摘要：秩序建構(gòu)的現(xiàn)代國家治理邏輯表明，信任構(gòu)成現(xiàn)代國家治理的重要基礎(chǔ)。制度化不信任是信任的姊妹，也是現(xiàn)代國家治理的客觀情勢(shì)。通過規(guī)范政治程序、保障公眾權(quán)利、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共利益、增強(qiáng)政治體認(rèn)感，制度化不信任對(duì)現(xiàn)代國家治理發(fā)揮著建構(gòu)性的積極作用?；诖?，應(yīng)通過明確制度建設(shè)的理念前提、健全制度化不信任的常態(tài)機(jī)制、提升制度執(zhí)行力等層面來實(shí)現(xiàn)信任質(zhì)態(tài)和治理績(jī)效的提升。

關(guān)鍵詞：國家治理；秩序建構(gòu)；制度化不信任

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）06-0029-07

作為一個(gè)古老而又親近的話題，信任一直備受關(guān)注，尤其是當(dāng)人們糾結(jié)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的各種問題時(shí)，它常常被提及。然而，與之相伴而生的不信任，長期受到人們的冷落，不僅未受到重視，相反還被認(rèn)為是信任的對(duì)立物而飽受摒棄。事實(shí)上，信任與不信任是兩種相互貫通的機(jī)制，彼此互相依存，二者都是現(xiàn)代國家治理中客觀存在的結(jié)構(gòu)形態(tài)。對(duì)于現(xiàn)代國家治理而言，不信任的積極作用是無以回避的。理性的現(xiàn)代國家治理自然不能忽視不信任，應(yīng)通過健全完善制度化不信任來鞏固現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。

一、信任：現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)

古今中外的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴人們，國家治理之所以重要，乃是源于人類政治社會(huì)生活中的一個(gè)“元問題”——過上幸福而高尚的生活。早在兩千五百多年前，政治學(xué)鼻祖亞里士多德就開宗明義：“城邦是若干家庭和種族結(jié)合而成的保障優(yōu)良生活的共同體，以完美的、自足的生活為目標(biāo)。城邦的目的是優(yōu)良的生活，而人們做這些事情都是為了實(shí)現(xiàn)這一目的。城邦是若干家庭和村落的共同體，追求完美的、自足的生活。我們說，這就是幸福而高尚的生活?！盵1]（p.90）

既然要過上幸福而高尚的生活，那就需要選擇合適的路徑。盡管對(duì)于何以達(dá)致幸福而高尚的生活，不同的人給予了不同的闡釋，但在紛繁復(fù)雜的爭(zhēng)論中仍有一個(gè)基本共識(shí)，那就是只有在有序的社會(huì)中才能夠過上幸福而高尚的生活。這是因?yàn)橹刃驅(qū)τ谌祟惾魏蔚男袨閷?shí)踐來說均具有永恒意義，而不是權(quán)宜之計(jì)。在很大程度上可以這樣講：“如果我們是出于理性，而不是出于情感，如果我們尊重實(shí)際，而不是沉湎于想象。我們就應(yīng)承認(rèn)，對(duì)于社會(huì)公共生活而言，秩序與其他社會(huì)價(jià)值相比具有優(yōu)先性?！盵2]無論是轉(zhuǎn)型社會(huì)帶來的社會(huì)不穩(wěn)定因素的日益增多，使人們的安全感不斷降低，從而凸顯秩序之重要性的客觀現(xiàn)實(shí)，還是西方發(fā)達(dá)國家國家治理的經(jīng)驗(yàn)啟示和理論研究而形成的基本共識(shí)，都一再表明秩序之于國家治理的重要性。這充分說明，人們之所以需要國家治理，其首要目的就是尋求一個(gè)合法良好的社會(huì)秩序。

秩序固然重要，但構(gòu)建秩序的道路并不平坦。由此，如何處理不同社會(huì)成員之間以及社會(huì)成員與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的矛盾和沖突，成為人們?cè)诂F(xiàn)代國家治理過程中必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。基于此，人們作出了諸多深思，其最終結(jié)論是：國家治理的根本之策在于夯實(shí)信任根基。因?yàn)椤耙环N政體若想長期維持下去，那么城邦的所有部分都應(yīng)該愿意看到其存在和維持。對(duì)于一切城邦或政體都相同的一條普遍原則，即城邦的各個(gè)部分維持現(xiàn)行政體的愿望必須強(qiáng)于廢止這一政體的愿望”[1]（p.141）。亞氏在這里揭示的就是信任的重要價(jià)值。隨后，承繼亞里士多德的信任傳統(tǒng)，人們一直堅(jiān)信國家治理的根基從根本上取決于公眾的信任和托付。有些置信者甚至認(rèn)為，信任之于國家治理，猶如空氣之于人的呼吸和命運(yùn)。

從實(shí)踐看，信任對(duì)國家治理的積極作用主要通過兩個(gè)層面展現(xiàn)出來。一方面，促進(jìn)良好的政社互動(dòng)。良好的“國家-社會(huì)”關(guān)系是現(xiàn)代國家治理的重要基礎(chǔ)。歷經(jīng)不斷探索，人們逐漸認(rèn)識(shí)到良性互動(dòng)的“國家-社會(huì)”更加契合當(dāng)前中國的實(shí)際。因?yàn)椤吧鐣?huì)內(nèi)部存在的矛盾和沖突可以引入國家干預(yù)的必要性，同時(shí)也需要強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)調(diào)節(jié)的合理限度”[3]（pp.1416）。更何況，“國家與社會(huì)并不是兩個(gè)完全獨(dú)立的實(shí)體，它們?cè)诮粨Q中相互賦權(quán)和變更行動(dòng)邊界，國家與社會(huì)之間是一種共贏而非零和博弈關(guān)系，良性合作是可欲可求的”[4]。合作互動(dòng)既可以減少現(xiàn)代國家治理的成本，也有助于凝聚現(xiàn)代國家治理所需的智慧。既然要建構(gòu)良性的互動(dòng)關(guān)系，自然離不開互信。脫離互信，合作、互動(dòng)自然是“空中樓閣”、“鏡中花”、“水中月”。因此，反過來講，如果能合理地建構(gòu)信任關(guān)系，現(xiàn)代國家治理所需的政社互動(dòng)則具備堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。另一方面，能降低治理過程中的內(nèi)耗。同任何經(jīng)濟(jì)行為一樣，國家治理也是需要投入的，需要耗費(fèi)一定的成本。但是，理性的現(xiàn)代國家治理需要將成本、內(nèi)耗控制在一定范圍之內(nèi)。而要有效控制成本、消除內(nèi)耗，根本之策不是依靠武力，而是尋求彼此之間的信任與合作。

二、制度化不信任：現(xiàn)代國家治理的客觀場(chǎng)景

盡管信任之于國家治理須臾不可或缺，但現(xiàn)代國家治理中存在著一種信任張力。“信任文化的出現(xiàn)恰恰得益于民主建構(gòu)中的制度化的不信任。民主秩序的大多數(shù)構(gòu)成原則都假定一種制度化的不信任，即它們?yōu)槟切┏惺茱L(fēng)險(xiǎn)的信任者提供了某種防范與保證措施——它們不僅能夠抑制被信任者‘背信棄義的動(dòng)機(jī)，而且當(dāng)失信行為業(yè)已發(fā)生時(shí)，它們還可以進(jìn)行糾錯(cuò)。在這種情況下，自發(fā)的、普遍性的信任文化就很有可能萌發(fā)。簡(jiǎn)言之，制度化的不信任程度越高，自發(fā)信任的水平就越高。”[5]

實(shí)踐表明，“不信任不是信任的對(duì)立面，而是一種態(tài)度；以這種態(tài)度，認(rèn)知假設(shè)不斷地被檢驗(yàn)和細(xì)查，它調(diào)節(jié)信任的分配。這種態(tài)度以及源自這種態(tài)度的實(shí)踐（例如調(diào)查性的報(bào)刊文章、公眾聽證或者反對(duì)黨的競(jìng)選運(yùn)動(dòng)和活動(dòng)）在一個(gè)民主政體中是必要的，以便證實(shí)那些被證明為能經(jīng)得起不信任和經(jīng)不起不信任的核心假設(shè)。一種政治制度，如果不信任在其中容易被表達(dá)和聽到，而且其假定的理由容易被公平地評(píng)價(jià)為有效或者被駁倒，那么由于這種透明性給公民們提供的保證，它值得信任”[6]（pp.7071）。從制度化不信任之必要性的角度看，“如果能夠創(chuàng)造一種環(huán)境使人際信任最大化，并能夠使公民對(duì)商業(yè)和政府的信任保持在一定的水平，那么解決這種困境的方法就是制度化不信任。制度化不信任并不意味著培養(yǎng)對(duì)制度的不信任，它是指運(yùn)用合理的制度設(shè)計(jì)原則使制度能夠監(jiān)督其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力”[7]。通過制度化不信任設(shè)置，既可以為施信者提供保障，也可以為背信者設(shè)置矯正機(jī)制。

在西方國家治理實(shí)踐中，一直蘊(yùn)含著豐富的制度化不信任機(jī)制。如共和論者始終倡導(dǎo)要對(duì)政府給予一定程度的不信任和質(zhì)疑態(tài)度，只有這樣才可以保證“委托-代理”的關(guān)系鏈條不至于破裂并保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)古典共和主義進(jìn)展到現(xiàn)代社會(huì)以后，這種不信任的理念已成為共和制度的潛在前提。比如洛克、孟德斯鳩乃至美利堅(jiān)合眾國的創(chuàng)立者們都強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡——首先是要分權(quán)，而分權(quán)正是建立在對(duì)權(quán)力不信任的基礎(chǔ)上。正是有了不信任，才能建立起對(duì)于政治權(quán)力的制度性約束。從這個(gè)角度，哈特始終堅(jiān)持，“政治上的不信任的確含有民主規(guī)范，這些規(guī)范使得他們期望他們選出的官員們具有技術(shù)的能力和有信用責(zé)任的行為”[8]（p.69）。

在國家治理中，制度化不信任實(shí)際上蘊(yùn)含著這樣一種內(nèi)在邏輯：“信任的本質(zhì)是公眾對(duì)公共權(quán)力的信任，公共權(quán)力具有工具性，有必要對(duì)公共權(quán)力保持一種懷疑、警惕和不信任的態(tài)度與信念；為此，現(xiàn)代民主政治形態(tài)的政制架構(gòu)中植入了諸如合法性、憲政、司法審查、法治、行政訴訟等具有制度化不信任屬性的原則或制度形式，其使命就是對(duì)公共權(quán)力特別是政治行動(dòng)者進(jìn)行預(yù)防或追懲，來保障公共權(quán)力的確定性、可控性和可預(yù)期性，進(jìn)而獲取公眾的政治信任投入?！盵9]這正導(dǎo)出了制度化不信任的本源：正是權(quán)力具有工具性和擴(kuò)張性，再加上掌握權(quán)力的人所內(nèi)含的幽暗意識(shí)，才使人們要建構(gòu)起對(duì)公共權(quán)力及其運(yùn)作的信任和監(jiān)督機(jī)制?；诓恍湃蔚目陀^必要性，皮奧特·斯托姆卡向人們透析了以不信任為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政治生活的十二大原則：合法性原則、定期選舉與任期制、多數(shù)原則與集體決策原則、分權(quán)制衡與有限政府原則、法治原則與司法獨(dú)立原則、憲政與司法審查原則、訴訟原則、程序適當(dāng)原則、法律執(zhí)行原則、公民權(quán)利原則、一視同仁和公正原則、公開交流原則。

從其表達(dá)方式來看，國家治理過程中的制度化不信任主要通過社會(huì)心理、社會(huì)話語和社會(huì)行動(dòng)三種形式來表達(dá)，而且三者之間具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。也就是說，先是產(chǎn)生不信任的心理，然后通過不信任的言語表達(dá)反映出來，當(dāng)言語表達(dá)還不夠輸送不信任的態(tài)度時(shí)，相應(yīng)的不信任的政治行動(dòng)就會(huì)出現(xiàn)。然而，“在現(xiàn)階段的中國社會(huì)，公眾的不信任已不再是以往的那種冷漠、容忍等消極的心理表示，其表達(dá)形式已日益多樣化，特別體現(xiàn)為話語和行動(dòng)。從話語看，人們一般利用民間歌謠、順口溜、政治笑話、小道消息等來傳播政治不滿；也有通過大眾傳媒如報(bào)紙、電視、期刊雜志等發(fā)表自己的政治見解和主張。從行動(dòng)看，既有人大代表投反對(duì)票、公眾聯(lián)名彈劾人大代表、行政訴訟、信訪、舉報(bào)等制度和法律化的方式，也有非正常上訪、沖擊政府組織等半制度或非制度化的表達(dá)；既有請(qǐng)?jiān)?、靜坐、示威、集體散步，或以摧殘自我進(jìn)行要挾的較為溫和的方式，又有堵塞交通、圍堵政府機(jī)關(guān)以及打、砸、搶、燒等暴力抗議行為。這些都是現(xiàn)實(shí)中公眾用于表達(dá)不滿、釋放不信任的形式”[10]。與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)快速來臨相對(duì)應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)等新興媒體日漸成為公眾表達(dá)不信任的一種渠道。然而，“通過網(wǎng)絡(luò)和短信等形式，信息在傳播中扭曲變形，不實(shí)信息在參與事件的群眾中形成了共鳴，并越來越把矛頭指向公安部門、司法不公和權(quán)力腐敗。特別是，現(xiàn)代傳媒在相當(dāng)程度上推動(dòng)公眾政治效能的增強(qiáng)，如果高效能與高信任交織一起時(shí)，就會(huì)帶來政治遵從和認(rèn)同；如果高效能與低信任耦合時(shí)，政治暴力就成為必然”[11]。諸多事實(shí)說明，“在某些情況下需要信任，而其他情況則要求不信任。這是合理而且不容質(zhì)辯的”[12]（p.113）。

由此可見，所謂制度化不信任就是蘊(yùn)含有不信任因素的政治理念和制度規(guī)則，權(quán)力的擴(kuò)張性和人的“幽暗意識(shí)”構(gòu)成它的理論背景和實(shí)踐基礎(chǔ)，合法性原則、分權(quán)制衡、問責(zé)政治等制度設(shè)置都是制度化不信任的外在表現(xiàn)。它不是引導(dǎo)公眾樹立對(duì)制度的不信任，而是以制度為藍(lán)本，以不信任為邏輯起點(diǎn)，以建立對(duì)公共權(quán)力的信任為最終目的歸宿。從西方國家的政治生活看，制度化不信任是現(xiàn)代政黨政治和現(xiàn)代國家治理的重要制度安排。它主要通過打造政治生活兩極主體——官僚及治理機(jī)構(gòu)與公眾之間的信任關(guān)系來構(gòu)建信任功能。一方面，它以公共權(quán)力為首指對(duì)象，以督促公共權(quán)力主動(dòng)公開透明運(yùn)作、增強(qiáng)權(quán)力的可控性、預(yù)期性和回應(yīng)性；另一方面，它以不信任為邏輯原點(diǎn)，激發(fā)公眾對(duì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其日常行為的監(jiān)督，進(jìn)而保護(hù)自身合法權(quán)益、建構(gòu)政治秩序。

三、制度化不信任在現(xiàn)代國家治理中的建構(gòu)性作用

馬克沃倫在檢視人類政治社會(huì)生活的實(shí)踐后認(rèn)為：“制度化不信任越多，自發(fā)的信任就越多。就兩者關(guān)系看，制度化不信任是前提，是基礎(chǔ)，自發(fā)政治信任是結(jié)果，是副產(chǎn)品?！盵6]（pp.7172）一定程度上講，這契合現(xiàn)代國家治理的客觀需要。那么，在現(xiàn)代國家治理中，制度化不信任如何發(fā)揮建構(gòu)性的積極作用呢？一般而言，它主要發(fā)揮四重作用。

第一，規(guī)范政治程序。政治系統(tǒng)是否程序化運(yùn)作與政治信任水平的高低呈直接的正相關(guān)性。“公眾對(duì)決策過程的評(píng)價(jià)影響著他們對(duì)政治制度的信任?！盵13]政治不按照正常程序運(yùn)作的結(jié)果就是權(quán)力運(yùn)行的脫節(jié)?！八^權(quán)力運(yùn)行的脫節(jié)，我們將其界定為：權(quán)力的作用對(duì)象即政策的目標(biāo)群體無法將自己的偏好以及對(duì)政策過程的感受通過暢通、合法的途徑加以充分有效反饋，而權(quán)力享有者們?nèi)匀辉谝蝗缂韧闹贫ㄖ鴽Q策。我們可以將其聯(lián)想成一輛車頭與車身斷掉鋼索的機(jī)車，機(jī)車一往無前，且越來越快，而車身則逐漸慢下來。最后車頭和車身都會(huì)脫軌。應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，我們很明白，這其中的寓意?！盵14]然而，權(quán)力運(yùn)行脫節(jié)帶來的直接后果就是現(xiàn)代國家治理績(jī)效的大幅度降低。為此，人們總是不斷探索如何規(guī)避這一難題。基于此，設(shè)置定期選舉、少數(shù)服從多數(shù)原則、分權(quán)制衡、司法審查等制度化不信任機(jī)制被寄予厚望。人們期待這些不信任機(jī)制的應(yīng)用和開發(fā)能促進(jìn)公眾與政治系統(tǒng)之間建立起可靠的安全感，使公眾對(duì)政治系統(tǒng)充滿信心。

第二，規(guī)制公共權(quán)力。政府起源的討論已經(jīng)直白表明，權(quán)力之所以產(chǎn)生，是源于權(quán)利的授予和讓渡。正是因?yàn)橛辛藱?quán)利的相信、授予，才會(huì)形成權(quán)力并為權(quán)力運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。權(quán)利雖然具有終極價(jià)值，但它的實(shí)現(xiàn)和保障乃是以權(quán)力為后盾的。由此可見權(quán)力與權(quán)利之間的內(nèi)在邏輯：權(quán)利產(chǎn)生權(quán)力，但權(quán)利的維護(hù)和保障又是維系于權(quán)力及其運(yùn)行?？蓡栴}是，權(quán)力一旦產(chǎn)生，它就天然具有擴(kuò)張性和自利性。所以，如何規(guī)制權(quán)力以保障權(quán)利成為人們的不懈探索。在這個(gè)過程中，選舉制、考核制、質(zhì)詢制、分權(quán)制衡制、司法審查制等制度化不信任被越來越多地應(yīng)用。很多事實(shí)表明：“一個(gè)政治系統(tǒng)中規(guī)范權(quán)力的因素越多，公眾權(quán)利得以保障的機(jī)會(huì)就越多，程度會(huì)越高。應(yīng)該說，成熟的民主政治系統(tǒng)中通常存在一個(gè)由具有不信任屬性的諸種制度構(gòu)成的周延的規(guī)范體系，其重要功效是確立一個(gè)公權(quán)力不能隨意介入的領(lǐng)域，即獨(dú)立的個(gè)人空間，旨在形成以人為目的為核心的權(quán)力體系。這主要包括：人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、政治知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。換言之，制度化不信任充分展現(xiàn)了對(duì)公眾權(quán)利與自由的偏愛，在根本上服務(wù)于人權(quán)的價(jià)值目標(biāo)?！盵7]由此，規(guī)制權(quán)力以保障權(quán)利成為制度化不信任的重要指向。

第三，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共利益。人們的一切行動(dòng)都同其利益有關(guān)。因而利益成為現(xiàn)代國家治理中的一條基本準(zhǔn)則，也構(gòu)成建構(gòu)社會(huì)秩序的重要憑借。但是，國家治理所強(qiáng)調(diào)的利益不是單純的個(gè)體利益，而是公共利益。盡管公共利益難以界定，但將它看作公共政策的重要標(biāo)準(zhǔn)和政治發(fā)展的鮮明取向并不為過。從政治學(xué)的視角看，公共利益的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)共同體成員、政府與社會(huì)利益的合理均衡。對(duì)公共利益的尊重是形成國家治理合力的過程。首先，它能體現(xiàn)大多數(shù)人的利益。盡管到底何謂“大多數(shù)人”難以定論，但它“并不是一個(gè)絕對(duì)的概念而是取決于一個(gè)社會(huì)的人們通過民主和法律的程序是如何來界定大多數(shù)的。當(dāng)今社會(huì)，公共治理中的大多數(shù)意味著公平共享包容，減少社會(huì)排斥，通過包容性增長和包容性發(fā)展來實(shí)現(xiàn)公共利益”[15]。對(duì)公共利益的尊重能讓更多的人共享公共利益和同質(zhì)均等的發(fā)展權(quán)利，使發(fā)展成果惠及所有人，從而為現(xiàn)代國家治理奠定基礎(chǔ)。其次，它能擺脫“局部利益”的窠臼，尤其是能擺脫利益集團(tuán)和部門、地方利益的“綁架”，規(guī)避“諾斯悖論”。利益集團(tuán)之于政治信任最大的危害就是損害公共利益，損傷政治系統(tǒng)的合法性根基。對(duì)公共利益的尊重，實(shí)際上就是對(duì)利益集團(tuán)干擾公眾合法權(quán)益的矯正和糾偏，通過排除利益集團(tuán)的干擾，可以為現(xiàn)代國家治理掃除障礙。因此，通過制度化不信任機(jī)制，可以將不同的利益紛爭(zhēng)予以整合，使不同的利益訴求得以相互兼容。此外，在協(xié)調(diào)利益的過程中，制度化不信任還可以限制政府的自利行為，進(jìn)而建構(gòu)起治理的基礎(chǔ)。

第四，增強(qiáng)政治體認(rèn)感。“當(dāng)認(rèn)為人們應(yīng)該影響政治領(lǐng)導(dǎo)者時(shí)，人們把效能看作一種規(guī)范。當(dāng)認(rèn)為人們感到他們能夠影響政治領(lǐng)導(dǎo)者時(shí)，人們把效能看作一種性情。當(dāng)發(fā)現(xiàn)人們實(shí)際上確實(shí)能夠影響政治精英時(shí)，人們把效能看作一種行為?！盵16]這種效能實(shí)際上就是公眾對(duì)政治系統(tǒng)的體認(rèn)。但人們?cè)诶斫獾臅r(shí)候，似乎想到更多的是公眾對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)知和參與，很少考慮到政治系統(tǒng)對(duì)公眾利益訴求的回應(yīng)。事實(shí)上，政治體認(rèn)還來自政治系統(tǒng)對(duì)公眾的回應(yīng)。而要政治系統(tǒng)能對(duì)公共的要求有所回應(yīng)，則同樣離不開制度化不信任。比如，對(duì)權(quán)力工具性的認(rèn)知和選舉制的實(shí)行，能夠讓公共權(quán)力機(jī)構(gòu)時(shí)刻保持警醒，進(jìn)而及時(shí)對(duì)公眾的訴求和呼聲予以回應(yīng)。一旦公眾能從政治系統(tǒng)那里得到及時(shí)回應(yīng)，他便會(huì)覺得自己的行動(dòng)能夠影響、改變政治運(yùn)作，進(jìn)而激發(fā)起對(duì)國家治理體系的信任。

四、現(xiàn)代國家治理中制度化不信任的建構(gòu)路徑

制度化不信任透露出來的積極作用說明，通過制度化不信任來推動(dòng)現(xiàn)代國家治理是一個(gè)重要方略?；诖?，有四個(gè)方面值得關(guān)注和重視。

第一，明確制度建設(shè)的理念前提?！爸贫染褪欠€(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式。制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！盵17]（p.18）因此，很多人比較看重制度的實(shí)施過程。但事實(shí)上，制度實(shí)施是建立在有合適的制度這一前提和基礎(chǔ)之上的。如果制度前提有問題，那么這種制度執(zhí)行得再好也難以發(fā)揮應(yīng)用的作用，有時(shí)甚至?xí)鸱醋饔谩Ｒ虼?，這里就提出了制度建設(shè)的理念前提問題。換言之，政治權(quán)力的工具性和擴(kuò)張性是無法回避的，這就決定了制度設(shè)計(jì)不能以信任為前提，而必須以不信任為基本的理念前提。但問題是，當(dāng)下中國很多的制度建設(shè)往往就是以信任為前提。人性善的認(rèn)知內(nèi)在地設(shè)定權(quán)力執(zhí)掌者不會(huì)肆意侵犯公共利益，所以在日常治理活動(dòng)中常見一些“免檢規(guī)則”、“免責(zé)制度”。顯然，從信任的生成實(shí)踐看，這是不符合邏輯的。因此，要積極借鑒西方國家的一些經(jīng)驗(yàn)做法，以不信任為基本理念前提來設(shè)立制度規(guī)范。值得肯定的是，近年來隨著反腐敗工作的不斷推進(jìn)，以官員財(cái)產(chǎn)公示為內(nèi)核的反腐策略開始試水，并引起了不小的社會(huì)反響。但遺憾的是，這項(xiàng)工作在推進(jìn)過程中遇到了一些阻礙，期待更多、更深入的探索。在制度建設(shè)過程中，還有一個(gè)理念前提就是確保制度正義。制度正義也可以看作是制度倫理問題。“康芒斯告訴我們，制度雖然很復(fù)雜，但是，不管何種制度，它都是一種價(jià)值選擇的結(jié)果，純粹科學(xué)的制度是不存在的。既然是一種價(jià)值選擇行為，就必須考慮到制度本身的公平、正義，以及制度運(yùn)行是否有利于公共利益的維護(hù)等價(jià)值層面的因素。因此，從制度本身的選擇和設(shè)計(jì)、制度和人之間的互動(dòng)關(guān)系、制度功效等方面出發(fā)，都要求考慮制度倫理問題?！盵18]具體來說，就是要使制度建設(shè)既促進(jìn)政府建構(gòu)公眾的信任，也要有助于公眾建構(gòu)其對(duì)政府的信任。任何偏袒一方的制度都是有悖其倫理精神的。

第二，健全制度化不信任的常態(tài)機(jī)制。對(duì)于制度化不信任而言，定期選舉制、有限政府、公職任期制等是其常態(tài)機(jī)制。因此，從一定意義上講，要建構(gòu)制度化不信任，就應(yīng)該從這些常態(tài)機(jī)制入手。在此，除了需要不斷提升經(jīng)濟(jì)績(jī)效以改善民生、構(gòu)筑穩(wěn)固基礎(chǔ)以外，還需要積極推動(dòng)民主政治發(fā)展，以回應(yīng)公眾不斷增長的權(quán)利聲張?jiān)V求。選舉是民主的重要外在表征，因而很多人將選舉當(dāng)作民主的重要指標(biāo)?！肮娎眠x舉方式，選出自己的管理者，并把自己需要做的事項(xiàng)委托給這些人?！盵19]定期選舉能使公共權(quán)力執(zhí)掌者體會(huì)到自己手上的權(quán)力是公眾授予的，自己只不過是公眾的代理人而已，因而要按照委托人的意愿來行事，否則委托人就會(huì)將授予的權(quán)力收回去，重新尋找新的委托人。根據(jù)特殊的國情，中國推行的是漸進(jìn)選舉模式——以基層為起點(diǎn)，逐步向上推動(dòng)。從目前的實(shí)踐來看，這種策略確實(shí)符合中國實(shí)際，但要進(jìn)一步推動(dòng)中國選舉不斷發(fā)展，目前還需要從激發(fā)選舉意識(shí)、規(guī)范選舉規(guī)程、培養(yǎng)選舉技能等方面做出更多的努力。政府建設(shè)對(duì)協(xié)商合作型信任建構(gòu)也至關(guān)重要。公正、透明、有限、高效的政府是激發(fā)公眾政治信任的必要條件。目前，在政府建設(shè)問題上，亟待繼續(xù)推進(jìn)的是轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府管理效能。政府職能轉(zhuǎn)變滯后、效能偏低必將導(dǎo)致公眾的利益訴求難以得到滿足，一旦公眾利益訴求得不到滿足，則直接影響公眾對(duì)政府的信心和支持態(tài)度?？陀^而言，當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變重點(diǎn)在基層政府?；鶎诱囊慌e一動(dòng)直接影響著公眾對(duì)政府的判斷、感知和信賴。而且諸多事實(shí)也一再表明，基層政府不盡職責(zé)，“越位、缺位、錯(cuò)位”的諸多情況正在構(gòu)成政府信任缺失的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景。因而，應(yīng)通過劃清基層政府權(quán)責(zé)清單、健全完善公共服務(wù)、擴(kuò)展公共參與等路徑來促進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)建立制度化不信任的常態(tài)化機(jī)制。

第三，提升制度執(zhí)行力，以增強(qiáng)制度的有效性。“制度是三個(gè)系統(tǒng)相互交織的產(chǎn)物，包括個(gè)人、制度和可以稱為環(huán)境的制度集合?！盵20]（p.56）既然制度是多重因素共同作用的結(jié)果，便提出了制度的有效性問題。所謂制度的有效性，簡(jiǎn)而言之就是制度能得到全面、有效的貫徹落實(shí)，進(jìn)而發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用。但是，從目前的社會(huì)管理現(xiàn)狀看，制度并沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的有效性，這集中表現(xiàn)為“制度懸置”、“制度錯(cuò)位”、“制度逆變”三個(gè)方面。上述三方面問題不僅使得制度實(shí)施不可能達(dá)到形式邏輯與實(shí)質(zhì)邏輯的符合，而且使得制度僅停留在文本層面，運(yùn)行邏輯是非制度性或傳統(tǒng)性的，即政府制度“有效性嚴(yán)重不足”。特別要指出的是，此種“不足”帶來的是：制度結(jié)果的不確定性大、可期待性差，并造成社會(huì)個(gè)體和組織行為上的困惑，進(jìn)而破壞社會(huì)的制度預(yù)期；更為嚴(yán)重的是，公眾的制度信任或?qū)舱咝叛隹赡軙?huì)因此蕩然無存[21]。馬克沃倫告誡人們：“任何容忍（或沒有發(fā)覺）謊言、不能使行為者守約和尊重諾言、帶有偏見并容許不當(dāng)?shù)美约安荒軓浹a(bǔ)至少某些主要的不平等的制度證據(jù)，似乎是‘系統(tǒng)的不信任和最終犬儒主義的唯一合法理由?！盵6]（pp.7071）基于此，努力增強(qiáng)制度有效性不容忽視。對(duì)此，我們應(yīng)注重提升制度執(zhí)行力，讓制度產(chǎn)生更多、更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)威力。此外，也要在制度整合上作出努力探索。沒有整合的制度自然是沒有效力的制度。

第四，強(qiáng)化制度意識(shí)，樹立制度權(quán)威。很多人都在討論一個(gè)話題：中國在制度建設(shè)過程中到底是缺乏制度還是缺乏對(duì)制度的敬畏，抑或是缺乏應(yīng)有的制度意識(shí)？事實(shí)上，很多實(shí)踐表明，中國似乎更缺乏的是制度文化、制度意識(shí)。而缺乏制度意識(shí)的支撐，制度也就沒有效力。因此，要不斷增強(qiáng)公眾的制度意識(shí)，真正實(shí)現(xiàn)有制度必遵循、有章程必守護(hù)。對(duì)此，努力培育遵循制度的“軟環(huán)境”是重中之重。因?yàn)橹贫裙倘痪哂懈拘?、長期性、全局性，但它依舊是生長在一定的環(huán)境之中。這種環(huán)境正是促進(jìn)其成長發(fā)展的基礎(chǔ)，它可以促進(jìn)社會(huì)成員對(duì)制度形成發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同、體認(rèn)和信仰。只有構(gòu)建好遵循制度的軟環(huán)境，才可以給人傳遞出“遵循制度是美德”的信號(hào)，進(jìn)而建構(gòu)其公眾的信任態(tài)度。在這里，積極構(gòu)筑理性的公民文化尤為重要。公民文化是一個(gè)國家形成制度規(guī)則、遵守制度規(guī)則的基礎(chǔ)，理性的公民文化能有效促進(jìn)制度落地生根。但當(dāng)前的國家治理實(shí)踐缺乏的正是這種理性的公民文化：在一些人眼里，制度很重要，但它是給別人制定的，自己可以不受制度的規(guī)制，相反還可以超越制度享有特權(quán)。因而當(dāng)發(fā)現(xiàn)別人不遵守制度的時(shí)候，則道貌傲然地充當(dāng)起制度的“守護(hù)者”，甚至予以指責(zé)，要求別人嚴(yán)格遵守規(guī)章制度。也就是說，在這些人看來，制度很重要，但只不過這是對(duì)他不對(duì)己的。顯然，這在一定程度上反映的就是理性公民文化的缺失。應(yīng)通過推行公民的素質(zhì)教育、培養(yǎng)公民理性思維邏輯、創(chuàng)造條件鼓勵(lì)公民積極參加政治活動(dòng)等途徑，促進(jìn)公民樹立制度規(guī)則意識(shí)。

五、簡(jiǎn)短的結(jié)語

當(dāng)國家治理不僅依賴于制度的時(shí)候，對(duì)其社會(huì)基礎(chǔ)的思考就顯得尤為重要。合適的社會(huì)基礎(chǔ)是國家治理實(shí)踐得以成功實(shí)施的重要條件。實(shí)踐表明，制度化不信任是影響國家治理的重要因素。顯然它貌似為現(xiàn)代國家治理所不需要，但實(shí)際上對(duì)現(xiàn)代國家治理產(chǎn)生著不可忽視的積極作用。因而對(duì)待制度化不信任，理性的態(tài)度應(yīng)該是將其視為現(xiàn)代國家治理的一個(gè)重要方略。

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