江西省財(cái)政廳政策研究室 陳向明

以多元化路徑來破解住房難問題

江西省財(cái)政廳政策研究室 陳向明

本課題借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，就公共租賃住房建設(shè)、分配和管理制度創(chuàng)新作了積極探索。認(rèn)為，向占人口大多數(shù)的中低收入階層提供與之相適應(yīng)的公共租賃住房，應(yīng)該成為我國住房供給的主體。課題提出“將向中低收入者提供公共租賃住房作為基本國策、推進(jìn)多元化制度設(shè)計(jì)并加以貫徹、加強(qiáng)立法與權(quán)益保護(hù)”的政策建議，有一定的創(chuàng)新價(jià)值。希望本課題研究成果，能夠?yàn)槲覈偷胤秸疀Q策提供參考。

公共租賃住房；建設(shè)分配管理制度；研究報(bào)告

一、問題提出及其意義

住房是人民生活的必需品，尤其是廣大中低收入階層和億萬外來務(wù)工人員在城市安身立命、安居樂業(yè)的基礎(chǔ)。住房問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題、社會問題，更重要的是政治問題，決定人心向背和國家興亡?！白∮兴印辈⒉皇敲恳粋€公民都必須擁有自己產(chǎn)權(quán)的商品房，向占人口絕大多數(shù)的中低收入階層提供與之相適應(yīng)的公共租賃住房，應(yīng)該成為我國住房供給的主體，而非市場；建議列入基本國策和國家戰(zhàn)略并加以全面推進(jìn)。商品房市場只能解決有實(shí)際支付能力階層的居住問題，對于中低收入階層的住房，如果沒有政府的干預(yù)，市場不會自動供給。因此，商品房歸市場，公共租賃住房歸政府。政府和市場責(zé)任明確，中低收入階層的住房難問題就有了保障。

近些年來，我國各地保障性住房建設(shè)和城市棚戶區(qū)改造力度逐步加大，城市中低收入家庭的住房條件有了一定改善。但仍有相當(dāng)部分中低收入住房困難家庭無力通過市場購買或租賃住房。同時，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新就業(yè)階層的階段性住房支付能力嚴(yán)重不足，矛盾日益顯現(xiàn)。中低收入的普通職工、進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)的大中專畢業(yè)生，以及中低收入的國家工作人員(包括教師、醫(yī)療衛(wèi)生和各類科研人員)等“夾心層”群體，缺乏相應(yīng)的居住條件，急需解決。

要從根本上解決大多數(shù)中低收入階層的住房問題，必須轉(zhuǎn)變住房觀念。其中，居民不再將擁有一套屬于自己的住房作為最高目標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，把家“安”在工作上，提高流動性；把家庭支出分散在各類消費(fèi)品和投資品的支付上，而不是全部乃至終身都投入到購買商品房一個產(chǎn)品上，成為“房奴”。各級政府要從治國安邦、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、安居樂業(yè)、和諧社會的戰(zhàn)略高度出發(fā)，通過調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加快商品房作為支柱產(chǎn)業(yè)的退出。同時，加大公共租賃住房建設(shè)及相關(guān)配套政策的實(shí)施力度，實(shí)現(xiàn)每個城市都能為中低收入階層、外來務(wù)工人員提供基本的公共租賃住房。只有這樣，中國的住房問題才能真正解決。

建立以公共租賃住房為主體的供給機(jī)制，是解決我國中低收入者住房問題，實(shí)現(xiàn)“居有其所”的最佳和必要的選項(xiàng)。加快發(fā)展公共租賃住房，對于進(jìn)一步完善住房保障體系，擴(kuò)大住房保障范圍，緩解中低收入家庭階段性居住困難，加大民生保障力度，以及調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)住房合理消費(fèi)，克服住房領(lǐng)域市場失靈，調(diào)節(jié)住房市場，平抑房價(jià)，推進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康有序發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，具有十分重要的意義。

二、公共租賃住房建設(shè)中存在的主要問題

目前，公共租賃住房建設(shè)、分配和管理上存在“六難”：即保障對象難界定、土地供給難安排、資金籌措難保障、投資成本難回收、分配監(jiān)管難到位、地方政府難作為。這“六難”瓶頸嚴(yán)重制約了公共租賃住房建設(shè)發(fā)展的順利推進(jìn)。

(一)保障對象難界定。

公共租賃住房供應(yīng)對象的身份、家庭人口、經(jīng)濟(jì)收入及財(cái)產(chǎn)狀況，以及常年所居住的城鎮(zhèn)是否有住房難以掌握。如有的家庭人口少，人均住房面積超過規(guī)定的面積，但為了申報(bào)到公共租賃住房，則將已經(jīng)遷出的原家庭人員再遷回來，通過增加人口，降低人均住房面積的虛假辦法來騙取公共租賃住房。外來務(wù)工人員連續(xù)穩(wěn)定的工作時間難以掌握。大量中低收入“夾心層”，如城鎮(zhèn)普通職工、進(jìn)城務(wù)工人員、新參加工作的大中專畢業(yè)生、行政事業(yè)單位新招錄低薪低級次人員，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科研等人員因種種理由被排除在外，不能享受公共租賃住房。

(二)土地供給難安排。

目前，各地為公共租賃住房安排的土地主要是國有土地，農(nóng)村集體土地不能隨意使用。從地方角度看，公共租賃住房土地來源單一，成本高。盡管如此，地方也樂意通過征收農(nóng)村土地變現(xiàn)為國有土地，由此帶來土地出讓金收入的增加。即使允許直接使用農(nóng)村土地，可以顯著降低公共租賃住房建設(shè)成本，但對地方而言，不會自覺地、大批量地直接使用集體土地。從商品房開發(fā)效益角度看，開發(fā)商普遍熱衷于環(huán)境條件好的地塊，而許多偏遠(yuǎn)地段的土地就自然成了公共租賃住房的安排之地了。此外，行政事業(yè)單位院內(nèi)空閑用地，也有待于明確而用于公共租賃住房建設(shè)。因受用地計(jì)劃的限制，公共租賃住房用地也比較困難。

(三)資金籌措難保障。

地方資金配套和債務(wù)壓力大，融資難。中央補(bǔ)助資金占比較低，以廉租房為例，中央分別按每平方米400元、500元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，而實(shí)際造價(jià)每平方米需1200～1600元。中央補(bǔ)助資金不足實(shí)際造價(jià)的35%，而地方配套也不到50%。這樣的投入，對處于“吃飯財(cái)政”的地方來說，資金配套壓力相當(dāng)大。同時，隨著建筑材料和人工費(fèi)用、土地成本、拆遷成本不斷上漲，地方資金配套困難很大。近年來，由于公共租賃住房建設(shè)力度加大，建設(shè)任務(wù)集中，資金需求集中釋放，為完成任務(wù)，許多地方只能通過預(yù)算外結(jié)余資金和商業(yè)融資彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足，雖然短期內(nèi)資金的供需矛盾有所緩解，但也增加了地方債務(wù)壓力，使財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大，融資貸款難度也非常大。

(四)投資成本難回收。

部分城市公共租賃住房存在“租不出去和售不出去”的問題。南昌市反映，空置率較高，多數(shù)人希望得到租賃補(bǔ)貼租金，不希望得到住房實(shí)物。原因有兩個。一是廉租房選址較偏。許多建在交通不便，配套設(shè)施不全的地方。對中低收入者而言，居住交通成本太高，因此，寧愿選擇租金補(bǔ)貼，在就近的中心城區(qū)租房住。二是面積偏小。國務(wù)院規(guī)定，公共租賃住房應(yīng)以40平方米左右的小戶型為主。這一標(biāo)準(zhǔn)適用于人口擁擠的一線城市，但對二、三線城市來講偏低，吸引力下降。從出售及售價(jià)確定問題看，為了回籠部分資金，江西省實(shí)行“租售并舉”政策，有效緩解了財(cái)政壓力。出售價(jià)格采取建安成本加拆遷成本，預(yù)計(jì)在市場價(jià)格的60%～70%之間。但由于購房后只有部分產(chǎn)權(quán)，有購買意向的群眾不多。據(jù)贛州市反映，只有12%的群眾愿意購買。九江市測算，若以市價(jià)的60%，賣掉70%的保障性住房，10年后政府才能收回全部投資。

(五)監(jiān)督管理難到位。

第一，保障對象的信息收集難。目前尚未建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，民政、住房、人力資源保障、公安、銀行等部門之間還沒有實(shí)現(xiàn)信息共享聯(lián)動，居民收入審核工作任務(wù)繁重，且信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性存在問題。第二，住房分配和使用動態(tài)管理難。住房分配及使用信息經(jīng)常變化，比對平臺不健全、不規(guī)范，不愿共享。尤其是現(xiàn)行政策只要求自愿比對，地方缺乏動力，需要國家層面建立規(guī)則，并在全國范圍強(qiáng)力推進(jìn)，包括建立不動產(chǎn)登記制度。第三，難退出。嚴(yán)準(zhǔn)入、松退出的現(xiàn)象亟待解決。第四，監(jiān)管難。

(六)地方政府難作為。

財(cái)源匱乏，資金配套緊張。由于一些地方財(cái)政收入來源較大的一塊來自于房地產(chǎn)開發(fā)，且民生支出還包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他方面。因此，要地方拿出更多的地塊和配套資金用于公共租賃住房建設(shè)非常困難；法律法規(guī)缺失，實(shí)施細(xì)則不完善，地方性法規(guī)不統(tǒng)一。目前，各地制定的公共租賃住房實(shí)施辦法中一般包含了總則、房源籌集、配租及使用管理等內(nèi)容，但具體方面(如貨幣補(bǔ)貼數(shù)、租金調(diào)整幅度等)都沒有明確或規(guī)定不盡合理完備，造成了公共租賃住房制度推廣遇冷、與市場需求不相適應(yīng)；地方立法與相關(guān)部門的政策銜接不夠?？冃Ч芾砼c評估制度、誠信管理與黑名單制度、信息整合與共享制度尚未建立。在堅(jiān)持公共租賃住房的立法連續(xù)性和可預(yù)見性、避免實(shí)際操作中的侵權(quán)糾紛和諸多司法困局、確保立法的公正性、操作性等方面還存在諸多問題。

三、推動公共租賃住房建設(shè)、分配、管理制度創(chuàng)新的建議

公共租賃住房建設(shè)、分配、管理的總體要求是“低端有保障，中端有支持，高端有約束”。總體思路是“中低端收入階層以公共租賃住房為主，高端收入階層實(shí)行政府調(diào)控市場化”。建議60%～70%的城鎮(zhèn)居民(指中低收入)通過公共租賃住房解決其居住問題，30%～40%的城鎮(zhèn)居民(高收入)通過購買商品房解決住房問題。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新公共租賃住房建設(shè)、分配、管理制度，破解實(shí)際工作中遇到的難題。為此建議：

(一)將向中低收入階層提供公共租賃住房作為我國的一項(xiàng)基本國策。

在21世紀(jì)中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，除了農(nóng)村農(nóng)民的土地問題以外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的廣大中低收入階層的住房問題，開始上升為21世紀(jì)中國改革發(fā)展的基本問題。

1.“住有所居”是中國夢的重要內(nèi)容。中華民族奠基于農(nóng)業(yè)文明，注重安居樂業(yè)的傳統(tǒng)價(jià)值取向，非常關(guān)心住房問題?！昂惝a(chǎn)者恒心”，“住者有其屋”歷來是中國人牽情動心的基本需求之一和中國夢的重要內(nèi)容。“金窩銀窩不如自己的狗窩”，這句話集中體現(xiàn)了中國人對于“居者有其屋”的深刻關(guān)懷，體現(xiàn)了對人的基本住宅權(quán)利的起碼訴求。

2.當(dāng)下，中低收入階層面臨的最根本的問題是“住房問題”。尤其是正處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國農(nóng)民，面臨著就業(yè)、上學(xué)、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等一系列重大民生問題，但是最根本的是“住房問題”。還有許多大中專畢業(yè)生、職校生，以及在行政事業(yè)單位的低薪人員，有了工作卻沒有住所。住房，主要是公共租賃住房是廣大工薪階層和億萬外來務(wù)工人員在城市安身立命、安居樂業(yè)的根本和基礎(chǔ)。尤其在房地產(chǎn)價(jià)格多年來居高不下的情況下，很多人花盡幾代人的積蓄，甚至窮其一生都無法買到一套哪怕足夠容身的住房。住房已經(jīng)成為城市工薪階層、進(jìn)城外來務(wù)工人員、80后和90后依靠個人力量幾乎都無法解決的焦點(diǎn)問題。

3.“住房問題”已經(jīng)上升為21世紀(jì)中國的兩大基本問題之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前中國的名義城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到全國總?cè)丝诘?3%，即由1978年1.72億增加到2011年年底的近7億人，占全國總?cè)丝诘?0%以上。因此，城鎮(zhèn)化人口的住房問題，已經(jīng)與我國農(nóng)民的土地問題并列，上升為21世紀(jì)中國的兩大基本問題之一。更應(yīng)引起注意的是，根據(jù)國家長期規(guī)劃，2030年中國城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%以上，按2030年全國人口為15億人計(jì)算，城鎮(zhèn)化人口要達(dá)到10億人，將徹底改變我國絕大多數(shù)人在農(nóng)村居住的傳統(tǒng)格局，實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人住在城市的重大歷史轉(zhuǎn)折。“住房問題”將最終取代土地問題，成為21世紀(jì)擺在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)改革開放、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政治國第一位的基本問題。

4.“住房問題”將決定當(dāng)今中國的人心向背和天下興亡。“住房問題”將決定中國青年的社會政治選擇。青年是“住房問題”中的主要群體和最為弱勢的社會群體。只有真正解決了這部分人群的“住房問題”，哪怕是有一間廉價(jià)的棲身之地，無房青年才可能在城市安身立命、安居樂業(yè)；中國特色社會主義才能在中國青年一代中站穩(wěn)腳根，青年人才可能真正在內(nèi)心深處做到愛祖國、愛共產(chǎn)黨、愛社會主義。

5.黨和政府高度重視“住房問題”，讓黨的“住有所居”政策惠及千家萬戶。在實(shí)現(xiàn)中國夢和走中國特色社會主義道路中，黨和政府已經(jīng)把“住有所居”提高到了“對人民承諾”的高度。“十二五”規(guī)劃提出了建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套的指令性任務(wù)。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)：“這是政府對人民的承諾，要全力完成”，“努力把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)辦成一項(xiàng)經(jīng)得起實(shí)踐、人民和歷史檢驗(yàn)的德政工程”。正如古人所言，“宅者人之本”、“人因宅而立”。住房是人的生存之所，發(fā)展之基。解決好住房問題是群眾的一大需求、一大期盼，也是黨和政府的一大牽掛、一大責(zé)任。隨著我國住房體制機(jī)制的建立和政策體系的完善，“住有所居”問題必將得到更好地解決，千千萬萬家庭的安居之夢必將逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

6.應(yīng)從國家政策和實(shí)施層面明確和落實(shí)住房的雙重性。對于商品房，由于具有商品的屬性，可以交給市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，但鑒于中國基本國情的約束，其住宅面積和個人所擁有的套數(shù)也要通過經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的辦法加以調(diào)控，以體現(xiàn)“高端有約束”的基本要求。對于公共租賃住房，屬于社會保障的一部分，建設(shè)的目的不是為了交換，而是向符合條件者提供。這個政策讓占人口絕大多數(shù)的中低收入家庭受益，房價(jià)過高、居住公平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化和財(cái)稅金融可持續(xù)發(fā)展的問題才能得到有效化解；社會和諧穩(wěn)定和國家的長治久安才具備堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，要分清商品房和公共租賃住房這兩類完全不同性質(zhì)的住房。商品住房歸市場，公共租賃住房歸政府。政府和市場責(zé)任明確，中低收入階層住房難的問題也就有了根本保障，將向中低收入階層提供公共租賃住房列入基本國策就有了最好詮釋。

7.確立公共租賃住房建設(shè)的戰(zhàn)略地位。向廣大中低收入群體提供公共租賃住房，是解決住房領(lǐng)域“市場失靈”的殺手锏，是解決“夾心層”住房問題的主要手段，是住房體系中不可動搖的穩(wěn)固基石，是加快我國城市化進(jìn)程的強(qiáng)大動力，是保持城市競爭力、凝聚力的重要工具，是政府?dāng)[脫土地收益依賴、化解財(cái)政金融困局的重要手段，是調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需、提高人民“幸福指數(shù)”的有效途徑?？傊》繂栴}既是民生問題、可持續(xù)發(fā)展的問題，更是社會成員居住權(quán)的保障問題，是一項(xiàng)國家戰(zhàn)略和長期的任務(wù)。它關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定。

(二)通過多元化路徑，化解住房難問題。

1.堅(jiān)持資金來源多元化，破解資金籌措難題。實(shí)行“存款式”和“共有產(chǎn)權(quán)”模式，以減輕政府籌資壓力。該模式主要針對符合申報(bào)條件的低偏中及中等收入人群，一方面通過預(yù)繳存款形式向這部分人籌措建設(shè)資金；另一方面與這部分人簽訂“共有產(chǎn)權(quán)”住房進(jìn)行籌資；繼續(xù)加大政府投入，發(fā)揮財(cái)政資金的引領(lǐng)作用。根據(jù)規(guī)劃安排和公共租賃住房需求，建議將政府投入增長列入法定增長；通過貸款貼息、稅收減免，注入資金、土地作價(jià)入股、允許配建一定比例商業(yè)用房等優(yōu)惠政策吸引投入；創(chuàng)新體制機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、社會、個人等多方參與，增強(qiáng)融資的多元化和可持續(xù)性。注重引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)，采取PPP、BOT、PFI模式，參與公共租賃住房建設(shè)；運(yùn)用社?；稹⑿磐匈Y金、發(fā)行債權(quán)、發(fā)行彩票、配建住房，鼓勵社會捐贈等形式，拓寬建設(shè)資金來源。

2.堅(jiān)持土地利用多元化，破解土地供給難題。繼續(xù)通過劃撥等形式提供國有土地支持公共租賃住房建設(shè)，并保證有30%～50%的建設(shè)用地安排給公共租賃住房；積極支持行政事業(yè)單位和工業(yè)園區(qū)利用自有土地建設(shè)公共租賃住房；允許建設(shè)具有公共租賃住房性質(zhì)的干部公寓；支持利用集體土地建設(shè)公共租賃住房，并確定按整個用地計(jì)劃20%～30%的比例進(jìn)行建設(shè)用地安排。這種不改變土地性質(zhì)、實(shí)行土地長期租賃的做法，不但可以減少建設(shè)成本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，更重要的是農(nóng)民可以得到永續(xù)的租金和土地收益；放寬小產(chǎn)權(quán)房用地政策。對于合理且不影響城市規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用之后應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，或者政府通過收購、土地利用等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)楣沧赓U住房或共有產(chǎn)權(quán)房。對正在建設(shè)和近些年新建的小產(chǎn)權(quán)房要納入城市規(guī)劃，經(jīng)過審批予以確認(rèn)，不宜“一刀切”，單純運(yùn)用行政手段大面積拆毀，也不利于緩解群眾的住房困難。

3.堅(jiān)持房型結(jié)構(gòu)多元化，破解“大戶型、標(biāo)準(zhǔn)高”難題。堅(jiān)持小戶型、低標(biāo)準(zhǔn)、過渡性實(shí)用性原則，確保占人口較大比重的城市中低收入群體能夠住上簡易的公共租賃住房。資料顯示，城市中大量的外來務(wù)工人員，由于流動性大、收入較低、吃苦性強(qiáng)，對擁有比較適宜的低租筒子樓住房就滿足了。許多剛參加工作的大中專畢業(yè)生對政府提供的單間宿舍也比較認(rèn)可。因此，為解決這部分人群的住房難、住房貴問題而建設(shè)一批非成套的住宅(集體宿舍、單間宿舍)是一個較好的選擇；借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，興建面積較小、標(biāo)準(zhǔn)適度的公房，以破解不愿退房和賴房現(xiàn)象。以日本、韓國為例，2008年，日本出租住房每套平均面積為46.7平方米，僅相當(dāng)于自有住房面積的1/3。韓國公營住房使用面積控制在15～50平方米。為安置進(jìn)城農(nóng)民和移民，韓國建了許多具有共有設(shè)施的公營出租房，每層建一處公共廚房和公共廁所。因此，這類住房保障標(biāo)準(zhǔn)，可以減少政府過大的財(cái)政壓力，防止住房被非中低收入者長期占用而導(dǎo)致“賴居”現(xiàn)象；堅(jiān)持分層次和梯度化原則，針對不同的保障群體，設(shè)計(jì)不同形式和標(biāo)準(zhǔn)的住房，以滿足不同層次的需要。

4.堅(jiān)持建設(shè)選址多元化，破解功利性、歧視性難題。公共租賃住房建設(shè)選址要貫徹“規(guī)劃合理、基本配套、非功利和非歧視”原則，做到強(qiáng)制選址、配套建設(shè)、便利群眾生活。建議加強(qiáng)規(guī)劃布局，確保選址合理，強(qiáng)制公房面積占比。應(yīng)依據(jù)城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和住房困難群體的需求，強(qiáng)制規(guī)定公共租賃住房在城市規(guī)劃布局和商品房建設(shè)計(jì)劃中的占比。按照屬地化原則，面向中低收入家庭、新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員、各類人才供應(yīng)的公共租賃住房，堅(jiān)持與城市發(fā)展、工業(yè)園區(qū)、科技孵化器同步規(guī)劃、同步配套、同步建設(shè)；強(qiáng)化規(guī)劃完善，力求設(shè)施齊全，不得偏遠(yuǎn)選址建設(shè)，否則，上級政府不予安排資金支持。綜合考慮居住家庭的實(shí)際需求，同步規(guī)劃建設(shè)教育、醫(yī)療、商業(yè)、文化等公共服務(wù)設(shè)施，解決其交通出行、子女入學(xué)等問題；突出生活便利，注重配套結(jié)合，抓好分散興建。公共租賃住房建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持在交通和市場供給便利及商品房開發(fā)地段插花建設(shè)為主，突出利用舊城和棚戶區(qū)改造在原址建設(shè)公共租賃住房。突出與周邊商業(yè)區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等結(jié)合配套；突出城內(nèi)分散興建，避免過于集中興建而導(dǎo)致一系列社會問題。

5.堅(jiān)持保障對象多元化，破解“夾心層”住房難題。堅(jiān)持公平、規(guī)范的原則，做到公共租賃住房既要覆蓋戶籍人口，也要覆蓋外來人口，既要覆蓋低收入群體，也要覆蓋買不起商品房，又不能享受廉租房的“夾心層”。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際收入水平和住房消費(fèi)水平，計(jì)算出較為合理的住房支付能力指標(biāo)值，以此依據(jù)來確定保障范圍；做好住房支付能力測算，確定公共租賃住房對象的收入線標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)房價(jià)收入比高低來確定保障對象的范圍。如將房價(jià)收入比按4倍、6倍、8倍三檔掌握，劃分保障對象的范圍。4倍以下，僅保障10%(理論值)最低收入家庭，同時考慮低收入的外來務(wù)工人員、大中專學(xué)生和過渡性人群；4～6倍，保障范圍擴(kuò)大到20%(理論值)的低收入家庭，同時考慮低收入的外來務(wù)工人員、大中專學(xué)生和過渡性人群；6倍以上，保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到40%(理論值)的中等偏低家庭，同時考慮這個層次的外來務(wù)工人員、大中專學(xué)生和過渡性人群。另外，根據(jù)收入與房價(jià)變化情況2～3年動態(tài)調(diào)整一次；建立針對中低級次或家庭負(fù)擔(dān)重的行政事業(yè)單位人員的住房保障體系。借鑒日本、韓國等國家為公務(wù)人員提供低價(jià)租賃或可售租房的做法，將這部分人員納入公共租賃住房保障體系，通過興建一批“干部公寓”給予安置。

6.堅(jiān)持房租價(jià)格多元化，破解租金標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”難題。按照分類設(shè)定租金的要求，統(tǒng)一公共租賃住房的租金標(biāo)準(zhǔn)。目前我國各地公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)不一，也難以體現(xiàn)政府對中低收入者的關(guān)懷。因此，(1)建議按地段和房型分類確定一、二、三類，即按市場租金水平的25%、45%、65%確定地段和房型租金數(shù)據(jù)；(2)根據(jù)中低收入家庭生活水平，實(shí)行差別租金，對低保者實(shí)行政府補(bǔ)貼，對低保邊緣戶和低收入者，以及剛就業(yè)的大中專畢業(yè)人員，包括低級次行政事業(yè)工作人員，按市場價(jià)的25%～45%確定租金或進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼。對于中等收入的無房戶且收入基本穩(wěn)定者，如中等級次的行政事業(yè)工作人員，按照市場價(jià)的45%～65%確定租金或相應(yīng)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)。最后，按上述(1)(2)點(diǎn)，即將地段和房型租金及家庭生活水平相對應(yīng)的數(shù)據(jù)相加除二再乘以相應(yīng)系數(shù)，即得出“多元化”的分類租金標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行租房保證金和全繳全退或部分退制度。為了避免賴?yán)U租金和便于住房退出，在具體操作上，可采取租金“全繳即退或部分退”的辦法，即對承租對象首先每月按當(dāng)?shù)厥袌鲎饨鹚饺~上繳租金，然后根據(jù)核定的應(yīng)繳租金，全退(如低保戶)或部分退繳租金給承租對象。一旦發(fā)現(xiàn)承租者已購房或超過規(guī)定的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)，除了責(zé)令其退房外，則改為市場價(jià)收繳租金，直到退出公房為止。

7.堅(jiān)持租賃年限多元化，破解公房難退出難題。統(tǒng)一規(guī)范租賃期限。根據(jù)承租戶的生活水平，確定不同的住房租賃期限。建議3年期限改為5～8年。從各地實(shí)踐看，一般住戶很難承租3年就退出，即使達(dá)到一定的收入水平，只要沒有購買商品房，應(yīng)允許繼續(xù)承租。因此，對生活水平有所提高的承租戶可運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，即調(diào)整租金的辦法進(jìn)行規(guī)范。據(jù)有關(guān)資料介紹，北京市將取消收入水平的核定，保障性住房將擴(kuò)至非北京戶籍，凡是住房面積沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和沒有住房的均可以申請。這個做法值得借鑒；對中等偏低收入階層買不起房或沒有買房，且符合條件的，可以長期租賃住房，也可以將租賃期限延至10～20年或更長時間；對符合條件的低保戶、邊緣戶緩用或取消租賃年限的規(guī)定。對于需要長年承租(如10年以上)且符合條件的，可以購買部分產(chǎn)權(quán)。對無房戶需要常年租賃公共租賃住房的，應(yīng)制定切實(shí)可行的優(yōu)惠政策，而非運(yùn)用簡單的行政辦法，強(qiáng)行承租戶退出；積極探索人性化退出機(jī)制。包括獎勵式退出、租轉(zhuǎn)售退出、購買式退出、股份制(共有產(chǎn)權(quán))式退出，等等。

8.堅(jiān)持住房產(chǎn)權(quán)多元化，破解政府負(fù)擔(dān)過重難題。實(shí)行“共有產(chǎn)權(quán)”制度。在國有土地建設(shè)的公房，可以采取“共有產(chǎn)權(quán)”方式，由住戶承擔(dān)部分、大部分或全部建房成本；在集體土地建設(shè)的公房則由政府出面協(xié)調(diào)并規(guī)定集體和住戶各自承擔(dān)的部分、大部分或全部的建房成本；可以先租后買或全部或部分購買使用權(quán)，租金由兩部分構(gòu)成，一部分為土地使用費(fèi)，一部分為建設(shè)成本，經(jīng)核算按住戶權(quán)利占比支付，全部承擔(dān)建設(shè)成本的支付土地使用費(fèi)，不付成本租金；探索租售并舉，以緩解資金壓力。建立租售并舉常態(tài)機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房供求狀態(tài)來調(diào)整租與售的關(guān)系；探索激勵方式，向保障對象出售部分產(chǎn)權(quán)，購買的公共租賃住房可以繼承、抵押，但不得出租、轉(zhuǎn)讓、贈予等市場交易，購買人確需轉(zhuǎn)讓或抵押的，由政府回購，確保公共租賃住房封閉運(yùn)行，杜絕利用公共租賃住房出售、轉(zhuǎn)租等謀利現(xiàn)象。

9.堅(jiān)持監(jiān)督管理多元化，破解政府作為難題。突出“三公”和不動產(chǎn)登記制度。真正把公共租賃住房建設(shè)、分配與管理全部推向社會，實(shí)行政府管理與社會公眾、新聞媒體監(jiān)管相結(jié)合，實(shí)行全方位的公正、公開、公平和透明的監(jiān)管措施。建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，推進(jìn)全國住房信息化建設(shè)，防止騙租、騙補(bǔ)、騙購等違法行為；建立誠信管理及保證金制度。應(yīng)明確規(guī)定，凡申報(bào)公共租賃住房時，申報(bào)者首先要同意本人或家庭有關(guān)信息全部如實(shí)向住房信息系統(tǒng)提供，并承諾所提供資料的真實(shí)性，否則，無條件退出、沒收保證金、列入黑名單并自愿接受法律法規(guī)的懲處(如根據(jù)情節(jié)輕重5～10年，甚至終身不得申報(bào)公共租賃住房的處罰)；建立各類監(jiān)管機(jī)制。包括多部門網(wǎng)上聯(lián)審機(jī)制、定期動態(tài)管理機(jī)制，公示機(jī)制、準(zhǔn)入退出機(jī)制、舉報(bào)與獎罰機(jī)制、問責(zé)及責(zé)任追究機(jī)制；探索委托管理、購買服務(wù)等方式，加強(qiáng)公共租賃住房的管理，針對部分保障對象收入低的現(xiàn)狀，探索保障對象通過投入勞動減抵租金的途徑，進(jìn)一步降低管理成本，提高服務(wù)水平，使公房和公用設(shè)施運(yùn)行保持良好狀態(tài)。

四、加快推進(jìn)公共租賃住房立法與監(jiān)督

(一)加強(qiáng)立法與權(quán)益保護(hù)。

加快制定和出臺《中華人民共和國公共租賃住房管理法》，做到有法可依，保證全過程的監(jiān)管透明和各環(huán)節(jié)的公正性。將黨中央提出的“住有所居”的要求提升到國家立法層面，即將國家向中低收入階層提供公共租賃住房作為一項(xiàng)基本國策和國家法定義務(wù)納入立法。只有加快公共租賃住房立法，明確界定住房保障范圍和保障對象，并對其享有的合法權(quán)益作出法律規(guī)定，國家長治久安、人民安居樂業(yè)、社會和諧發(fā)展就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)法定投入與保障問責(zé)。

發(fā)揮政府在公共租賃住房融資機(jī)制中的主導(dǎo)地位，建立長期穩(wěn)定的住房建設(shè)財(cái)政資金投入機(jī)制，將公共租賃住房建設(shè)資金按法定比例納入公共財(cái)政預(yù)算支出范圍。采取政府直接建設(shè)、政府與企業(yè)共建和企業(yè)獨(dú)立建設(shè)模式，多渠道、多方式籌集建設(shè)資金。尤其向符合條件的保障對象以個人名義投入公共租賃住房建設(shè)的，在法律上要網(wǎng)開一面，并對其合法權(quán)益給予保護(hù)；在規(guī)劃商品房布局中，公共租賃住房建設(shè)的占比，在法律上要給予明確；對資金投入、土地提供、金融支持、財(cái)稅優(yōu)惠、信息共享等要明確各級政府的責(zé)任分工，建立約談、問責(zé)和獎罰機(jī)制。

(三)加強(qiáng)監(jiān)管與信息公開。

公正、公平、公開地分配公共租賃住房不僅關(guān)系千家萬戶“住有所居”夢想的實(shí)現(xiàn)，更考驗(yàn)政府的公信力及社會管理能力。信息公開與違法嚴(yán)懲，是實(shí)現(xiàn)住房公平、公正分配的有效形式。因此，法律上對公共租賃住房信息的公開要作出明確規(guī)定。對騙取住房資格者要列入“黑名單”嚴(yán)厲懲處，并實(shí)行終身禁入制。要加強(qiáng)行政管理和監(jiān)督，要將誠信申請準(zhǔn)入、退出與個人征信管理體系緊密聯(lián)系，加大對違規(guī)者的震懾力，對于情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

(四)人大監(jiān)督與社會參與。

人大監(jiān)督和執(zhí)法檢查是公共租賃住房諸多監(jiān)督中的重要環(huán)節(jié)。包括是對落實(shí)國家法律法規(guī)規(guī)定和規(guī)劃布局建設(shè)等進(jìn)行監(jiān)管，對公共租賃住房的實(shí)施規(guī)模、資金投入、建設(shè)質(zhì)量與分配、管理等進(jìn)行全過程監(jiān)管。同時，發(fā)揮人民政協(xié)的監(jiān)督作用，鼓勵和支持社會各界的廣泛參與，依法維護(hù)群眾和輿論媒體監(jiān)督的合法權(quán)利，進(jìn)一步促進(jìn)公共租賃住房建設(shè)、分配、管理環(huán)節(jié)的公正與公平。

五、結(jié)論

“住房難”不僅是住房領(lǐng)域的問題，而且是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中諸多矛盾和問題的綜合反映，它涉及城市化發(fā)展、收入分配格局調(diào)整、財(cái)稅金融制度完善、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、人心背向和中國夢的實(shí)現(xiàn)等重大問題。住房制度改革以來的實(shí)踐再次表明：解決住房問題，國家統(tǒng)建、福利分配的老路走不通，完全靠市場也不行。必須堅(jiān)持“兩條腿”走路，一方面抓好房地產(chǎn)市場調(diào)控，一方面加強(qiáng)住房保障制度創(chuàng)新和推進(jìn)力度，形成以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。當(dāng)前，中國最大的希望在于社會本身。人心凝聚了，幸福指數(shù)提高了，社會就有力量，中國夢就一定能夠早日實(shí)現(xiàn)。本項(xiàng)目研究的最大亮點(diǎn)是：通過對公共租賃住房建設(shè)、分配、管理制度的創(chuàng)新研究，為政府解決中低收入群體住房問題提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和智力支持，為改善廣大群眾的住房條件，提高人民的幸福指數(shù)，建設(shè)和諧社會建言獻(xiàn)策。住房問題已經(jīng)不是一個單純的經(jīng)濟(jì)問題、社會問題，更是一個政治問題。將公共租賃住房建設(shè)，作為我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策和國家戰(zhàn)略加以推進(jìn)，勢在必行，事在可行。

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：2095-3151(2014)67-0056-08