行政法制建設(shè)仍然滯后，政府、國企等的“特權(quán)”仍然存在，影響到了決策的科學(xué)化和民主化問題；雖然我國公民參政意識(shí)越來越強(qiáng)，但一般多借用輿論和網(wǎng)絡(luò)等非正式渠道表達(dá)其呼聲，民主參政機(jī)制尚不健全，參政正式途徑十分有限；《政府信息公開條例》雖早已實(shí)施，但總體上政府信息公開制度仍然處在起步和探索的階段；行政審批權(quán)限設(shè)置不夠明晰，程序不夠簡易嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}依然存在等等。但應(yīng)該看到：一方面，正是改革過程中所暴露的體制和制度的缺陷催生了評(píng)價(jià)活動(dòng)的興起，使評(píng)價(jià)作為完善相關(guān)制度和體制的途徑成為改革中的“必然”的一部分；另一方面改革使評(píng)價(jià)“需求”由理論上的制度構(gòu)想變?yōu)槟軌驅(qū)崿F(xiàn)的現(xiàn)實(shí)，為政策評(píng)價(jià)制度能夠建立和發(fā)揮有效作用提供了土壤?？傊?，評(píng)價(jià)需求的產(chǎn)生是改革引發(fā)的內(nèi)在需求，同時(shí)反過來也推動(dòng)了改革的進(jìn)程。

（二）政策范式轉(zhuǎn)變

我國公共政策范式的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，從1949年到1978年期間，我國政策范式以政治運(yùn)動(dòng)重于生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、意識(shí)形態(tài)高于經(jīng)濟(jì)利益為基本特征。第二階段形成于改革開放時(shí)期，結(jié)束于2003年SARS危機(jī)的爆發(fā)。在這一階段，一方面中國經(jīng)歷了工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的變化，各領(lǐng)域都在進(jìn)行體制的、制度的全方位的改革，以特區(qū)經(jīng)濟(jì)、對(duì)外開放等政策為代表，總體上這是一個(gè)開始開放的、大膽探索的階段；另一方面，傳統(tǒng)行政模式下等級(jí)思想、特權(quán)意識(shí)、管制理念仍然有著根深蒂固的影響。第三階段以SARS危機(jī)的爆發(fā)為發(fā)端，因?yàn)檫@一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件將原行政模式和政策范式的弊端暴露無遺，并促成了中國政府的新一輪改革。

SARS危機(jī)是我國轉(zhuǎn)向新的政策范式的標(biāo)志性事件。2003年4月份以前，中國政府處理SARS危機(jī)的政策風(fēng)格仍然保持著原有的保守的公共政策范式的慣性，具體表現(xiàn)在教條地堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“穩(wěn)定壓倒一切”的控制理念，“全能政府”的自我認(rèn)知，“政治泛化”的運(yùn)作邏輯等。最終在國內(nèi)國際對(duì)SARS公共信息的強(qiáng)烈吁求下，中央政府終出面應(yīng)對(duì)，政策窗口（Policy Windows）被打開。在體制外力量的推動(dòng)下，新一代公共政策范式開始形成，主要表現(xiàn)在：初步建立官員問責(zé)制，試圖強(qiáng)化對(duì)官員的“硬約束”；開放公共信息市場，力求政府信息透明化；利用新的政策工具積極參與到國際合作；更加重視法律法規(guī)建設(shè)等。

以SARS危機(jī)為轉(zhuǎn)折點(diǎn)至今，政府和國民又經(jīng)歷了醫(yī)改失敗、汶川地震、豬流感爆發(fā)等挑戰(zhàn)，在民眾和輿論嚴(yán)厲的監(jiān)督下政府的表現(xiàn)一次比一次成熟。可以看到，政策“失誤”引發(fā)的國內(nèi)、國際輿論的外在壓力在促進(jìn)新的公共政策范式的建立過程中發(fā)揮著巨大的作用。新范式取代舊范式是一個(gè)漫長而曲折的過程，公共政策績效評(píng)價(jià)的引入既是作為新范式建立的關(guān)鍵內(nèi)容之一，亦是通過將政策置于公眾監(jiān)督之下并將此程序法制化來防止舊的績效理念借著體制的漏洞重新復(fù)燃的有效途徑之一。

（三）公眾參與狀況

伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，一個(gè)公民社會(huì)也正在興起。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各種行業(yè)性的利益團(tuán)體迅速成長起來，公民的活動(dòng)空間得到拓展，政治權(quán)利所直接支配的范圍日益萎縮，民主觀、利益觀、自由觀、法治觀、平等觀等不斷強(qiáng)化。自治組織的獨(dú)立運(yùn)作不但因市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而具有了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也因?yàn)榉ㄖ蔚闹鸩酵晟偏@得了較可靠的制度環(huán)境。自80年代后期起中國的民間社會(huì)開始迅速增長，到1989年，全國性社團(tuán)增至1600個(gè)，地方性社團(tuán)達(dá)到20多萬個(gè)。截至2009年底，我國登記注冊(cè)的社會(huì)組織總量接近42.5萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體23.5萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位18.8萬個(gè)，基金會(huì)1780個(gè)。還有近年來透過媒體和網(wǎng)絡(luò)報(bào)道的各類群體性事件等，無不展現(xiàn)著公民社會(huì)興起的巨大潛力。

值得關(guān)注的是，雖然目前我國公民維權(quán)意識(shí)、自主意識(shí)、參政意識(shí)在不斷提高，但公民參政的正式途徑以及參政憑借尚十分有限，與巨大的需求不相匹配。據(jù)一項(xiàng)關(guān)于“理想中的政府與公共關(guān)系”的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在被問及理想的政府與公眾關(guān)系的被調(diào)查者中，僅有1.6%和6.4%的人分別選擇了統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系和管理被管理關(guān)系，而高達(dá)43.%和46.8%得人認(rèn)為應(yīng)該是合作互動(dòng)關(guān)系和共同治理關(guān)系；而當(dāng)被問及他們對(duì)現(xiàn)實(shí)中的政府與公眾關(guān)系的認(rèn)識(shí)時(shí)，18.6%和59.0%的人認(rèn)為是統(tǒng)治與被統(tǒng)治和管理與被管理的關(guān)系，僅有9.3%和5.4的人認(rèn)為是合作互動(dòng)關(guān)系和共同治理關(guān)系（李偉權(quán)，2005）。

公民社會(huì)壯大與發(fā)展的趨勢(shì)必然是打破一元統(tǒng)治、單向治理、全能政府的桎梏，要求社會(huì)治理主體的多元化，要求政府治理路徑由單向變?yōu)殡p向。而公民要成為治理社會(huì)的主體，就必須提高政策制定的公眾參與程度，通過參與政策績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的討論、滿意度的參評(píng)等多種方式來督促形成有效的績效報(bào)告，了解政策執(zhí)行效果，并最終影響政策的選擇。

（四）評(píng)價(jià)主體多元化

公民自主空間的成長和社會(huì)分層復(fù)雜化，為評(píng)價(jià)主體的多元化提供了現(xiàn)實(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)的土壤，近年來，私企、非營利組織、學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)、媒體等都紛紛參與到政策評(píng)價(jià)活動(dòng)中來。通常來說，高校的小型調(diào)研團(tuán)隊(duì)具有學(xué)術(shù)優(yōu)勢(shì)，但在人力、物力和專業(yè)調(diào)研工具方面有所欠缺；調(diào)研公司擁有學(xué)術(shù)人才和充足的財(cái)物、工具配備，但它的營利目的導(dǎo)向可能導(dǎo)致其為“雇主”服務(wù)而忽視客觀事實(shí)。非營利性質(zhì)的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)（例如以高校為依托設(shè)立的研究所、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等）較好地平衡了以上兩種評(píng)價(jià)主體的優(yōu)劣勢(shì)，既有人才又有專項(xiàng)基金，不需要迎合“雇主”，能夠站在“獨(dú)立第三方”的角度更客觀地呈現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果。媒體非正式的、粗放的評(píng)價(jià)雖然不能算真正意義上的政策績效評(píng)價(jià)，但它在短時(shí)間內(nèi)把政策推向輿論前沿，進(jìn)而引起當(dāng)局政府、專家團(tuán)隊(duì)的關(guān)注，往往成為正式績效評(píng)價(jià)的先導(dǎo)。政府外的評(píng)價(jià)主體的存在，不僅形成壓力推動(dòng)政府組織評(píng)價(jià)工作或加大對(duì)政策本身的關(guān)注，也不同程度地彌補(bǔ)了政府一元主體評(píng)價(jià)在價(jià)值觀導(dǎo)向、評(píng)價(jià)途徑和手段單一、注重“政績”而忽略事實(shí)等方面的不足，也解決了政府評(píng)價(jià)資源不足的問題。

（五）評(píng)價(jià)技術(shù)條件改善

評(píng)價(jià)技術(shù)包括評(píng)價(jià)工具和手段的選擇以及技術(shù)條件的支撐。近年來，多種西方評(píng)價(jià)工具和手段的借鑒和應(yīng)用，為我國政策績效評(píng)價(jià)提供了更多評(píng)價(jià)途徑的選擇。在評(píng)價(jià)方法上，從發(fā)展初期簡單的重投入—產(chǎn)出、成本—效益比較分析，到“3E（經(jīng)濟(jì)、效率、效果）”標(biāo)準(zhǔn)和“4E（經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平）”標(biāo)準(zhǔn)的引入，評(píng)價(jià)越來越注重經(jīng)濟(jì)效益以外其他層面的社會(huì)價(jià)值觀的考量。一些用于企業(yè)績效評(píng)估的評(píng)估工具如平衡計(jì)分卡、目標(biāo)管理法、標(biāo)桿管理等也逐漸被引入到公領(lǐng)域并發(fā)揮了重要的作用。平衡計(jì)分卡注重在多元價(jià)值中尋求平衡點(diǎn)，目標(biāo)管理法側(cè)重根據(jù)使命的完成情況對(duì)成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，標(biāo)桿管理法側(cè)重以一個(gè)最佳的實(shí)踐為標(biāo)桿從中發(fā)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)和不足，評(píng)價(jià)主體可以根據(jù)自己的需要來選擇最有效的評(píng)價(jià)模式。

信息技術(shù)、統(tǒng)計(jì)技術(shù)、調(diào)研技術(shù)、監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展大大方便了數(shù)據(jù)、信息的收集和處理。信息技術(shù)對(duì)海量信息的快速、可靠、安全傳遞，及其強(qiáng)大的信息識(shí)別、處理和再生技術(shù)能為績效評(píng)價(jià)節(jié)約大量人力、物力和時(shí)間，數(shù)據(jù)處理結(jié)果也更為精準(zhǔn)；監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展使得之前因無法收集數(shù)據(jù)而不可測量的指標(biāo)變得可測量，使評(píng)價(jià)需要收集到的信息更為精準(zhǔn)。評(píng)價(jià)技術(shù)的進(jìn)步進(jìn)一步促進(jìn)了評(píng)價(jià)方法和工具的應(yīng)用發(fā)展，推動(dòng)了評(píng)價(jià)需求由理想變成現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。

（六）政策量增加

作為公共產(chǎn)品的公共政策是國家的重要產(chǎn)出，也是公共管理績效和執(zhí)政績效的重要變量。在政策分析中推行績效評(píng)估，按照公共績效最大化要求，優(yōu)化政策創(chuàng)制和設(shè)計(jì)的技術(shù)與流程，已是公共政策國家產(chǎn)出當(dāng)中一個(gè)無可規(guī)避的重大問題。隨著制度和政策范式的轉(zhuǎn)型，人們對(duì)規(guī)范行政、依法行政的要求越來越高，故原本存在的許多法律空白地帶或灰色地帶開始逐漸受到關(guān)注。為了填補(bǔ)空白，大量法律及其他政策應(yīng)運(yùn)而生。另一方面隨著社會(huì)分層復(fù)雜化、社會(huì)生活內(nèi)容多樣化，政策所面臨的需要干涉和調(diào)節(jié)的內(nèi)容增加，由此導(dǎo)致政策數(shù)量的增加，以及政策內(nèi)容的細(xì)化。隨著政策總量的增大，及政策內(nèi)容的細(xì)化，政策的績效評(píng)價(jià)需求總量也隨之增大。政策實(shí)施的績效越來越受到政府關(guān)注，例如廣東省政府頒布《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》，規(guī)定“政府規(guī)章實(shí)施后，根據(jù)其立法目的，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府規(guī)章的立法質(zhì)量、實(shí)施績效、存在問題及其影響因素等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和分析評(píng)價(jià)，并提出評(píng)估意見”。隨著國家法制的日益完善，相關(guān)政策文件必然增多，相應(yīng)績效評(píng)價(jià)需求量也隨之增加。

五、結(jié)語

正是由于民意表達(dá)機(jī)制以及反饋機(jī)制不完善、追責(zé)制度匱乏、監(jiān)督缺位、外在有效壓力缺乏等原因，導(dǎo)致了政策供給往往不合民眾需求，或者達(dá)不到預(yù)期的目的，因此亟需一種能夠反饋政策信息、能夠作為問責(zé)依據(jù)、提供民意表達(dá)途徑的機(jī)制來解決上述問題。這些就構(gòu)成了公共政策評(píng)價(jià)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求。但現(xiàn)實(shí)情況是，長久以來我國評(píng)價(jià)制度的缺位以及評(píng)價(jià)文化的匱乏，造就了公共政策績效評(píng)價(jià)的供給與需求不匹配的狀態(tài)。公共政策績效評(píng)價(jià)在當(dāng)下不僅在來自于政府內(nèi)外的動(dòng)力的推動(dòng)下被迫切需求，需求量更是隨著政策量的增加而增大。鑒于需求日益明確，實(shí)現(xiàn)需求的途徑和所依賴的技術(shù)日益成熟，公共政策績效評(píng)價(jià)體系必將作為公共領(lǐng)域績效評(píng)價(jià)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也作為完整的政策流程的一個(gè)法定環(huán)節(jié)被確立下來，進(jìn)而滿足權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督與社會(huì)公眾參與的制度鏈條設(shè)計(jì)，并在未來的科學(xué)化決策、民主化決策及法制建設(shè)中發(fā)揮重要的作用。

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An Explorative Analysis of the Demands of Public

Policy Performance Evaluation

Zheng Fanghui and Yu Feng

（School of Public Administration，South China University of Technology Guangzhou）

Abstract：Public Policy Performance Evaluation （PPPE） constitutes one of most important approaches of advancing governmental managerial innovation and accountability.As the key part of PPPE，the evaluation demands take the fundamental roles in the idea shaping，design，delivery and method selection of the evaluation.Rising from the imbalance between demand and supply and the absence of evaluation system，PPPE possess the balance attributes of demand and supply，processoriented and resultoriented，factooriented and valueoriented.Nevertheless，the driving forces from both inner and the external also make the evaluation demands of PPPE impacted by the institutional environmental changes，paradigm transition，civil engagement，multiactor，technical improvement and policies increase.

Key Words：Public Policy； Performance Evaluation； Evaluation Demands； Influence Factors

責(zé)任編輯 羅英