趙麗

[摘 要]近年來(lái)，哈爾濱市不斷加大對(duì)社會(huì)組織的培育和管理的力度，但社會(huì)組織的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，面臨著總量規(guī)模不足、準(zhǔn)入制度不健全、缺少資金支持等問(wèn)題。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的召開，為社會(huì)組織的發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 發(fā)展現(xiàn)狀 趨勢(shì)分析

“社會(huì)組織”即中國(guó)政府通常所說(shuō)的“民間組織”，是與政府、市場(chǎng)并列的社會(huì)管理“第三部門”。在我國(guó)，社會(huì)組織的主體是社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三類組織。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種社會(huì)組織在提供社會(huì)公眾服務(wù)、緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用，社會(huì)影響日益擴(kuò)大。當(dāng)前，哈爾濱市社會(huì)組織的門類已經(jīng)涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，作用日益凸顯。培育和發(fā)展社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織的功能和作用，對(duì)于加快和推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，完善社會(huì)治理格局，保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、哈爾濱市社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r

（一）從數(shù)量上看

目前，哈爾濱市現(xiàn)有各類社會(huì)組織6843個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體1526個(gè)，民辦非企業(yè)單位3705個(gè)，城區(qū)備案社區(qū)社會(huì)組織1612個(gè)。社會(huì)團(tuán)體中行業(yè)性228個(gè)、學(xué)術(shù)性192個(gè)、專業(yè)性373個(gè)、聯(lián)合性170個(gè)、農(nóng)專協(xié)310個(gè)、分支機(jī)構(gòu)253個(gè)；民辦非企業(yè)單位中教育類1834個(gè)、勞動(dòng)類361個(gè)、體育類184個(gè)、民政類806個(gè)、科技類368個(gè)、衛(wèi)生類41個(gè)、文化類54個(gè)、其他類57個(gè)。其中市本級(jí)社會(huì)組織1282個(gè)，含市本級(jí)社會(huì)團(tuán)體693個(gè)，民辦非企業(yè)單位589個(gè)。

（二）從門類分布上看

哈爾濱市社會(huì)組織遍布城鄉(xiāng)，涉及教育、科技衛(wèi)生、文化、勞動(dòng)、工商、農(nóng)業(yè)、體育、法律、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，初步形成了門類齊全、多層次的社會(huì)組織體系。

（三）從黨建工作上看

在市本級(jí)社會(huì)組織中有61個(gè)建立了黨組織，黨員總數(shù)1765名，基本實(shí)現(xiàn)了符合組建條件的社會(huì)組織100%建立黨組織的目標(biāo)。

（四）從作用發(fā)揮上看

近年來(lái)，哈爾濱市不斷加大對(duì)社會(huì)組織的培育、管理力度，社會(huì)組織逐步發(fā)展壯大，作用日益凸顯，成為哈爾濱市經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中一支不可或缺的重要力量，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行業(yè)管理。哈爾濱市的工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，基本建立了行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)，在打造區(qū)域品牌、維護(hù)行業(yè)利益、幫助企業(yè)開拓市場(chǎng)等方面發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定。如僅民辦非企業(yè)單位就提供就業(yè)崗位3萬(wàn)余個(gè)，緩解了社會(huì)壓力，為創(chuàng)業(yè)型城市建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。社會(huì)組織在擴(kuò)大基層民主、引導(dǎo)群眾有序參與、增強(qiáng)社會(huì)自治、協(xié)調(diào)利益矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧、穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的作用，促進(jìn)了社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。社會(huì)組織積極從事扶貧濟(jì)困、安老撫幼、扶弱助孤、助學(xué)助醫(yī)等公益活動(dòng)，弘揚(yáng)了尊老愛幼、團(tuán)結(jié)互助、關(guān)心他人的良好社會(huì)風(fēng)尚，促進(jìn)了社會(huì)和諧，促進(jìn)了教科文等事業(yè)的繁榮。學(xué)術(shù)團(tuán)體、專業(yè)團(tuán)體和民辦文化體育服務(wù)機(jī)構(gòu)，聚集了大量的專家學(xué)者和專業(yè)人才，通過(guò)廣泛的學(xué)術(shù)研究、學(xué)術(shù)交流活動(dòng)和豐富多彩的文體活動(dòng)，促進(jìn)了科技創(chuàng)新和普及應(yīng)用，豐富了城鄉(xiāng)居民文化生活。

二、哈爾濱市社會(huì)組織發(fā)展中面臨的主要問(wèn)題

（一）社會(huì)組織總量規(guī)模不足，結(jié)構(gòu)不合理

在現(xiàn)代社會(huì)治理中，社會(huì)組織之所以能夠成為除了政府和市場(chǎng)以外的多元治理主體，其中一個(gè)重要的衡量指標(biāo)在于其有相當(dāng)規(guī)模的總量。目前，哈爾濱市每萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織數(shù)量6.5個(gè)，社會(huì)組織的數(shù)量規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要還不完全適應(yīng)。我國(guó)先進(jìn)城市社會(huì)組織發(fā)展迅速，天津每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織達(dá)到21個(gè)，張家港達(dá)到12個(gè)；世界發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平為每萬(wàn)人占有社會(huì)組織50個(gè)，中等發(fā)達(dá)國(guó)家也達(dá)每萬(wàn)人10個(gè)[1]，哈爾濱市相比差距較大。從結(jié)構(gòu)上看，哈爾濱市社會(huì)組織中互益性組織多、公益性組織少；運(yùn)作型組織多、支持型組織少；政府推動(dòng)型多、民間自發(fā)型少；教育培訓(xùn)類多、公益服務(wù)類少，社會(huì)組織代表性不強(qiáng)、覆蓋面不廣。社會(huì)組織總量規(guī)模不足以及結(jié)構(gòu)不合理，必然使得社會(huì)多元治理體系不完善，社會(huì)機(jī)制作用難以得到充分發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的目標(biāo)。

（二）社會(huì)組織運(yùn)行不規(guī)范，影響作用發(fā)揮

現(xiàn)實(shí)中，哈爾濱市社會(huì)組織質(zhì)量參差不齊。經(jīng)初步摸底，僅約1/3的社會(huì)組織能夠正常發(fā)揮作用，有的社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，組織不健全，缺乏理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等；有的社會(huì)組織運(yùn)作資金不足，由于缺乏項(xiàng)目而難以為繼；有的組織成立的目的不明確，管理松散；有的基本制度缺失，財(cái)務(wù)管理混亂；有的與企業(yè)組織的邊界不清晰，動(dòng)機(jī)目的不純，追逐利益傾向明顯；也有一些具有官方背景或由政府直接推動(dòng)成立的社會(huì)組織官僚風(fēng)氣重，對(duì)政府部門依賴性強(qiáng)，自我發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)薄弱，失去了社會(huì)組織應(yīng)有的社會(huì)特性。

（三）社會(huì)組織準(zhǔn)入制度不健全，管理薄弱

哈爾濱市的社會(huì)組織實(shí)行的是業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重管理體制，即社會(huì)組織要獲得“合法身份”，需先獲得所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門的審批，才能到民政部門登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。這種登記模式從一定層面上防止了不合格的社會(huì)組織登記成立，而且形成了業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙層監(jiān)督的效果，但這種登記模式也造成了社會(huì)組織進(jìn)入社會(huì)的門檻過(guò)高，許多社會(huì)需要的組織找不到業(yè)務(wù)主管單位無(wú)法設(shè)立。哈爾濱市民政局民間組織管理局只有6名工作人員，但要管理6800多家社會(huì)組織；各區(qū)、縣登記管理機(jī)關(guān)只有1名同志負(fù)責(zé)社會(huì)組織登記管理工作，且沒(méi)有專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。登記管理力量的薄弱，造成了對(duì)社會(huì)組織工作調(diào)查研究不夠、對(duì)社會(huì)組織的分類指導(dǎo)服務(wù)不夠、對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理不到位。同全國(guó)其他地區(qū)一樣，哈爾濱市除了依法登記和備案管理的社會(huì)組織外，民間草根組織的規(guī)模也較大，但目前仍未列入政府統(tǒng)計(jì)與指導(dǎo)的范疇。

（四）社會(huì)組織發(fā)展缺少資金支持

哈爾濱市尚未建立扶持社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金。天津市在市級(jí)層面設(shè)立了500萬(wàn)元的專項(xiàng)資金扶持社會(huì)組織發(fā)展；廣州、東莞分別從福彩基金安排500萬(wàn)元、1000萬(wàn)元設(shè)立扶持社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金，并出臺(tái)了專項(xiàng)資金管理辦法；上海僅虹口一個(gè)區(qū)就啟動(dòng)“兩個(gè)千萬(wàn)”專項(xiàng)資金，即1000萬(wàn)元“社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金”和1000萬(wàn)元“社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)專項(xiàng)資金”，用以培育行業(yè)帶頭人。

（五）培育扶持社會(huì)組織的法規(guī)政策不健全

社會(huì)組織的立法層次低，內(nèi)容不完善，政策不配套。目前，社會(huì)組織的法規(guī)和規(guī)章主要以程序性規(guī)范為主，實(shí)體性規(guī)范明顯不足。哈爾濱市在稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助、人事管理、社會(huì)保險(xiǎn)等方面缺乏健全的政策規(guī)定。

三、社會(huì)組織發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)與建議

黨的十八大報(bào)告提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)社會(huì)組織健康、有序發(fā)展”；黨的十八屆三中全會(huì)在社會(huì)組織參與社會(huì)治理、激發(fā)社會(huì)組織活力等方面也做出了重要部署?？梢姡鐣?huì)組織面臨難得的發(fā)展機(jī)遇，哈爾濱市社會(huì)組織也面臨蓬勃發(fā)展的大好局面。

（一）社會(huì)組織的發(fā)展步伐不斷加快

黨的十八大提出“加快推進(jìn)社會(huì)體制改革，創(chuàng)新社會(huì)管理，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系”的新任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。在中央決策推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展步伐勢(shì)必不斷加快，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的體制，健全公共安全體系”，使社會(huì)組織成為社會(huì)治理的重要力量。另外，其他涉及社會(huì)組織管理制度的改革和進(jìn)一步完善行政審批制度，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立民營(yíng)銀行等重點(diǎn)改革也在積極推進(jìn)。

（二）在全國(guó)推廣社會(huì)組織直接登記制度

2012年，根據(jù)國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要，民政部啟動(dòng)了全國(guó)性社會(huì)組織直接登記工作。社會(huì)組織直接登記是指除國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定須前置行政審批的情況外，社會(huì)組織可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，無(wú)須經(jīng)相關(guān)部門前置審批，也無(wú)須找業(yè)務(wù)主管單位掛靠。目前，已有19個(gè)省份開展或試行了社會(huì)組織直接登記，9個(gè)省份下放了非公募基金會(huì)登記管理權(quán)限，8個(gè)省份下放了異地商會(huì)登記管理權(quán)限，4個(gè)省份開展了涉外民辦非企業(yè)單位的登記試點(diǎn)[2]。2013年初，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案對(duì)社會(huì)組織管理制度改革作出了部署，該方案明確表示：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等4類社會(huì)組織可以直接登記。直接登記制度是社會(huì)組織的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)[3]，我省和哈爾濱市的社會(huì)組織登記工作也在現(xiàn)有的政策法規(guī)框架內(nèi)做積極調(diào)整，嘗試向直接登記靠攏。

（三）完善法律法規(guī)，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供制度保證

目前，民政部正按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，配合國(guó)務(wù)院相關(guān)部門抓緊修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，修訂重點(diǎn)將集中在改革登記管理體制、明確民政及相關(guān)部門權(quán)責(zé)等方面，修訂工作2013年底完成。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部專門的《社會(huì)組織法》，待條件成熟時(shí)，再適時(shí)制定、出臺(tái)《社會(huì)組織法》，推動(dòng)社會(huì)組織在法制的軌道上良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）加大政府職能轉(zhuǎn)移力度，使社會(huì)組織承擔(dān)更多的社會(huì)服務(wù)職能

在2012年3月19日召開的第十三次全國(guó)民政會(huì)議上溫家寶強(qiáng)調(diào)：政府的事務(wù)性管理工作，適合通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)。會(huì)議提出，今后一個(gè)時(shí)期要加大政府職能轉(zhuǎn)移力度，政府各職能部門對(duì)各自承擔(dān)的職能應(yīng)進(jìn)行全面的梳理和分解，將政府部門不再行使和可交由社會(huì)組織承擔(dān)的職能事項(xiàng)分離出去，由那些素質(zhì)較好、運(yùn)作規(guī)范、作用明顯的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)：“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)?！苯陙?lái)，哈爾濱市在公共衛(wèi)生、養(yǎng)老、城市維護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域啟動(dòng)了政府購(gòu)買服務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)移邁出新的一步。

（五）健全社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系，推進(jìn)社會(huì)組織健康、有序發(fā)展

在大力培育發(fā)展社會(huì)組織中，必須加大監(jiān)管力度，健全監(jiān)管體系，以保證社會(huì)組織健康、有序地發(fā)展。一是財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、外事、金融、公安、勞動(dòng)保障等部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)、納稅行為、涉外交往活動(dòng)、外匯資金、社會(huì)保障等方面進(jìn)行監(jiān)管[4]。二是落實(shí)行業(yè)指導(dǎo)。教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、商務(wù)、工業(yè)和信息化等行業(yè)主管部門應(yīng)將社會(huì)組織納入行業(yè)管理，通過(guò)制定導(dǎo)向性政策、發(fā)布信息等方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行指導(dǎo)。三是開展社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估。制定科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，建立“政府指導(dǎo)、社會(huì)參與、獨(dú)立運(yùn)作”的社會(huì)組織評(píng)估體系和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)登記后社會(huì)組織實(shí)行分類管理和分級(jí)管理，對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行情況進(jìn)行全方位評(píng)估。四是要制定社會(huì)組織行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則。要引導(dǎo)社會(huì)組織建立民主自治、運(yùn)行有序、權(quán)責(zé)明確、制衡有效的法人治理機(jī)制，要完善社會(huì)組織年檢和檔案管理制度。

（六）加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度

哈爾濱市明確表示，今后一個(gè)時(shí)期要加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，探討建立公共財(cái)政對(duì)社會(huì)組織的資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，籌建社會(huì)組織扶持發(fā)展基金和社會(huì)組織孵化基地，在資金、辦公用房、人員培訓(xùn)等方面提供幫扶，解決社會(huì)組織發(fā)展中面臨的難題。對(duì)符合條件的社會(huì)組織要按規(guī)定落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，特別是落實(shí)捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策，拓寬社會(huì)組織籌資渠道，增加公益積累，壯大社會(huì)組織發(fā)展實(shí)力。

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