田雯 楊正邦

【摘 要】中國在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，群體性事件頻頻發(fā)生，而因?yàn)榄h(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件在群體性事件中比例也越來越高。本文則正是以鹽城水污染案件為例，找出環(huán)境群體性事件的原因，對癥下藥，以法律規(guī)制的五個方面淺談今社會應(yīng)該如何解決環(huán)境群體性事件頻發(fā)問題。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境污染；群體性事件；法律規(guī)制；立法完善；依法行政

當(dāng)前我國社會正處在轉(zhuǎn)型過程中，在全球關(guān)注環(huán)境污染的背景下，中國環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，因環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件也頻繁出現(xiàn)在我們的面前。民眾的環(huán)境意識與權(quán)利意識在迅速提升，如何完善的解決群體性事件，讓它的消極影響減到最小是當(dāng)今政府面臨的一大考驗(yàn)。“國家環(huán)境部副部長潘岳（2006：16）指出，/我國目前有1/4的人口飲用不合格的水，1/3的城市人口呼吸著受到污染的空氣，70%死亡的癌癥患者與污染相關(guān)。污染對公眾健康的危害將引發(fā)社會強(qiáng)烈不滿。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增?！眎環(huán)境群體性事件，是指因環(huán)境矛盾而引發(fā)，由部分民眾參與并以集體上訪、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、圍堵工廠等方式，對企業(yè)和政府造成影響，達(dá)到維護(hù)自己因環(huán)境問題而受到侵害的合法權(quán)益，具有一定地域性、規(guī)模性、可預(yù)見性、反復(fù)性和危害性的群體行為。ii而筆者則以鹽城水污染案爆發(fā)的群體性事件來論述由環(huán)境引發(fā)的群體性事件的法律規(guī)制！

一、以鹽城水污染案為例分析原因

（一）鹽城水污染案案情介紹

據(jù)調(diào)查，江蘇鹽城標(biāo)新化工有限公司作為“廢水不外排”企業(yè)，從2007年末到2009你那2月下旬期間，不間斷的偷偷把生產(chǎn)“氯代醚酮”過程中產(chǎn)生的有毒廢水排向自來水廠的源頭河內(nèi)，造成市區(qū)兩個自來水廠收到污染。在60多個小時里，至少有20萬居民遭受停水之苦，嚴(yán)重影響了居民正常的日常生活。在短短一個上午的時間，“農(nóng)藥船翻船”，“自來水遭到投毒”等說法一時在百姓之間流傳開來。議論和揣測造成多數(shù)的居民陷入恐慌中，一窩蜂地去超市購買礦泉水，囤在家中備用，更有不少市民聚集在市政府門口討要說法。雖然沒有造成大的暴動，但這一行為仍被定性為一次群體性事件，更是被列為2009年全國十大環(huán)境污染引起的群體性事件之一。2009年3月，相關(guān)部門追究了七名干部以及兩名環(huán)境工作人員的責(zé)任以撫民心。2009年8 鹽城市鹽城區(qū)人民法院以“投放危險物質(zhì)罪”對該公司法人代表及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行刑事處罰。

（二）招商引資忽視環(huán)境保護(hù)

化工產(chǎn)業(yè)是鹽城的傳統(tǒng)工業(yè)，近年來，鹽城大量引進(jìn)被蘇南等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地地落后淘汰的化工企業(yè)。河流多、環(huán)境容量大是政府招商引資的一大優(yōu)勢。在城西，越何兩自來水廠水源的河旁，不僅有著標(biāo)新化工有限公司，更是有一個園內(nèi)多達(dá)十多個化工廠的的生態(tài)園坐落于此。毋庸置疑，每年會有大量的有毒物質(zhì)從這里產(chǎn)生排出！地方政府為了政績以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展！片面重視經(jīng)濟(jì)增長而長期忽略環(huán)境保護(hù)的重要性。不可否認(rèn)的是招商引資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是不可磨滅的，但是我們更應(yīng)該清楚的認(rèn)識到高污染高耗能的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境。

（三）法律強(qiáng)制性弱致使有關(guān)部門的監(jiān)管不力

在《水污染防治法》中多項(xiàng)條款是有關(guān)法律責(zé)任的追究問題，但在真正操作上缺乏強(qiáng)制性。行政執(zhí)法威力不足，罰款數(shù)額偏小也可是監(jiān)管不力的現(xiàn)象之一。表見上，鹽城市水污染事件的緊急處理能力比較弱。在鹽城的11個日大供水量的水廠中居然沒有建設(shè)水源自動監(jiān)控站。在水污染事件發(fā)生后，相關(guān)檢驗(yàn)人員僅靠“鼻聞口嘗”對污染水進(jìn)行質(zhì)檢；而深層次則為現(xiàn)有的機(jī)制尚存在許多不足！地方政府缺乏創(chuàng)新仍然墨守成規(guī)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先的舊模式為主要發(fā)展模式。當(dāng)企業(yè)納稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長成為政府的主入之一時，不惜過度地付出環(huán)境代價和企業(yè)聯(lián)接成同派……諸多要素的合力催生了“監(jiān)管不力的”現(xiàn)象。

（四）企業(yè)忽視社會責(zé)任不惜違法僅為追求利潤

企業(yè)的社會責(zé)任（CSR），一般認(rèn)為是企業(yè)追求利潤最大化的同時或經(jīng)營過程中，對社會承擔(dān)的責(zé)任或?qū)ι鐣?yīng)盡的義務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展！iii 根據(jù)媒體披露，標(biāo)新化工有限公司多次偷排污水，在2007年，2008年兩年內(nèi)，標(biāo)新化工有限公司先后就被政府列入要求期限搬遷，關(guān)閉搬遷。而企業(yè)只為追求利潤，，持著諱莫如深的態(tài)度，放棄其應(yīng)該承擔(dān)的企業(yè)，也從不把相關(guān)信息告知公眾，即使被列入黑名單卻也視而不見。

（五）不依法行政使政府公信力的喪失

服務(wù)型政府發(fā)展的不完善，政府具有強(qiáng)有力的導(dǎo)向色彩，導(dǎo)致其本身成為引發(fā)導(dǎo)致社會矛盾牽涉群體性事件發(fā)生的誘因。當(dāng)一個部門失去公信力時，民眾百信便不敢再輕易相信政府。人們出于對自己環(huán)境權(quán)利的保障，會越來越關(guān)心環(huán)境保護(hù)。對于20號爆發(fā)的全城水污染事件，在鹽城人民政府公布的數(shù)據(jù)卻是水質(zhì)合格字樣；如此排污大戶卻被評為鹽城十大標(biāo)兵企業(yè)，種種行為都是對公信力得得透支。公信力的不斷透支導(dǎo)致對政府的不信任逐漸加深，不論政府引進(jìn)的項(xiàng)目是否符合國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，在民眾的潛意識里都對項(xiàng)目本身持質(zhì)疑態(tài)度。科技的發(fā)展，民眾獲取信息渠道多樣化，不在一味信任官方公布的信息。這樣的公信力透支潛在的使政府以后和人民群眾的矛盾得加劇，群體性事件爆發(fā)會也會愈演愈烈！

（六）立法的不完善，缺乏群眾對政府進(jìn)行利益訴求的平臺

改革開放以來中國社會總體發(fā)展但利益分化也隨之變得更加嚴(yán)重。與導(dǎo)向型政府相比較之下，人民群眾變稱為了相對的弱勢群體。伴隨著民眾環(huán)境權(quán)利意識興起，人民群眾的生活質(zhì)量與環(huán)境狀況密切相關(guān)，當(dāng)發(fā)生水污染事件時，人名群眾更是環(huán)境污染的最大受害群體，人們當(dāng)然希望充分享有對環(huán)境保護(hù)的參與與監(jiān)督的權(quán)利。利益訴求能夠及時表達(dá)并且得到有效反饋是減少社會不滿和沖突的基本要件之一。由于立法的不完善，當(dāng)他們的利益受到侵害卻缺乏有效的環(huán)保參與機(jī)制來表達(dá)自己的訴求，他們會產(chǎn)生有強(qiáng)烈的“被剝奪感”，這種“被剝奪感”會逐漸升級，當(dāng)人民群眾不懂得如何去通過法律途徑來合法來保障自己的權(quán)益去消除“被剝奪感”則會最終變成一種失控行的社會心理失衡，激發(fā)非理性的行為從而引發(fā)群體性事件！”

二、從法律角度尋找解決途徑

環(huán)境問題是一種“公害”，環(huán)境利益是一種“公益”，因此，從公法學(xué)視角，在立法上完善環(huán)境監(jiān)管體制，優(yōu)化政府的職能是至關(guān)重要的！“從法理的角度來看：環(huán)境保護(hù)法多為指導(dǎo)性法律沒有很強(qiáng)的約束力。雖然在環(huán)境法制的建設(shè)上不斷努力，出臺了《環(huán)境保護(hù)法》以及多種環(huán)境小法來從立法角度規(guī)范人民行為來保護(hù)環(huán)境，但是依舊有存在很多法律空白。群體性事件的處置也多是政策引導(dǎo)居多，其強(qiáng)制性遠(yuǎn)不及法律，這說明，群體性事件的法律規(guī)制空白還有待填補(bǔ)。環(huán)境保護(hù)法中，需要摒棄行政機(jī)關(guān)的“權(quán)利本位觀”重的舊思想，把政策和法律進(jìn)行完美結(jié)合；其次出現(xiàn)環(huán)境污染事件追究法律責(zé)任不完善，存在罪名與應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的不能完全重合的現(xiàn)象！所以必須完善相關(guān)法律法規(guī)，制定一個理念先進(jìn)，級別較高的環(huán)境保護(hù)法律體系！在筆者潛析的鹽城水污染事件引發(fā)的群體性事件的這五大原因從根本上來說都是法律制度上的缺失！下面筆者從以下幾方面來剖析由環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件的法律規(guī)制！

（一）完善環(huán)境法律體系

我國有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)形成了初級體系，包括綜合性環(huán)資基本法《環(huán)境保護(hù)法》以及一些具體的小法《水污染防治法》等一系列法律。但整個立法體系來看，是以“預(yù)防為主，防治結(jié)合”這一保護(hù)政策作為內(nèi)容重心。建立以預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，勢必形成造成重視預(yù)防輕視救濟(jì)的結(jié)果。另外，沒有把對生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則作為重要立法目的得到貫徹，在具體的法律條文中對資源開發(fā)中保護(hù)生態(tài)環(huán)境沒有具體的規(guī)定種種都使得現(xiàn)在的有關(guān)環(huán)境保護(hù)以及自然資源保護(hù)的法律條文難以適應(yīng)生態(tài)需要。

在鹽城水污染中，鹽城區(qū)人民法院對標(biāo)新化工有限公司負(fù)責(zé)人以“投放危險物質(zhì)罪”論罪處以刑罰。由該案可以也看出我國現(xiàn)行水污染在刑事立法上存有不足之處，反觀“重大環(huán)境污染事故罪”及時情節(jié)后果達(dá)到最嚴(yán)重的程度而法定刑最高也只有7年，難以發(fā)揮刑罰震懾犯罪的作用。在《水污染防治法》中有22條法規(guī)涉及到了法律責(zé)任，但僅限于罰款，整頓，責(zé)令關(guān)閉等處分；而現(xiàn)行刑法中僅僅涉及了水污染犯罪的量刑卻沒有具體的水污染犯罪的罪名，導(dǎo)致那些沒有社會責(zé)任心的企業(yè)排放污染水卻懷著僥幸心理以為可以逃避法律的追究，使水污染事件的屢禁不止！這與自1973年開始的至今的六次全國環(huán)境保護(hù)會議旨在對環(huán)境污染保護(hù)的重視是相違背的！因而我們要根據(jù)現(xiàn)實(shí)來制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，完善現(xiàn)行的法規(guī)體系！補(bǔ)足法律中的漏洞；其次，對現(xiàn)行存在的法律找出之中‘矛盾，‘重疊部分，進(jìn)行統(tǒng)一清理；找出現(xiàn)行法規(guī)中不再符合實(shí)情的進(jìn)行及時修訂；不斷完善現(xiàn)行法規(guī)，整合清理，形成系統(tǒng)配套且法律操作性強(qiáng)的法規(guī)。為民眾維權(quán)提供法保障！

（二）將可持續(xù)發(fā)展的立法思想貫穿到《憲法》中去

《環(huán)境保護(hù)法》對于保護(hù)和改善質(zhì)量環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)，社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。但是其立法目的也存在一些問題。我國在十四大變確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式變化，這種帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)不適應(yīng)新時代需求。其次，則是沒有體現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的基本理念——可持續(xù)發(fā)展理念！環(huán)境問題不僅是經(jīng)濟(jì)增長過程中的負(fù)面效應(yīng)，它本身也是發(fā)展問題、社會問題。改變傳統(tǒng)思想，把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為重要內(nèi)容制定在應(yīng)對環(huán)境與發(fā)展的規(guī)范性文件之中——《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》?，F(xiàn)行《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”，把生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以根本大法形式進(jìn)行規(guī)定但沒有提及“可持續(xù)發(fā)展”理念。所以將可持續(xù)發(fā)展貫徹在環(huán)境保護(hù)當(dāng)中，貫徹到《憲法》之中，讓它們構(gòu)成了有機(jī)的統(tǒng)一體，這樣才能使得環(huán)境與資源保護(hù)法律完善不再成為法律盲角。

（三）立法保障公民的環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)所包含的利益即：為了當(dāng)代人以及后代人持續(xù)生存發(fā)展的權(quán)利，能夠更好的享受良好環(huán)境品質(zhì)的一種生態(tài)的，文化的，審美的精神意義上的權(quán)益，是長遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實(shí)利益的相互結(jié)合，形成辯證的統(tǒng)一?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》中42條規(guī)定了公民享有環(huán)境權(quán)：“人人有權(quán)享有良好環(huán)境及有關(guān)環(huán)境狀況之可靠咨詢，也有權(quán)要求因違反環(huán)保法律所造成對其健康或財(cái)產(chǎn)損害之賠償?！蔽覈谀承┑胤江h(huán)境立法中對環(huán)境權(quán)有了原則性規(guī)定通過間接體現(xiàn)法律對公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)，但在現(xiàn)行憲法和全國性的立法中并未明確規(guī)定環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)入憲作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利具有人權(quán)保障功能：能夠使公民有法可依，為自己的權(quán)利提供法律依，受到侵害時獲得法律救濟(jì)！不管是從環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性來講，還是從人性尊嚴(yán)的角度來講，立法上保障公民的環(huán)境權(quán)都具有重要意義?，F(xiàn)行《憲法》26條只是原則性的規(guī)定了環(huán)境保護(hù)之一沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，因此必須在憲法中我國公民的基本權(quán)利和義務(wù)添加公民具有環(huán)境權(quán)這一基本權(quán)利，然后用具體法律法規(guī)進(jìn)一步的確立公民環(huán)境權(quán)，強(qiáng)化國家對公民環(huán)境權(quán)的保障。

（四）確立通暢的利益訴求渠道

有了暢通有效的利益訴求渠道，人們就可以及時地把自己的利益訴求表達(dá)出來，并且能夠得到很好的解決。保障民眾的參與權(quán)以及保證利益訴求渠道的通暢使不滿情緒能得到宣泄，最后通過救濟(jì)程序的有效發(fā)揮才能使人民訴求得到圓滿解決！正是利益訴求渠道的堵塞不通暢才會造成群體性事件的頻頻發(fā)生。因而筆者從以下四個制度來淺析人民群眾的利益訴求渠道：

1.信訪制度：至今為止，我國的信訪部門并不是獨(dú)立存在的的國家機(jī)構(gòu)，因此不具有任何解決民眾問題的實(shí)質(zhì)性權(quán)利，沒有實(shí)權(quán)則無法提高權(quán)威性。擁有自主性，才能把群眾反映的問題落到實(shí)處。在鹽城水污染事件爆發(fā)之前早便有居民反映水質(zhì)差，污染嚴(yán)重，但是卻沒有得到很好的解決，無人問津最終導(dǎo)致鹽城水污染事件的爆發(fā)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做好信訪工作，確立信訪部門的自主獨(dú)立性成為一個迫在眉睫的問題！

2.人民代表大會制度：人民代表大會制度是我國特色的社會主義制度！作為我國最主要的民意集中表達(dá)機(jī)制，在生活中發(fā)揮著不可磨滅的作用，人大代表是國家和人民之間的紐帶，人民代表大會能夠集中表達(dá)人民的呼聲，代表人民的利益。因此必須深化人大代表選舉辦法改革，使選舉出來的人大代表能夠更好的表達(dá)人民的利益，更加專業(yè)化能夠出色的完成自己的神圣使命！

3.司法救濟(jì)：“環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，公司企業(yè)或其它組織及個人的違法行為或不行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度”iv保障公民訴訟權(quán)利，保障司法公正，擴(kuò)大司法權(quán)威，理清司法權(quán)力和其他權(quán)力之間的關(guān)系。發(fā)揮在預(yù)防與化解群體性事件中的司法職能，保證司法救濟(jì)的基本地位。

4.其他方式：還可以通過以群眾舉報(bào)投訴；環(huán)評公眾參與研討會、論證會、座談會；以及新聞輿論監(jiān)督等新型方式來表達(dá)自己的利益訴求，保障自己的環(huán)境權(quán)。

（五）依法行政：完善監(jiān)管體系，保持政府的公信力

政府和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立，依法行政履行職責(zé)，嚴(yán)格依照程序行使職權(quán)，讓公民的權(quán)益得到保障。在處置群體性事件中，規(guī)范行政權(quán)力合法合理地運(yùn)行，以避免越權(quán)，濫用權(quán)力，失職等違法行政行為的出現(xiàn)。建立多元化群體性事件解決機(jī)制。

1.健全信息公開制度

信息公開是政府必須遵循的慣例和原則！也是各級政府必須承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)。健全信息公開制度：做到信息披露公開合法規(guī)范化。比如政府在對外方面應(yīng)該設(shè)立專門的新聞發(fā)言人委員會，在第一時間向社會發(fā)布官方和權(quán)威信息占領(lǐng)輿論的制高點(diǎn)！及時遏制不實(shí)傳聞和謠言！取得利益相關(guān)者和公眾的理解與認(rèn)可！增進(jìn)人民群眾和大眾傳媒對政府的信任度

2.建立應(yīng)急處置機(jī)制

在群體性事件的發(fā)展過程中，很容易出現(xiàn)無法預(yù)料的情況。如果處理得當(dāng)就能夠平息事件，化解矛盾；相反則可能激化矛盾，擴(kuò)大事態(tài)，因而需要未雨綢繆，保持靈敏“嗅覺”，建立社會矛盾信息監(jiān)測采集系統(tǒng)，在事件爆發(fā)之前必須做好處置的準(zhǔn)備夠工作。指揮機(jī)制能夠高效率高應(yīng)變能力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管轄區(qū)群體性事件，協(xié)調(diào)解決其中大問題；擁有完善配套的控制處置預(yù)案機(jī)制；最后，培養(yǎng)應(yīng)急處置素質(zhì)，加強(qiáng)法制培訓(xùn)，能夠有依有據(jù)的解決緊急群體性事件。

3.確立環(huán)境責(zé)任問責(zé)機(jī)制

政府環(huán)境責(zé)任是指政府有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并且需要自己積極主動的去履行保護(hù)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。通過立法機(jī)關(guān)問責(zé)；司法機(jī)關(guān)問責(zé)；人民群眾問責(zé)以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督四大渠道進(jìn)行環(huán)境問責(zé)，完善責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。明確在環(huán)境群體性事件等其他重大事故中責(zé)任單位和責(zé)任人，追究其相對應(yīng)的責(zé)任。此外，還可以通過改變傳統(tǒng)績效評估機(jī)制，把社會矛盾問題化解能力也作為業(yè)績評估的重要一項(xiàng)之一，想必也是能夠針對“監(jiān)管不力”現(xiàn)狀的一個有效的解決辦法！

注釋：

i周志家.環(huán)境保護(hù)、群體壓力還是利益波及廈門居民PX環(huán)境運(yùn)動參與行為的動機(jī)分析[J].社會，2011（1）.

ii張有富.論環(huán)境群體性事件的主要誘因及其化解[J].傳承，2010（11）.

iii子木峰.論企業(yè)的社會責(zé)任[EB/OL].http：//manage.org.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=12375

iv張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議[J].法學(xué)論壇，2002（06）.