朱進(jìn)喜 吳卓平 周海飛

(1.廣西大學(xué)行健文理學(xué)院 廣西南寧 530004;2.大連理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)部 遼寧大連 116024;3.廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西南寧 530004)

2001年正式實(shí)施的“撤點(diǎn)并校”是一場對全國農(nóng)村中小學(xué)重新布局的教育改革，其主要內(nèi)容是大量撤銷農(nóng)村原有的中小學(xué)，使學(xué)生集中到城鎮(zhèn)學(xué)校上學(xué)。據(jù)教育部2010年12月公布的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2001年到2009年，全國小學(xué)從49.12萬所撤并成28.1萬所，減少了21.11萬所，初中從6.55萬所撤并成5.61萬所，減少了0.94萬所，二者共計減少了22.05萬所［1］。撤點(diǎn)并校政策的出發(fā)點(diǎn)是優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育資源配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，降低辦學(xué)成本，提高辦學(xué)效率。同時，通過優(yōu)質(zhì)教育資源的整合，實(shí)現(xiàn)校際間教育均衡。然而，撤點(diǎn)并校政策實(shí)施以后，由于部分地區(qū)操作不當(dāng)，出現(xiàn)了教育資源浪費(fèi)、輟學(xué)率升高的現(xiàn)象。因此，撤點(diǎn)并校政策的正確性受到了輿論的質(zhì)疑。2012年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》提出暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并。本文以公共財政理論和“委托—代理”理論為分析工具，對廣西農(nóng)村中小學(xué)撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施效益進(jìn)行分析，旨在分析政策實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)，找出存在問題的根源，為進(jìn)一步完善撤點(diǎn)并校政策探尋更為科學(xué)合理的對策建議。

一、廣西農(nóng)村中小學(xué)撤點(diǎn)并?？傮w實(shí)現(xiàn)了教育財政支出的經(jīng)濟(jì)效益

撤點(diǎn)并校政策制定的初衷是把一些生源不足的學(xué)校撤并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校，保證中小學(xué)合理的辦學(xué)規(guī)模，充分利用稀缺的教師、校舍、教學(xué)儀器和圖書資料等教育資源，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的規(guī)模效益。同時，通過實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，解決偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)教育資源不足和教學(xué)質(zhì)量較差的問題，實(shí)現(xiàn)教育公平的社會效益。

(一)撤點(diǎn)并校穩(wěn)定了中小學(xué)校均規(guī)模，總體實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)

受學(xué)齡人口變化影響，廣西中小學(xué)在校生近些年總體呈減少趨勢。根據(jù)廣西教育事業(yè)統(tǒng)計報表，2012年與2007年相比，廣西普通小學(xué)在校生數(shù)減少了5.75%，減少數(shù)量為260，007人;普通初中生在校生減少了11.42%，減少數(shù)量為253，558人①。經(jīng)過撤點(diǎn)并校，廣西普通中小學(xué)學(xué)校數(shù)量也呈現(xiàn)不斷減少的態(tài)勢:2012年與2007年相比，廣西普通小學(xué)學(xué)校數(shù)減少了9.00%，減少數(shù)量為1338所;普通初中學(xué)校數(shù)減少了13.17%，減少數(shù)量為282所①。撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施，使廣西普通中小學(xué)學(xué)校數(shù)量的減少與學(xué)生數(shù)量的減少相匹配，保證了校均規(guī)模的穩(wěn)定:廣西普通小學(xué)校均規(guī)模2007年為304.23人/校，2012年為304.97人/校;普通初中校均規(guī)模2007年為1036.30人/校，2012年為1057.10人/校①。校均規(guī)模是評價辦學(xué)規(guī)模效益的一項(xiàng)重要指標(biāo)，也是衡量撤點(diǎn)并校政策實(shí)施效果的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在學(xué)齡人口下降，普通中小學(xué)在校生數(shù)量不斷減少的情況下，學(xué)校數(shù)量的減少沖銷了在校生數(shù)量的減少，使得校均規(guī)?；痉€(wěn)定在相對合理的水平，說明廣西撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)的規(guī)模效益。

(二)撤點(diǎn)并校穩(wěn)定了中小學(xué)生師比，提高了教育人力資源的利用率

撤點(diǎn)并校實(shí)現(xiàn)了教師資源的共享，不僅提高了人力資源的利用效率，也促進(jìn)了農(nóng)村學(xué)校校際間的教育公平。撤點(diǎn)并校前，廣西有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校存在相當(dāng)多的代課教師，授課內(nèi)容和方式比較單一。撤點(diǎn)并校后，綜合原來各學(xué)校的教師資源，充分發(fā)揮高水平教師的優(yōu)勢，帶動并指導(dǎo)教學(xué)水平暫時較弱的教師，在一定程度上提高了教學(xué)的整體質(zhì)量。生師比不僅是反映教育人力資源利用效率的指標(biāo)，也是反映教育人力資源充足的指標(biāo)。在中小學(xué)在校生數(shù)量不斷減少的情況下，撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施，可以減少代課教師數(shù)量，使普通中小學(xué)生師比處于一個合理的、穩(wěn)定的水平，不僅可以實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益，也可以通過提高教學(xué)質(zhì)量實(shí)現(xiàn)社會效益。據(jù)統(tǒng)計，近些年廣西普通中小學(xué)生師比沒有因在校生數(shù)量的減少而變化，而是維持在一個較為合理的水平。如2007到2012年間，廣西普通小學(xué)生師比極大值為20.96，極小值為19.50，平均值為19.97;普通中學(xué)生師比極大值為18.84，極小值為16.74，平均值為17.47，總體趨勢平穩(wěn)②。說明撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施，一定程度上穩(wěn)定了中小學(xué)生師比水平，實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

(三)撤點(diǎn)并校實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村義務(wù)教育局部資源共享，提高了教育資源的利用率

撤點(diǎn)并校實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)教育圖書、儀器等基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。在撤點(diǎn)并校之前，有些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村中小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)的教育基礎(chǔ)設(shè)施相對較差，幾乎沒有圖書室，更沒什么實(shí)驗(yàn)儀器等。由于教學(xué)設(shè)施的不完備，相當(dāng)一部分的農(nóng)村小學(xué)只開設(shè)了兩門課程即語文和數(shù)學(xué)，音樂、美術(shù)、體育等課程開設(shè)得非常少，關(guān)于信息技術(shù)方面的計算機(jī)課程基本上不開設(shè)。撤點(diǎn)并校后，學(xué)校的教學(xué)資源較之前相對充裕，學(xué)校興建計算機(jī)房和圖書室，農(nóng)村學(xué)校擁有的圖書冊數(shù)在不斷地增多，還增設(shè)有外語、信息技術(shù)、美術(shù)等課程。據(jù)統(tǒng)計，2013年廣西農(nóng)村小學(xué)擁有圖書達(dá) 28，662，510 冊，計算機(jī) 48，828 臺，其中教學(xué)用計算機(jī)26，366臺③。

總而言之，撤點(diǎn)并校使得偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村學(xué)生有機(jī)會分享城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)質(zhì)的教育資源，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)資源共享，充分發(fā)揮了教育資源的利用效率，有效地改變了農(nóng)村小學(xué)校際間資源配置不均衡問題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村義務(wù)教育局部教育過程最基本的公平。

二、廣西局部地區(qū)撤點(diǎn)并校損失了教育的社會效益

雖然廣西農(nóng)村中小學(xué)撤點(diǎn)并校在實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和教育公平方面取得了一定的成效;但有些地區(qū)在政策實(shí)施過程中，也出現(xiàn)了資源浪費(fèi)和教育資源配置不均衡等問題。

(一)撤點(diǎn)并校導(dǎo)致部分新合并學(xué)校資源配置不足

在撤點(diǎn)并校過程中，有些地區(qū)新合并的中心學(xué)校人數(shù)增加較多，超出了其承載力的合理范圍，而相應(yīng)的教育資源卻沒有增加，造成部分學(xué)校規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。據(jù)曠乾教授課題組2007年的調(diào)研數(shù)據(jù)④顯示:在廣西調(diào)研的20個縣市中，農(nóng)村小學(xué)生均建筑面積較低的桂平市和博白縣分別只有3.71m2/生和3.82m2/生，低于國家標(biāo)準(zhǔn);生均圖書冊數(shù)較低的平南縣、桂平市及博白縣分別只有5.3、5.9和5.98冊/生，低于國家標(biāo)準(zhǔn);生均儀器達(dá)標(biāo)率較低的博白縣和桂平市分別只有54.76%和65.4%;生師比相對較高的博白縣和桂平市分別為35.09∶1和27∶1，高于國家標(biāo)準(zhǔn)。這些說明:一些地區(qū)并沒有因?yàn)槌伏c(diǎn)并校政策的實(shí)施而實(shí)現(xiàn)教育資源配置的充足;也從側(cè)面說明，撤點(diǎn)并?？赡軐?dǎo)致了部分地區(qū)及學(xué)校生均教育資源的下降，出現(xiàn)了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。事實(shí)上，伴隨著新合并的學(xué)校教育規(guī)模的擴(kuò)大，師生人數(shù)也會相應(yīng)增加，但學(xué)校并沒有因?qū)W生人數(shù)增多而新建教室，新增的學(xué)生只能被分配到原有的班級，因此仍存在大班額的現(xiàn)象。按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》規(guī)定，初中:縣城和農(nóng)村45-50人;小學(xué):城市40-45人，縣城40-45人，農(nóng)村由各地酌定。在農(nóng)村中，很明顯，許多學(xué)校都是不符合上述規(guī)定的。據(jù)統(tǒng)計2013年廣西小學(xué)城鎮(zhèn)學(xué)生超過66人以上的班級共有4146個、鄉(xiāng)村有907個③。根據(jù)21世紀(jì)教育研究院于2012年11月發(fā)布的《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評價報告》，撤點(diǎn)并校后一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心小學(xué)出現(xiàn)了巨型班級，學(xué)生多得連桌椅都放不下;住宿環(huán)境惡劣，幾十個學(xué)生擠一個房間的現(xiàn)象并不鮮見［2］。

(二)撤點(diǎn)并校導(dǎo)致部分學(xué)校輟學(xué)率上升

農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的大幅度下降，意味著在一定地理范圍內(nèi)，可以供學(xué)生入學(xué)的學(xué)校數(shù)量減少，學(xué)生家庭與學(xué)校的距離相對增加。全國人大教科文衛(wèi)委員會在西部三個省、自治區(qū)的調(diào)研表明，有近三分之一的學(xué)生每天單程超過3公里，近八分之一的學(xué)生單程在5-10公里之間⑤。這樣，學(xué)生只得寄宿在學(xué)校，吃住行等額外支出增加了家庭負(fù)擔(dān)。據(jù)21世紀(jì)教育研究院2008年對山西、河南、四川、江西、云南、廣西等地23所農(nóng)村寄宿制學(xué)校的調(diào)查顯示，中部省區(qū)學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)每學(xué)期增加657.3元，西部省區(qū)為每學(xué)期787.8元［3］。雖然有的學(xué)校配有校車，但配有校車的學(xué)校數(shù)量很少。據(jù)審計署2013年5月3日發(fā)布的第2號公告顯示:在其重點(diǎn)調(diào)查的1，185個縣的25，127所學(xué)校中，至2011年底，僅有1，702所學(xué)校配置了校車。由于農(nóng)村家庭教育的邊際成本較高，對教育需求的價格彈性較大，導(dǎo)致社會福利損失的增加。撤點(diǎn)并校改變了一部分學(xué)生就近入學(xué)的狀況，成為新的寄宿生、午托生或新的“長途走讀生”，這對被撤銷學(xué)校周邊的學(xué)生而言是一種新的不公平。年齡較小的孩子，過早離開父母過集體生活，難以適應(yīng)新的學(xué)校生活，身心都會受到不良影響;年齡稍大的孩子，由于不習(xí)慣新的生活，會出現(xiàn)逃課、打架、違反課堂秩序等問題，學(xué)習(xí)也受到嚴(yán)重影響，這些可能成為學(xué)生輟學(xué)的主要原因。如廣西小學(xué)生輟學(xué)率2000年為0.8%，2005年為1.5%，2010年則上升到2.1%;初中生輟學(xué)率2000年為5.0%，2005年為5.6%，2010年則上升到6.6%［4］。當(dāng)然，學(xué)生的輟學(xué)率受到多種因素影響，但撤點(diǎn)并校后中小學(xué)生輟學(xué)率的增加，跟學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)的增加和學(xué)生學(xué)習(xí)生活的不習(xí)慣等不無關(guān)系，說明撤點(diǎn)并校帶來了新的教育不公平。

(三)撤點(diǎn)并校沒能根本改變農(nóng)村義務(wù)教育不均衡的局面

撤點(diǎn)并校也導(dǎo)致了中心學(xué)校間新的不均衡。隨著撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施，有些中心學(xué)校的學(xué)生人數(shù)增加較多，而有些中心學(xué)校人數(shù)增加較少，出現(xiàn)教育資源利用不均衡問題。當(dāng)前財政補(bǔ)貼一般是公用經(jīng)費(fèi)采取按學(xué)生數(shù)量核算撥付的辦法，這可以保證學(xué)生數(shù)增加較多的學(xué)校有足夠的公用經(jīng)費(fèi)。但是，基建經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)就不能保證更多地流向那些新增學(xué)生數(shù)量較多的學(xué)校了。那些新增人數(shù)較多的中心學(xué)校，便出現(xiàn)新的教育資源配置不足，造成合并后校際間新的不均衡。根據(jù)實(shí)地調(diào)研的情況，撤點(diǎn)并校后農(nóng)村小學(xué)的校際差異仍然存在，如:賀州市鐘山縣公安仁里完小，2006年，在校生263人，生均教育經(jīng)費(fèi)621元，其中生均財政性收入449元;生均校舍面積7.15m2，生均圖書6冊，生師比24∶1;而鐘山縣實(shí)驗(yàn)小學(xué)在校生1，640人，生均教育經(jīng)費(fèi)1，441元，其中生均財政性收入1，358元;生均校舍面積12m2，生均圖書10冊，生師比18.6∶1;可見兩校無論是教育資源配置流量還是存量都有不小的差異④。雖然校際間教育資源配置的不均衡由多種因素引起，但撤點(diǎn)并校并沒有完全改變農(nóng)村義務(wù)教育不均衡狀況是客觀事實(shí)。說明撤點(diǎn)并校在實(shí)現(xiàn)教育均衡與公平的同時，也可能導(dǎo)致了新的不均衡與不公平。

三、撤點(diǎn)并校政策取得總體成效的原因

撤點(diǎn)并?？傮w上之所以取得成效，主要原因是撤點(diǎn)并校政策戰(zhàn)略上具有科學(xué)性與合理性，體現(xiàn)了公共財政的效率原則和均等化原則。

(一)撤點(diǎn)并校政策總體上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益的根本原因是戰(zhàn)略上符合公共財政效率原則

效率原則是公共財政支出的基本原則之一。撤點(diǎn)并校政策制定的目的就是要實(shí)現(xiàn)公共財政教育支出的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會福利最大化的目標(biāo)。撤點(diǎn)并校政策制定的依據(jù)主要是人口流動及城鎮(zhèn)化因素導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)生源的減少，只有進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整才能夠?qū)崿F(xiàn)辦學(xué)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。以小學(xué)為例，廣西2000年擁有在校生5，367，949人，學(xué)校數(shù)量為 16，109所;2010年在校生為4，300，598 人，學(xué)校為 13，942 所;十年間在校生數(shù)和學(xué)校數(shù)量分別下降了19.88%和13.45%［5］;學(xué)校數(shù)量的減少沖銷了在校生數(shù)量的減少，實(shí)現(xiàn)了校均規(guī)模的基本穩(wěn)定和辦學(xué)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。另外，廣西小學(xué)在編教職工由2000年的230，492人增加到2010 年的 244，647 人，增加了 6.14%［5］，而生師比基本穩(wěn)定，這可能是撤點(diǎn)并校減少了大量的代課教師原因。雖然在編教師比例的提高增加了教育財政支出成本，但一定程度上提高了農(nóng)村的教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了社會效益。從微觀層面分析，“在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn)，學(xué)校教育規(guī)模與教育資源使用效率的關(guān)系曲線實(shí)際上是呈倒U字形的，超出邊際規(guī)模，將會提高而不是降低生均成本?！保?］撤點(diǎn)并校只有做到新合并的學(xué)校新增加的最后一位學(xué)生，當(dāng)其邊際收益等于邊際成本時，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益最大化。事實(shí)上，“在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的早期，由于撤掉或合并的大部分是教學(xué)點(diǎn)或超小規(guī)模的學(xué)校，這一政策的確提高了教育資源的使用效率?！保?］

(二)撤點(diǎn)并校政策在一些地區(qū)或?qū)W校一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會效益，根本的原因是政策制定戰(zhàn)略上符合公共財政均等化原則

均等化原則是公共財政支出的又一基本原則。公共財政均等化原則主要是通過追求社會公平來實(shí)現(xiàn)社會福利最大化的目標(biāo)。中央撤點(diǎn)并校政策的另一初衷就是通過優(yōu)質(zhì)教育資源共享實(shí)現(xiàn)教育公平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。撤點(diǎn)并校的實(shí)施使得農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教育資源不足學(xué)校的學(xué)生有機(jī)會共享到城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)的教育資源，實(shí)現(xiàn)了局部地區(qū)教育過程的基本公平。其基本原因是:戰(zhàn)略上，撤點(diǎn)并校政策具有合理性，遵循了公共財政均等化原則;政策執(zhí)行中，大多數(shù)地區(qū)能夠遵循財政支出均等化原則，能夠因地制宜地執(zhí)行撤點(diǎn)并校政策，主動承擔(dān)起改制成本，積極增加教育投入，確保撤點(diǎn)并校后中心學(xué)校的生均教育資源各項(xiàng)指標(biāo)不低于國家規(guī)定的合格水平，實(shí)現(xiàn)了局部教育過程的基本公平，收到了較好的社會效益。如廣西小學(xué)在編教師10年增加了14155人，保證了生師比的基本穩(wěn)定。

四、撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題的根源

(一)撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中地方政府的財政約束

撤點(diǎn)并校從某種意義上說也是一項(xiàng)重大的教育改革，同樣需要一定的改制成本。這些成本包括:合并后的新學(xué)校需要新增的教學(xué)及食宿用房等基建經(jīng)費(fèi)，學(xué)生食宿及交通補(bǔ)助支出等，以及辭退代課教師需增加的人員經(jīng)費(fèi)等。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施只有建立一套完善的配套措施，特別是完善的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，才能保證其社會效益的實(shí)現(xiàn)。按照當(dāng)前的教育財政體制，基建經(jīng)費(fèi)及學(xué)生補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等主要由省市縣地方財政負(fù)擔(dān)。由于地方財政力量相對較弱的局面沒有得到根本改變，尤其是在西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)及縣級財政還較為困難，承擔(dān)改制成本的財政能力相對不足。然而，中央轉(zhuǎn)移支付的撤點(diǎn)并校轉(zhuǎn)制成本總量又是不足的。據(jù)相關(guān)方面透露，“從2001年開始，財政部設(shè)立農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整獎勵專款，一年拿出10個億來支持撤點(diǎn)并校，要連續(xù)下?lián)?年?！保?］按年均2萬多所中小學(xué)校的撤并速度算，每撤并一所中小學(xué)校獲得的獎勵性補(bǔ)助?？畈患?000元。當(dāng)中央及省級財政對改制成本的轉(zhuǎn)移支付不足時，地方政府受財政約束的壓力，出現(xiàn)撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中的“道德風(fēng)險”問題。一是在撤點(diǎn)并校中選擇經(jīng)濟(jì)收益最大化財政支出原則。在信息不對稱的情況下，地方政府不去對即將增加學(xué)生的中心學(xué)校的擴(kuò)容承載力進(jìn)行綜合評估，探索辦學(xué)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的合理邊界，因地制宜地進(jìn)行撤點(diǎn)并校;而是“在操作過程中往往斷章取義，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的曲解化、簡單化、形式化和一刀切”［8］，引發(fā)了一些合并后的中心學(xué)校出現(xiàn)教育資源不足、教育質(zhì)量下降、學(xué)生福利水平下降等一系列問題，導(dǎo)致撤點(diǎn)并校規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。二是在撤點(diǎn)并校中選擇成本最小化的財政支出方法。在達(dá)成政策目標(biāo)的前提下，地方政府將財政支出最小化作為最優(yōu)選擇，在撤點(diǎn)并校中盡可能地轉(zhuǎn)嫁改制成本。具體表現(xiàn)為新合并的學(xué)校需要增加的基礎(chǔ)設(shè)施和交通工具等教育資源不到位，給予學(xué)生的生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低等，引發(fā)了一些合并后中心學(xué)校教育資源不足、學(xué)生福利水平下降、學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)加重等一系列問題，出現(xiàn)撤點(diǎn)并校后農(nóng)村中小學(xué)輟學(xué)率上升的現(xiàn)象。因此，地方政府的財政約束是撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題的客觀原因。

(二)撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中的“委托—代理”問題

撤點(diǎn)并校政策的決策屬于中央，而政策的執(zhí)行靠地方政府，便形成了中央與地方、地方與地方的多級委托代理問題。由于教育收益的外溢性問題，即教育收益部分屬于個體、部分屬于社會，地方教育收益是有限的和不確定的，因此中央與地方政府在教育財政支出的目標(biāo)上存在著激勵不相容。中央制定撤點(diǎn)并校政策的目標(biāo)是通過提高公共財政支出的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。地方政府執(zhí)行撤點(diǎn)并校政策的目標(biāo)是完成中央的政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)地方財政支出收益最大化。由于地方政府官員的經(jīng)濟(jì)人屬性及地方政府的理性選擇，在信息不對稱的情況下，作為代理人的地方政府會選擇追求自身利益最大化而偏離委托人——中央政府的目標(biāo)。

在撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中，地方政府會有追求經(jīng)濟(jì)效益最大化而忽視社會效益的沖動。一方面，地方政府通過快速的削減農(nóng)村學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)的形式達(dá)成中央的政策目標(biāo);另一方面，地方政府通過撤點(diǎn)并校減少教育財政支出以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化。學(xué)校數(shù)量越減少，學(xué)校的規(guī)模就越需要增大，生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)撥款就有所減少，也就是通過合并諸多學(xué)校以擴(kuò)大個別學(xué)校的規(guī)模，這樣可以降低學(xué)校辦學(xué)的公共成本，這就是有些地區(qū)不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，“一刀切”地快速進(jìn)行撤點(diǎn)并校的又一原因。

另外，盡管中央在撤點(diǎn)并校政策出臺時，也出臺了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付政策，提供了一定的專項(xiàng)撥款作為改制成本，以確保政策執(zhí)行的社會效益;但這些資金的分配、使用及配套資金的落實(shí)等都委托給地方政府具體負(fù)責(zé)。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，地方政府及官員可能會做出如下選擇:一是將撤點(diǎn)并校的配套資金不用于教育而更多地挪用作經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以追求更高的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致合并后的中心學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)緊張，無法向困難的寄宿生提供更好的福利待遇;二是將上級撥付的撤點(diǎn)并?；ㄑa(bǔ)助經(jīng)費(fèi)更多地用于教育形象工程，形成撤點(diǎn)并校后新的“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致新的教育不均衡;三是在資金的使用上，官員出于追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的需要，會將有限的教育資源用于政績最突出的地方，而不是教育最需要的地方，出現(xiàn)教育資源利用的錯位現(xiàn)象，導(dǎo)致社會福利的損失。這可能是導(dǎo)致撤點(diǎn)并校后的有些地區(qū)及學(xué)校教育資源配置不足的主觀原因。因此，撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中的“委托—代理”問題是導(dǎo)致局部地區(qū)教育規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的根源。

五、對策建議

撤點(diǎn)并校政策的合理實(shí)施，不僅關(guān)系到教育資源的優(yōu)化配置，而且直接涉及到廣大農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生及家長的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村教育的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須采取切實(shí)可行的措施解決撤點(diǎn)并校政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，確保農(nóng)村教育的發(fā)展。要有效解決撤點(diǎn)并校實(shí)施中存在的問題，必須堅持一定的原則，采取科學(xué)合理的措施。

(一)要進(jìn)一步加大對撤點(diǎn)并校轉(zhuǎn)制成本的轉(zhuǎn)移支付

撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新增教育資源不足的客觀原因是地方財政力量較弱。在財政約束的壓力下，地方政府不得不向社會轉(zhuǎn)嫁改制成本，以犧牲社會效益追求經(jīng)濟(jì)效益。要解決這一問題，必須進(jìn)一步增強(qiáng)對撤點(diǎn)并校地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。一方面，中央財政要進(jìn)一步增加撤點(diǎn)并校獎勵性?？畹臄?shù)量，省級財政也要有相應(yīng)的配套資金支持。另一方面，要根據(jù)各地實(shí)際進(jìn)一步規(guī)范撤點(diǎn)并校獎勵性資金的配置比重，對于西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)教育資源存量不足的學(xué)校要加大資金扶持力度。要進(jìn)一步完善撤點(diǎn)并校配套資金的獎勵性機(jī)制，以促進(jìn)地方尤其縣級財政配套資金的落實(shí)，避免轉(zhuǎn)移支付資金對地方產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。同時，要加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，確保資金的生產(chǎn)效率。

(二)要采取措施有效解決政策執(zhí)行中的“委托—代理”問題

要有效解決撤點(diǎn)并校中的“委托—代理”問題必須采取以下措施:一是要采取措施解決中央與地方政府間及上下級政府間激勵相容問題。通過配套資金獎勵機(jī)制設(shè)計和完善地方官員的政績考核制度等辦法，尤其是要將社會滿意度納入官員的政績考核范疇，實(shí)現(xiàn)中央與地方各級政府“委托—代理”雙方的目標(biāo)一致。二是要通過完善地方政府政務(wù)公開制度解決“委托—代理”中信息不對稱問題。要建立和完善地方政府撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行情況公開制度，要求地方政府將撤點(diǎn)并校的實(shí)施情況，專項(xiàng)資金的撥付情況、使用情況，以及有待解決的問題等向社會公開，接受社會和上級政府的監(jiān)督，克服撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中的道德風(fēng)險。三是強(qiáng)化省級政府是撤點(diǎn)并校的責(zé)任主體，讓省級政府成為本省域內(nèi)撤點(diǎn)并校政策的決策者。只有建立省級與縣級兩個主體一個層級的“委托—代理”關(guān)系教育財政體制，才能有效減少因“委托—代理”層級較多而產(chǎn)生的較大偏差，有效達(dá)成撤點(diǎn)并校政策目標(biāo)。

(三)要因地制宜地進(jìn)行撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行糾偏

由于撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行中有些地區(qū)沒能做到因地制宜出現(xiàn)了一系列的問題，因此撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行糾偏中必須做到因地制宜。2006年，廣西教育廳對撤點(diǎn)并校后學(xué)生家長的滿意度、教育教學(xué)質(zhì)量提高程度、辦學(xué)條件改善情況、學(xué)生上學(xué)路程等情況進(jìn)行調(diào)研后，明確提出農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)的撤并不能過于盲目和力度過大［9］。這既是對撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行的要求，也是對政策執(zhí)行的糾偏。要做到這一點(diǎn)必須綜合評估中心學(xué)校的擴(kuò)容能力、邊際收益與邊際成本。在核算成本時，要將新增教育資源成本、資源浪費(fèi)成本和學(xué)生家庭所承擔(dān)的成本等綜合考慮進(jìn)去;在考慮收益時，不僅要考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的收益，還要綜合考慮社會效益。根據(jù)實(shí)際情況，將新合并的中心學(xué)校規(guī)模控制在現(xiàn)有教學(xué)條件可能容許的范圍，確保生均建筑面積、生均儀器設(shè)備、生師比等指標(biāo)符合國家規(guī)定的合格水平;對于新增學(xué)生數(shù)量較大、超出了中心學(xué)校的資源承受力的情況，可考慮對學(xué)校適當(dāng)擴(kuò)建，但要避免盲目擴(kuò)建，造成新的資源過剩及浪費(fèi);對一些地理位置比較偏遠(yuǎn)、交通不便的低年級教學(xué)點(diǎn)，可以繼續(xù)保留，并采取措施改善辦學(xué)條件。

總之，國家進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)教育公平、提升教育效益，是在保證每個農(nóng)村孩子受教育機(jī)會的前提下對農(nóng)村教育資源進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼?。因此，農(nóng)村中小學(xué)撤點(diǎn)并校是一項(xiàng)任務(wù)艱巨且復(fù)雜的工作。雖然廣西在執(zhí)行這一政策時總體上實(shí)現(xiàn)了教育的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，符合公共財政的均等化與效率化原則，但仍要認(rèn)清目前存在的地方財政約束和“委托—代理”問題。因此，在進(jìn)一步加大對撤點(diǎn)并校轉(zhuǎn)制成本轉(zhuǎn)移支付的同時，還應(yīng)通過公開制度解決中央與地方信息不對稱的問題，并對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差要及時糾正。只有這樣，才能保證撤點(diǎn)并校工作取得進(jìn)一步的成效，保證廣西農(nóng)村基礎(chǔ)教育的健康、可持續(xù)發(fā)展。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源:廣西壯族自治區(qū)教育廳教育數(shù)據(jù)分析中心《2012年廣西教育事業(yè)數(shù)據(jù)分析》.

②數(shù)據(jù)來源:廣西壯族自治區(qū)教育廳教育數(shù)據(jù)分析中心《2011年廣西教育事業(yè)數(shù)據(jù)分析》.

③數(shù)據(jù)來源:2013年廣西教育事業(yè)統(tǒng)計報表.

④數(shù)據(jù)來源:曠 乾《完善教育財政體制，推進(jìn)廣西基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展》.廣西哲社“十一五”規(guī)劃課題(項(xiàng)目編號:06FJYX007)成果.

⑤數(shù)據(jù)來源:教育部發(fā)展規(guī)劃司《2007年全國教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析》.

［1］教育部.2009年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)［EB/OL］.［2010-12-29］.http://www.moe.gov.cn.

［2］21世紀(jì)教育研究院.農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評價報告［N］.社會科學(xué)報，2012-11-19.

［3］曾國華，呂 超.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整十年考［J］.中小學(xué)管理，2013，(2):14-16.

［4］廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計局.2012年廣西教育統(tǒng)計年鑒［Z］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2013.

［5］國家統(tǒng)計局.2011年中國統(tǒng)計年鑒［Z］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2012.

［6］徐國英.農(nóng)村中小學(xué)撤點(diǎn)并校政策價值分析［J］.教育理論與實(shí)踐，2012，32(31):21-24.

［7］李國生.農(nóng)村撤點(diǎn)并校:十年后的糾偏［EB/OL］.［2012-09-01］.http://www.sina.com.cn.

［8］張 燕.農(nóng)村中小學(xué)撤點(diǎn)并校之“理性糾錯”［J］.教育評論，2013，(2):30-32.

［9］胡玲玲，陸海明，黃子真.廣西調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局 教學(xué)點(diǎn)不能盲目撤并［EB/OL］.［2006-10-20］.http://www.gxnews.com.cn.