向宏

摘 要：實(shí)行績效預(yù)算是我國財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)，而我國對績效預(yù)算的研究尚處于起步階段，制度不健全，規(guī)范的預(yù)算績效評價體系尚未建立。本文通過界定績效預(yù)算的概念，厘清相關(guān)概念之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上分析實(shí)施我國績效預(yù)算的路徑，為下一階段的預(yù)算改革探索道路。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；財(cái)政支出績效評價；預(yù)算績效管理

2000預(yù)算年度開始的部門預(yù)算改革，標(biāo)志著我國預(yù)算管理制度改革的正式啟動。此后，財(cái)政部相繼實(shí)施了收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購等多項(xiàng)改革，并取得了較為顯著的成效。但我國的預(yù)算管理改革尚處于初始階段，對支出績效問題涉及較少。黨的十六屆三中全會決定指出，財(cái)政要“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算績效評價體系?！币蚨七M(jìn)部門預(yù)算績效評價，是下一步深化部門預(yù)算改革的重點(diǎn)工作，總體思路是：按照公共財(cái)政改革的總體步驟和要求，把績效管理的理念和方法引入財(cái)政支出管理中，逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心，以實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算為目標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政支出績效評價體系，為遠(yuǎn)期引入績效預(yù)算探索道路。

一、相關(guān)概念

（一）績效預(yù)算

雖然績效預(yù)算的推行已經(jīng)有很長一段時間，但西方國家對究竟什么是績效預(yù)算并沒有統(tǒng)一的定義。本文采用財(cái)政部預(yù)算司《績效預(yù)算和支出績效考評研究》中的定義：所謂績效預(yù)算是一種以目標(biāo)位導(dǎo)向的預(yù)算，它以政府公共部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)，進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評價的一種預(yù)算管理模式。它以結(jié)果為導(dǎo)向，可量化衡量，管理者享有充分自主權(quán)，對結(jié)果全面報(bào)告?？冃ьA(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，也是政府管理理念的一次革命。

（二）預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理簡稱績效管理，指以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以績效目標(biāo)、績效撥款和績效評價為基本環(huán)節(jié)的政府理財(cái)模式。預(yù)算績效管理既非績效預(yù)算，也非一般的預(yù)算改革，而是制度創(chuàng)新，是服務(wù)型政府的核心制度之一。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。

（三）財(cái)政支出績效評價

按照財(cái)政部《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號第二條，財(cái)政支出績效評價（簡稱績效評價）是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益型進(jìn)行客觀、公正的評價。各級財(cái)政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評價的主體

（四）需要厘清的關(guān)系

財(cái)政部組織開展的績效預(yù)算管理與改革國際研討會科學(xué)界定了績效預(yù)算與預(yù)算績效評價的邏輯關(guān)系：“建立績效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理，提高財(cái)政資金的使用效益，其核心是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。

從上述界定中可以看出作為績效預(yù)算的基礎(chǔ)組成部分的預(yù)算績效評價，必須立足于部門預(yù)算改革的客觀現(xiàn)實(shí)，在部門預(yù)算的指導(dǎo)框架下以預(yù)算績效為目標(biāo)規(guī)劃科學(xué)合理的績效評價體系，旨在實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算、績效預(yù)算、預(yù)算績效評價的整合，提升預(yù)算管理的綜合績效。

二、完善我國績效預(yù)算的路徑規(guī)劃

績效預(yù)算作為一種新的制度，在加強(qiáng)資源分配與政府施政結(jié)果的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)支出效益方面發(fā)揮了重要作用，逐漸成為國際上政府預(yù)算改革的必然趨勢。這也是我國預(yù)算改革的最終方向。然而，實(shí)施績效預(yù)算并不是一蹴而就的事情，還有大量工作要做，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段我國績效預(yù)算可以采取以下的路徑規(guī)劃：

（一）完善法律體系，建立良好的法律環(huán)境

西方國家推行績效預(yù)算中的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是完善法律體系，從立法上支持績效預(yù)算改革，這對我國同樣適用。首先要修改《預(yù)算法》，通過法律形式確定績效預(yù)算在預(yù)算管理工作中的地位，使得績效預(yù)算的開展有法可依。其次制定績效預(yù)算準(zhǔn)則，準(zhǔn)則中應(yīng)明確指出實(shí)施績效預(yù)算的主體、目標(biāo)、績效評價體系構(gòu)建原則、績效評估工作的要求、績效評估結(jié)果的應(yīng)用等。由于績效預(yù)算比較復(fù)雜，準(zhǔn)則可以分行業(yè)制定。為其這樣，才能增強(qiáng)績效預(yù)算實(shí)施的規(guī)范性和強(qiáng)制性。

（二）建立績效預(yù)算的制度基礎(chǔ)

績效預(yù)算是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及到各項(xiàng)相關(guān)制度的建立和完善，主要包括公共部門報(bào)告制度、公共部門問責(zé)制度和以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會計(jì)制度。只有建立健全了這些制度，才可以保證預(yù)算執(zhí)行過程中的有效性，對公共部門行為進(jìn)行約束，從而保證預(yù)算執(zhí)行的效率和預(yù)算支出的成果。

1、公共部門報(bào)告制度

所謂公共部門報(bào)告制度是指為了防止政府的暗箱操作，保證社會成員的知情權(quán)、參政權(quán)和言論權(quán)，通過建立有關(guān)的法律法規(guī)，要求政府必須將其一定時期內(nèi)的行為信息向公共公開的制度。公共部門報(bào)告包括政府（整體）報(bào)告、預(yù)算法案、財(cái)政報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、部門報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等。公共部門報(bào)告反映了財(cái)政透明度和受托責(zé)任的履行情況。

2、公共部門問責(zé)制度

所謂“問責(zé)制度”是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)利和官員行為，最終達(dá)到監(jiān)督政府的目的。公共部門問責(zé)制度是實(shí)行績效預(yù)算的重要制度基礎(chǔ)，當(dāng)然在問責(zé)的同時還要建立激勵制度。

3、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)制度

權(quán)責(zé)發(fā)生制是指凡當(dāng)期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的收入和已經(jīng)發(fā)生或應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，不論款項(xiàng)是否收付，都應(yīng)作為當(dāng)期的收入或費(fèi)用處理；凡不屬于當(dāng)期的收入和費(fèi)用，即使款項(xiàng)已經(jīng)在當(dāng)期支付，也不作為當(dāng)期的收入和費(fèi)用。權(quán)責(zé)發(fā)生制提高了預(yù)算信息的完整和有用性，提高了預(yù)算報(bào)告的一致性和可靠性，利于政府制定長期政策，在政府預(yù)算會計(jì)中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，可以明確政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，促進(jìn)形成激勵和約束機(jī)制。

（三）完善預(yù)算支出績效考評指標(biāo)體系

構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算支出績效考評指標(biāo)體系是績效預(yù)算的核心，是重中之重。一個好的考評體系包括制定明確合理的公共支出績效目標(biāo)，建立科學(xué)規(guī)范的績效考評指標(biāo)體系，對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及實(shí)施效果進(jìn)行考核和評價，并把績效考評指標(biāo)與預(yù)算編制和預(yù)算管理緊密結(jié)合起來。在整個指標(biāo)體系中，總指標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)全局，決定了各層級指標(biāo)的構(gòu)成，各層級指標(biāo)分別是上級指標(biāo)的細(xì)化，與上級指標(biāo)對應(yīng)，服務(wù)于總指標(biāo)，并最終反映總指標(biāo)?？冃Э荚u指標(biāo)的確立是非常難的 ，需要綜合考慮各方面因素，建議可以分行業(yè)設(shè)置不同的指標(biāo)體系。財(cái)政部已頒布了《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》，在這套辦法中詳細(xì)規(guī)定了績效考評的目的、內(nèi)容、績效目標(biāo)等，這將是今后一段時間績效預(yù)算改革的指導(dǎo)性文件，當(dāng)然這套辦法在實(shí)行中肯定會根據(jù)實(shí)踐進(jìn)行修訂。

綜上所述，預(yù)算改革的最終目標(biāo)是與國際接軌，推行績效預(yù)算，這個過程是漫長的，道路是艱辛的，我們應(yīng)該在充分吸收、借鑒各國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我們的國情，建立中國特色的績效預(yù)算模式。（作者單位：水利部海河水利委員會海河下游管理局獨(dú)流減河防潮閘管理處）

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