徐暢

摘 要：我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，城市化的發(fā)展，我國的人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等發(fā)生了較大的變化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)也在不斷地分化和重組。在這樣的背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部大量出現(xiàn)并且特征顯著。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的特質(zhì)性、地理位置特殊性以及管理機(jī)制不成熟等原因，出現(xiàn)了流動(dòng)人口管理、治安問題、計(jì)劃生育、社會(huì)保障等社會(huì)問題。本文通過對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部人口管理的研究，分析產(chǎn)生以上問題產(chǎn)生的原因，探析現(xiàn)有人口管理機(jī)制中存在的問題并提出一些合理的建議和改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；流動(dòng)人口；二元結(jié)構(gòu)；雙軌制

一、引言

近年來，由于政經(jīng)體制的改革，城市的管理方式變得相對(duì)開放，農(nóng)民進(jìn)入城市的門檻降低，因此大量的外來人口不斷涌入城市。同時(shí)在城市化發(fā)展的帶動(dòng)下，城區(qū)不斷地向外進(jìn)行擴(kuò)張，農(nóng)村土地被政府大量的征收，城市邊緣的農(nóng)村地區(qū)被納入了城市的范圍之內(nèi)，并逐漸城市化。這樣農(nóng)村城市化和城市擴(kuò)大化的雙向運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了城市與農(nóng)村的過度地帶，即城鄉(xiāng)結(jié)合部。

城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口來源復(fù)雜，具體表現(xiàn)為該地區(qū)居住人口中包括了城市人口和農(nóng)村人口，其中城市人口與農(nóng)村人口在常住人口中的比例大體相當(dāng)[1]，這里不但居住著擁有城市戶籍的城市人口、農(nóng)村戶籍的農(nóng)村人口還有擁有外省戶籍的城市、農(nóng)村人口，即外來人員。但是由于我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到現(xiàn)在對(duì)城市和鄉(xiāng)村實(shí)行的是都是城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的管理體制，顯然這個(gè)管理體制已經(jīng)不能對(duì)這一特殊地理位置的復(fù)雜人群進(jìn)行有效的管理，相反還會(huì)出現(xiàn)重復(fù)管理、無人管理等現(xiàn)象。由于這種無效的管理機(jī)制，滋生了許多問題，所以如何對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口進(jìn)行有效的管理顯得尤為重要。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部人口管理中產(chǎn)生的問題

（一）治安問題

城鄉(xiāng)結(jié)合部的違法犯罪率高、治安不好已經(jīng)成為了一個(gè)非常突出的特征，甚至嚴(yán)重影響了該地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。具體主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：1、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)導(dǎo)致大量土地被開發(fā)利用，原本以務(wù)農(nóng)為生的當(dāng)?shù)鼐用褚虼耸I(yè)。2、由于政府征地、房屋拆遷等行為給農(nóng)民的補(bǔ)償并不能解決他們長遠(yuǎn)的生活，農(nóng)民的權(quán)益得不到保護(hù)，導(dǎo)致他們產(chǎn)生不滿情緒，就會(huì)很容易爆發(fā)有組織、有規(guī)模、有預(yù)謀的群體性事件。3、該地區(qū)流動(dòng)人口的比例大，而他們的文化程度、素質(zhì)低、法律觀念淡薄。

（二）公共服務(wù)設(shè)施供求不平衡

（1）公共服務(wù)范圍小。相關(guān)服務(wù)受益局限于特定人群，并沒有達(dá)到普及程度。相對(duì)于人口聚集程度密集的區(qū)域，散布于此之外的距離鬧區(qū)較遠(yuǎn)的居民居住區(qū)各項(xiàng)公共服務(wù)的提供就顯得十分薄弱。除此之外，大多數(shù)居民對(duì)于基本教育知識(shí)的普及和宣傳的概念都較為模糊。

（2）公共服務(wù)層次低、質(zhì)量不高

該地區(qū)政府等相關(guān)部門在提供公共服務(wù)的時(shí)候，只側(cè)重初步供給，后續(xù)的設(shè)施維護(hù)和更新以及不斷調(diào)動(dòng)居民的主動(dòng)性和積極性這些方面做得不到位。同時(shí)對(duì)于居民日益增長的需求和不斷變化的形勢(shì)沒有給予充分的考慮，只停留在最基本的一些設(shè)施和條件的提供上，沒有更全面更深入更徹底的對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行考究，相應(yīng)的就無法提供更完善、更全面、更人性化、更實(shí)用的公共服務(wù)，導(dǎo)致這些地區(qū)的公共服務(wù)的提供還存在于層次低、質(zhì)量不高的階段。

（3）公共服務(wù)數(shù)量少、修理效率低

公共服務(wù)配套設(shè)置數(shù)量少、損失后修理的效率低、更新慢是比較突出的問題。以昆明為例，昆明的城鄉(xiāng)結(jié)合部小區(qū)有各自的健身公園或者文化小區(qū)等娛樂休閑的場所，但是里面的設(shè)施幾乎都是相同的那幾樣健身器材。并且這些健身器材是根據(jù)當(dāng)?shù)膽艏迕竦男枨蠖O(shè)計(jì)的，但是現(xiàn)在由于外來人口的加入，使得這些公共設(shè)施加速老化，不僅因?yàn)榫S護(hù)不當(dāng)，使得原有的公共設(shè)施不能供人們使用，而且像公廁、垃圾處理等由于人口的增長導(dǎo)致需求的增長也不能得到相應(yīng)的供給。造成居民想用而不能用，供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，影響了居民的生活。

（4）復(fù)雜的利益關(guān)系

在城鄉(xiāng)結(jié)合部中存在大量的租賃現(xiàn)象。即本土的村民擁有土地和房屋，由于外來人口的大量涌入，這些村民以相對(duì)城市較低的價(jià)格將自己的房屋出租給這些流動(dòng)人口，在一定程度上可以彌補(bǔ)在社會(huì)群體中屬于弱勢(shì)群體的村民的經(jīng)濟(jì)收入。由于這些村民的房屋出租，形成了更多的流動(dòng)人口聚集區(qū)。面對(duì)十幾萬的出租房主，使得流動(dòng)人口的管理部門力不從心。加上這些出租戶與流動(dòng)人口各取所需，形成了一種相互依存、彼此默契、相互幫襯的利益關(guān)系。有時(shí)在利益的驅(qū)動(dòng)下，有的房主會(huì)置法律、道德的約束于不顧，幫助房客窩藏贓物和違法違禁物品，協(xié)助流動(dòng)人口托關(guān)系、找門路從事違法經(jīng)營；與流動(dòng)人口合謀行賄，從中得利等。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部人口治理的對(duì)策及建議

（1）加強(qiáng)對(duì)出租戶的管理

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的出租戶基本上是有農(nóng)村戶籍的村民，他們屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范疇，但是為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有嚴(yán)格控制和懲處這些不合法行為 [2]，所以公安機(jī)關(guān)必須配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，加強(qiáng)對(duì)出租戶的管理。制定相關(guān)的政策要求出租戶在進(jìn)行房屋出租時(shí)必須嚴(yán)格把關(guān)。

（2）增加地區(qū)包容性

城鄉(xiāng)結(jié)合部中外來人口在當(dāng)?shù)乜側(cè)丝谥械乃急壤^高，而這些外來人口來自于不同的地區(qū)，他們有各自不同的風(fēng)俗習(xí)慣和地方文化，這些外來文化與當(dāng)?shù)氐谋就廖幕g發(fā)生沖擊，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝丝趯?duì)外來人口產(chǎn)生排斥，加上政府對(duì)外來人口采取的嚴(yán)格控制、治安防范的管理方式，使得外來人口產(chǎn)生陌生感，這些都嚴(yán)重的消弱了他們對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，認(rèn)為事不關(guān)己而獨(dú)斷獨(dú)行。在對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)該將他們也納入到該地區(qū)的常住居民的管理中，讓他們享有和當(dāng)?shù)鼐用袼碛械臋?quán)利和義務(wù)，讓他們積極的參與到生產(chǎn)生活中，地方政府應(yīng)該為符合一定條件的長期居住的流動(dòng)人口提供相應(yīng)的社會(huì)保障，讓他們的子女也可以擁有同等條件的教育水平。居委會(huì)村委會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)可以組織各種社區(qū)活動(dòng)，為他們提供更多與本土居民溝通的機(jī)會(huì)，拉近他們之間的距離，讓這些外來人口產(chǎn)生歸屬感，使他們真正的融入到他們生活的環(huán)境中。

（3）改變戶籍屬地管理模式

我國現(xiàn)在對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口管理模式主要是城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”管理模式，這種管理制度是以戶籍管理為基礎(chǔ)的，但是這種管理體制會(huì)導(dǎo)致無人管理、重復(fù)管理等現(xiàn)象的發(fā)生。并且與這種人口管理體制相對(duì)應(yīng)的是財(cái)政分配上的“雙軌制”也影響了該地區(qū)公共服務(wù)的供給，各行政機(jī)構(gòu)也為了各自的利益而發(fā)生相互扯皮，相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象。但是要立刻廢除戶籍管理體制是不現(xiàn)實(shí)的，所以本文認(rèn)為可以將現(xiàn)有的戶籍屬地管理模式轉(zhuǎn)變成為人口治理模式。通過人口治理模式來對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口進(jìn)行管理。作為對(duì)戶籍管理制度的補(bǔ)充，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須做好人口居住地的登記工作。人口居住地登記工作可以將那些人與戶口分處兩地的人口準(zhǔn)確及時(shí)的納入當(dāng)下所在地區(qū)政府的行政管轄范圍內(nèi)，有利于政府能夠及時(shí)的掌握人口的變動(dòng)情況，也有利于資源的配置和公共服務(wù)的供給。在此基礎(chǔ)上公共服務(wù)與管理的對(duì)象要從原來的戶籍居民轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼≡诔青l(xiāng)結(jié)合部的所有居民。也就是說當(dāng)?shù)氐男姓M織要對(duì)所有的居民負(fù)責(zé)。對(duì)該區(qū)域的居民，不論他的戶籍在哪里，都有享受公共服務(wù)和參政議政的權(quán)利和義務(wù)。對(duì)于那些在該地居住一定時(shí)間以上的居民，他們的社會(huì)保險(xiǎn)、最低生活保障金等都可以在該地區(qū)的地方政府辦理，不用在回到戶口所在地。（作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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