鄭 偉

(中共上海市徐匯區(qū)委黨校, 上海 200433)

公信力視域下城管執(zhí)法行為失范的矯正*

鄭 偉

(中共上海市徐匯區(qū)委黨校, 上海 200433)

當前,城管執(zhí)法中存在執(zhí)法不規(guī)范、濫用自由裁量權(quán)、暴力執(zhí)法、消極執(zhí)法、貪污腐敗等失范現(xiàn)象。這既影響了城管隊伍的整體形象，也造成了政府公信力的嚴重流失。為了提升政府公信力，必須矯正城管執(zhí)法的失范行為：完善城管立法，嚴格控制城管執(zhí)法人員行使行政自由裁量權(quán)的空間；加強對城管的教育培訓，提高城管執(zhí)法人員的職業(yè)道德和業(yè)務水平；完善城管監(jiān)督體系，增強對城管執(zhí)法行為的監(jiān)督力度；健全城管責任追究制度，督促執(zhí)法人員依法執(zhí)法。

城管執(zhí)法; 失范; 矯正; 政府; 公信力

當前，城管執(zhí)法行為存在一些失范現(xiàn)象，這既影響了城管隊伍的整體形象，也造成了基層政府公信力的嚴重流失。本文從考察執(zhí)法人員的執(zhí)法失范行為入手，分析城管執(zhí)法行為失范的緣由，提出行為失范的矯正方法，旨在重建和提升城管應該代表的政府公信力。

一、城管執(zhí)法行為失范的表現(xiàn)形式

1.執(zhí)法不規(guī)范 盡管中央和地方政府在執(zhí)法程序上有相關(guān)規(guī)定，但在現(xiàn)實執(zhí)法中仍存在“重實體、輕程序”的問題，違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較普遍，這主要表現(xiàn)在：(1)處理違章時，城管執(zhí)法人員不亮證表明身份，習慣于當場處罰而不開具《當場處罰決定書》，收繳物品不開暫扣單。(2)在進行處罰時，有的不進行調(diào)查取證，便直接下達行政處罰決定書；有的不告知當事人享有申辯權(quán)和訴訟權(quán)，不送達有關(guān)文書；還有的罰款不給收據(jù)、罰單，等等。由于少數(shù)執(zhí)法隊員缺乏基本的法律知識，對法律規(guī)定的執(zhí)法程序缺乏應有的尊重和敬畏，以致在執(zhí)法過程中侵害當事人的合法權(quán)益，并為自己的執(zhí)法“尋租”提供了可能。城管執(zhí)法人員的不規(guī)范執(zhí)法，不僅損害了城管隊伍的形象，也降低了群眾對城管執(zhí)法行為的認同度和城管執(zhí)法自身應有的公信力。[1](P38)

2.濫用自由裁量權(quán) 眾所周知，法律不可能對千變?nèi)f化的現(xiàn)實細節(jié)問題都做出面面俱到的規(guī)定，所以，城管執(zhí)法享有一定的自由裁量權(quán)。目前，對自由裁量權(quán)雖然有較多的規(guī)定，但沒有形成統(tǒng)一的標準。少數(shù)執(zhí)法隊員對自由裁量權(quán)的肆意濫用，造成城管執(zhí)法的公信力遭遇危機和挑戰(zhàn)。城管濫用自由裁量權(quán)的主要表現(xiàn)有：執(zhí)法人員對在工作中發(fā)現(xiàn)的問題，應該處罰的不處罰，或以批評教育代替行政處罰，或該重罰的從輕處罰，甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員同被處罰對象討價還價的現(xiàn)象，或以暫扣物品價值的大小來決定罰款數(shù)額，等等。有時，對同類違法相對人的同一違法行為，前后給出完全不同的處罰方式。簡言之，由于執(zhí)法人員對執(zhí)法相對人處罰的主觀隨意性較大，濫用自由裁量權(quán)，致使城管執(zhí)法的公正性和合理性受到社會普遍質(zhì)疑，最終損害政府的公信力。

3.暴力執(zhí)法 近年來，城管暴力執(zhí)法事件屢見不鮮，甚至有愈演愈烈之勢。中國人民大學龍翼飛教授和北京工商大學董彪副教授所做的《城管執(zhí)法公信力的調(diào)查與探究》調(diào)研顯示：暴力執(zhí)法是城管執(zhí)法中最為嚴重的問題。筆者認為，出現(xiàn)城管暴力執(zhí)法的現(xiàn)象，大致源于兩個方面的原因：(1)城管隊伍中確實有一些素質(zhì)不高的人員。他們文化水平不高，法治思想相對薄弱，習慣于命令式甚至暴力式的剛性執(zhí)法。(2)城市化進程的突飛猛進和城管執(zhí)法力量的相對不足，極易誘發(fā)少數(shù)城管隊員為片面追求執(zhí)法效率而忽視執(zhí)法程序。這兩種情況，都容易導致少數(shù)城管人員采取簡單粗暴的執(zhí)法方式，出現(xiàn)新聞媒體報道的城管打人等暴力執(zhí)法惡性案件。毫無疑問，暴力執(zhí)法對城管執(zhí)法公信力的影響最大，也最易導致城管執(zhí)法公信力和政府公信力的流失。

4.消極執(zhí)法 當前，城管執(zhí)法在一定程度上還存在不作為等消極現(xiàn)象。從執(zhí)法隊員的角度來看，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要來自三個方面：(1)心里委屈。不可否認，城管在維護市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生等方面功不可沒，但社會對城管始終抱有各種偏見。這讓很多城管執(zhí)法隊員感到很委屈。(2)缺乏信心。由于城市化進程的加快，城市管理的任務越來越繁重，加之城管執(zhí)法權(quán)限的限制和執(zhí)法力量的不足，城管執(zhí)法在很多方面離城市管理的需求有很大的差距。少數(shù)隊員對此感到力不從心、缺乏信心。(3)為求自保。目前的社會輿論氛圍和執(zhí)法環(huán)境對城管執(zhí)法工作的開展不太有利。一旦執(zhí)法中出現(xiàn)較為激烈的爭論和沖突，社會輿論和媒體往往會把矛頭指向執(zhí)法隊員。有時，為了平息事態(tài)和維護社會穩(wěn)定，執(zhí)法隊員要承受很大的風險，甚至還會受到警告、降級、撤職甚至開除的處分。

5.貪污腐敗 自大部制改革以來，很多地方的城管行政處罰權(quán)擴增至數(shù)百項，其權(quán)力的觸角已延伸至城市管理和生活的方方面面。至此，城管也隨之從政府部門中的“弱勢單位”，搖身一變而成為“管天管地”的重權(quán)機構(gòu)。再加上，有的城管局在實際的操作過程中，將罰沒收入與本局利益、執(zhí)法隊員的補助、福利掛鉤，這無形當中為少數(shù)城管執(zhí)法部門和隊員提供了貪腐空間。比如廣州市城管委，自2009年成立以來，因腐敗落馬的城管隊員多達27名，涉及市局和8個區(qū)局。落馬人員從市局副局長、區(qū)局局長到大隊長、中隊長、普通科員，包庇違建、招投標受賄等涉案總額近千萬元，其發(fā)案頻率、范圍、數(shù)額及官員級別均創(chuàng)廣州城管歷史之最。由此可見，城管在出現(xiàn)形象不佳情況的同時，也正面臨“批量式”腐敗現(xiàn)象的拷問。[2]

二、城管執(zhí)法行為失范的負面效應

由于目前城市管理還沒有一套專門的法律法規(guī)，執(zhí)法的依據(jù)和來源相對復雜，有些城市管理的相關(guān)規(guī)定彼此之間還存在沖突的地方，再加上少數(shù)城管機構(gòu)及執(zhí)法人員從自利性出發(fā)，利用手中的執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法相對人進行非合作博弈，尋租腐敗，甚至暴力執(zhí)法，這不僅破壞了政府公信力和合法性基礎(chǔ)，還損害了現(xiàn)行法律制度的公信力，抹黑了城管執(zhí)法隊伍的整體形象。

1.破壞政府的公信力和合法性基礎(chǔ) 城管作為執(zhí)法部門，代表政府在其職能范圍內(nèi)依法履行城市綜合管理的職責，其執(zhí)法行為直接而鮮明地體現(xiàn)了政府治理城市的意志和能力。城管執(zhí)法行為的規(guī)范與文明程度，不僅關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，還直接影響到黨和政府的形象。改革開放以來，我國政府公信力水平伴隨著人民生活水平的提高、政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務的改善，也隨之得到相應的提升。很遺憾的是，近年來不斷發(fā)生的城管執(zhí)法行為失范的現(xiàn)象，嚴重偏離法治軌道和法治精神，飽受社會公眾的非議和責難。這種怨氣的不斷積聚使一些社會矛盾不斷升級，人們的質(zhì)疑和抱怨由對城管執(zhí)法行為的不滿，擴散至對政府的不滿，甚至直接引發(fā)政府的合法性危機。由此可見，城管執(zhí)法行為的失范不僅破壞社會主義和諧社會、法治政府和服務型政府的構(gòu)建，而且嚴重破壞政府公信力，動搖政府的合法性基礎(chǔ)。

2.損害現(xiàn)行法律制度的公信力 城管執(zhí)法行為規(guī)范作為一項法規(guī)或規(guī)章制度，它對城管在執(zhí)法過程中應該做什么、不應該做什么、應該怎么做和不應該怎么做，有著具體的原則規(guī)定和明確的內(nèi)容指向。而城管執(zhí)法行為的失范恰恰是偏離城管執(zhí)法行為規(guī)范的“越軌行為”，與依法治國的基本要求背道而馳。其行為失范集中地表現(xiàn)為“有法不依”“執(zhí)法不嚴”“違法不究”。“有法不依”是指城管對法律制度規(guī)定的忽視，使現(xiàn)存的法律制度形同虛設，法律制度應有的嚴肅性和權(quán)威性蕩然無存。“執(zhí)法不嚴”必然導致執(zhí)法不公。城管執(zhí)法行為的失范必然違背公平正義的法治精神，偏離正常的法治軌道，使得公民合法權(quán)利難以獲得保障，同時還傷害到社會公眾對法律的神圣情感。“違法不究”是指城管對現(xiàn)存法律制度的褻瀆，使得法制的權(quán)威性極度弱化。這既破壞了正常的法律秩序，又動搖了人們對法律應有的信心。簡而言之，城管執(zhí)法行為的失范現(xiàn)象使社會公眾失去對法律的信任、尊重和敬畏，進而損害現(xiàn)行法律制度的公信力。

3.抹黑城管執(zhí)法隊伍的整體形象 城管是一線執(zhí)法人員，代表政府依法對城市進行行政執(zhí)法和綜合管理。嚴格依法辦事是城管的份內(nèi)職責。城管執(zhí)法行為的失范必然違背法律的本真意圖和設計，甚至在法律觀念上誤導社會大眾，使其誤以為法律只是執(zhí)法者手中的工具，而絕非是維護社會公平正義、服務人民群眾的武器和手段。其結(jié)果不僅無法體現(xiàn)法律的權(quán)威，發(fā)揮法律的正常功能，反而帶來更為嚴重的后果。在執(zhí)法實踐中，城管執(zhí)法行為的失范嚴重踐踏了法律的尊嚴，損害了法律的權(quán)威，侵犯了公民的合法權(quán)利，結(jié)果使人民群眾失去了對法律最起碼的信任和敬畏，同時也帶來了人民群眾對城管執(zhí)法行為的普遍質(zhì)疑、不滿乃至憎恨。

三、基于提升政府公信力的城管執(zhí)法行為失范的矯正

1.完善城管立法，嚴格控制城管執(zhí)法人員行使行政自由裁量權(quán)的空間 城管的執(zhí)法依據(jù)主要是《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定，其執(zhí)法活動多參照市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市綠化管理、城市道路管理等部門的相關(guān)法律法規(guī)條文。城管執(zhí)法所依據(jù)的法律條文多而廣的特點，給執(zhí)法人員的選擇性執(zhí)法留下了較大的操作空間， 也為城管執(zhí)法人員濫用行政自由裁量權(quán)提供了可能。所以，必須完善城管立法，制定專門的城管法律法規(guī)，分門別類地細化法律法規(guī)條文，增強其可操作性和針對性，同時把規(guī)范城管執(zhí)法人員的執(zhí)法流程納入法律框架，嚴格控制和壓縮城管執(zhí)法人員的行政自由裁量空間，盡可能地使執(zhí)法人員按照法律的本真意圖進行執(zhí)法。

2.加強對城管的教育培訓，提高城管執(zhí)法人員的職業(yè)道德和業(yè)務水平 實踐證明，加強對城管的教育培訓是提升執(zhí)法人員素質(zhì)、提高執(zhí)法成效的重要手段。培訓中必須注意以下兩點：(1)要針對城管執(zhí)法人員的心理特點和職業(yè)特點，創(chuàng)新教育方式方法，努力提升教育培訓的效果，不斷增強執(zhí)法人員的自我控制能力，確保執(zhí)法人員具備良好的行政道德和良心。(2)要根據(jù)城管執(zhí)法的現(xiàn)實特點和需要，有針對性地增加黨的方針政策、城市管理相關(guān)法律法規(guī)等方面的內(nèi)容，有效提高城管執(zhí)法人員的思想覺悟、宗旨意識、法律意識以及業(yè)務水平。唯有如此，才能不斷提高執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的職業(yè)素養(yǎng)和能力，促進城管執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)的提高，為不斷提升城管執(zhí)法為民的公眾形象奠定堅實的基礎(chǔ)。

3.完善城管監(jiān)督體系，增強對城管執(zhí)法行為的監(jiān)督力度 現(xiàn)有的監(jiān)督方式有司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論媒體監(jiān)督。社會的不斷發(fā)展必然要求監(jiān)督體系的不斷完善。當前的監(jiān)督方式多樣，但并未形成合力，甚至還會出現(xiàn)監(jiān)督相互扯皮的現(xiàn)象。所以，現(xiàn)階段應根據(jù)現(xiàn)實的發(fā)展需要，對已有的監(jiān)督資源和力量進行重新整合和布局，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上嘗試構(gòu)建一支專業(yè)化的、第三方的相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)。該機構(gòu)必須獲得全社會的認可，并在法律上能擁有合法合理的地位，且其權(quán)力的大小應與現(xiàn)有的城市管理部門相當，并面向社會，接受社會民眾的監(jiān)督和制約。同時，要進一步拓展民主的社會輿論氛圍，不斷增強社會主動參與監(jiān)督的意愿和信心。只有這樣，才能不斷增強對城管執(zhí)法行為的監(jiān)督力度和效果。

4.健全城管責任追究制度，督促執(zhí)法人員依法執(zhí)法 城管執(zhí)法行為失范的現(xiàn)象近年屢屢出現(xiàn)，很大一個原因就在于行政行為的制度空間過大，而法律對城管執(zhí)法責任的規(guī)范不夠具體。地方政府往往只注重執(zhí)法結(jié)果，忽視法律責任的意義。行政執(zhí)法權(quán)的集中行使，改變了原有的權(quán)力配置格局，給職權(quán)和責任的劃分帶來了難題。為此，必須建立城管執(zhí)法責任追究制度，加大對執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)的懲戒力度，確保執(zhí)法效率，保障執(zhí)法相對人的合法權(quán)益；同時，結(jié)合執(zhí)法實踐，理清城管執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)的具體違法形態(tài)，建立科學合理的責任追究制度，明晰違法執(zhí)法行為應承擔的法律責任，以便督促執(zhí)法人員嚴格規(guī)范自己的執(zhí)法行為，認真做到依法執(zhí)法。[3](P103)

[1]孟 亮.當前城管執(zhí)法問題及對策研究[D].濟南：山東師范大學,2009.

[2]牛日成.城管公信力危機，救贖之道何在[EB/OL].http，//news，ifeng，com,2012-10-22.

[3]劉士平,江 丹.論城管執(zhí)法規(guī)制中的硬法與軟法之治[J].岳麓法學評論,2012,(專輯).

TheRemedyfortheEnforcementoftheUrbanManagementUndertheBackgroundoftheCredibility

ZHENG Wei

(Shanghai Xuhui District Party School, shanghai 200433, China)

At present, there are some anomie phenomena such as unstandardized law enforcement, abuse of discretion, law enforcement of violence, negative law enforcement and corruptions, which not only affects the overall image of the urban management team, but also causes serious loss of the government credibility. Therefore, it should be corrected by improving the urban legislation, strictly controlling of the law enforcement personnel to the abuse of the administrative discretion space; strengthening the education and training of urban management team, improving their occupation ethics and professional skills; improving the supervision system of the urban management, enhancing the effect of the supervision of the law enforcement behavior and improving the accountability system for the urban management.

law enforcement of urban management; anomie; correction; government; credibility

2014-03-01

本文系2013年度上海市黨校系統(tǒng)青年課題《上海基層政府公信力提升的主要難點及對策----基于徐匯區(qū)街道的研究》(SHDX2013C-56)的研究成果。

鄭 偉(1981-)，男，安徽宣城人，法學碩士，主要從事馬克思主義與當代中國政治研究。

D63; D923

：A

：1672-2388(2014)04-0027-03