姚亮

摘要：黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前，學術(shù)界圍繞國家治理體系和治理能力問題掀起了一股研究的熱潮，研究主要聚焦于國家治理能力的概念、構(gòu)成要素、能力現(xiàn)代化和提升途徑等問題，取得了豐碩的成果。但也應(yīng)看到，國家治理能力研究在中國尚處于起步階段，其研究的生長空間還非常廣闊，諸如國家治理能力的基本理論、國家治理能力的系統(tǒng)性、國家治理能力的實證比較等問題亟待進一步深入研究。

關(guān)鍵詞：國家治理能力；構(gòu)成要素；治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號：D61文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）06-0036-06

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略思想。這是一個重大的理論創(chuàng)新，既豐富了社會主義現(xiàn)代化理論，也豐富了馬克思主義的國家理論。如何有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以提高國家治理能力，已成為擺在各級政府面前的一項重要課題，同時也成為學術(shù)界高度關(guān)注和研究的熱點問題。近來，學者們從不同的角度對國家治理能力問題展開了深入的剖析，并形成了豐碩的成果。本文擬就最近以來圍繞國家治理能力問題的相關(guān)研究展開綜述和簡要的評析。

一、國家治理能力的概念界定

什么是國家治理能力？這是進行國家治理能力研究的邏輯起點和基本前提，也是研究者所必須解決的首要問題。通過對已有研究成果的分析來看，目前學術(shù)界對國家治理能力概念的界定主要基于多元治理主體和國家機構(gòu)治理主體兩種視角來展開的。

（一）多元治理主體視角下的國家治理能力

從研究成果上看，大多研究主要是廣義上的理解，即從多元治理主體的視角界定國家治理能力概念。許多研究者認為，國家的治理主體是多元的治理主體，既涉及公共權(quán)力部門，也包括第三部門和各種個體，如政黨、政府行政機關(guān)、企業(yè)組織、社會組織、居民自治組織以及公民個人等。因此，這些研究者所定義的國家治理能力概念的內(nèi)涵和外延相對要寬廣一些。李佐軍認為，應(yīng)該從兩個層面來理解國家治理能力：國家主體層面，即國家的整體治理能力，包括創(chuàng)新能力、整合能力及其他各方面的能力；具體主體層面，如黨、政府、人大等作為治理主體所表現(xiàn)出來的各方面能力[1]。此外，有的研究未明確區(qū)分治理主體是誰，但在定義內(nèi)容中都隱含了多元的治理主體。何增科認為，國家治理能力是我們運用制度和機制（如人民代表大會制度、人民政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、法律制度、基本經(jīng)濟制度等，以及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的體制機制）管理經(jīng)濟社會事務(wù)的能力[2]。

（二）單一治理主體視角下的國家治理能力

也有一部分學者從狹義角度理解國家治理能力，將國家治理的主體僅限為單一的國家權(quán)力機構(gòu)或政府行政機關(guān)，具體分為兩種情形。

第一種情形，或是運用“國家”這一詞語，或是省略主語，但隱含的主語都是國家權(quán)力機構(gòu)，并以此定義國家治理能力。陳朋認為，從一般意義上講，國家治理能力是國家有效運用相關(guān)制度管理社會公共事務(wù)，使之相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展、促進進步的能力[3]。戴長征認為，國家治理能力是國家在管理社會政治、經(jīng)濟、文化事務(wù)過程中，為實現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標，分配社會利益并實現(xiàn)對社會生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱[4]。林振義認為，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)，使之相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面[5]。

第二種情形，是將“政府治理能力”等同于“國家治理能力”。施雪華認為，政府治理能力就是政府為了維護自己的統(tǒng)治，管理社會公共事務(wù)，提供公共服務(wù)以滿足大眾需要，平衡并化解社會矛盾，促進社會穩(wěn)定發(fā)展的潛在的和現(xiàn)有的力量和能量的總和[6]。李獻策認為，政府治理能力是在多元化時代體系中，治理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的能量和力量的綜合[7]。此外，有研究從資源獲取和能力運用角度，把政府治理能力定義為政府集體行動的能力和政府獲取資源的能力；還有學者從能力性質(zhì)的角度出發(fā)，將政府治理能力定義為權(quán)利能力、政策能力、權(quán)威能力和組織能力的綜合[8]。

二、國家治理能力的結(jié)構(gòu)要素分析

國家治理能力的高低在很大程度上取決于一個國家治理能力的構(gòu)成要素狀況。通常情況下，國家治理能力的充分發(fā)揮建立在合理的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，它由一系列科學合理的要素所構(gòu)成，且這些要素相互間形成一種良性的互動關(guān)系。反之，期待一種由不合理要素所構(gòu)成的國家治理能力釋放出較高的效能，那幾乎是不可能的。基于此，國家治理能力具體包括哪些內(nèi)容要素，也是目前學術(shù)界圍繞國家治理能力研究的一項重要內(nèi)容。歸納起來，包括以下幾種觀點。

（一）三要素說

在國內(nèi)學術(shù)界，不少研究者認為國家治理能力至少包括三大要素，但在具體的內(nèi)容上有一些區(qū)別。第一種觀點，將國家治理主體劃分為國家機構(gòu)和人民群眾，由此認為國家治理能力既包括國家權(quán)力機構(gòu)履行職權(quán)的能力和運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，也包括人民群眾依法管理國家事務(wù)的能力[9]。第二種觀點，則從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系視角出發(fā)，依據(jù)中央政府、地方政府（省、市、縣）和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力格局，將國家治理能力劃分為中央政府的治理能力、地方政府的治理能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。第三種觀點，主要是依據(jù)政治領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的三大宏觀社會結(jié)構(gòu)的方法，將國家治理能力劃分為法治的能力、財政的能力和社會公共服務(wù)能力。

（二）四要素說

也有一些研究者提出國家治理能力由四大要素組成，但對于由哪四大要素構(gòu)成，不同的研究者有不同的理解。戴長征從國家與社會間的包容與互動關(guān)系角度出發(fā)，將國家治理能力劃分為四種能力：國家治理的合法化能力，即獲取社會認同、肯定和支持的能力；國家治理的規(guī)范能力，包括國家對社會的規(guī)范能力，也包括國家的自身規(guī)范能力；國家治理的一體化能力，制定、實施和貫徹治理綱領(lǐng)的能力；國家治理的危機響應(yīng)和管控能力，即對危機的認知和處理能力[4]。景學成則提出，現(xiàn)代國家治理能力包含依法治理的能力，協(xié)調(diào)治理的能力，政府、市場充分參與的能力和科學治理的能力四個基本要點[1]。也有研究者將國家治理能力看成一個系統(tǒng)，其中包含四個子集要素：政府獲得合法性的能力、法治能力、透明和回應(yīng)能力、責任和高效管理能力[10]。此外，還有研究從國家、市場、社會和文化四大領(lǐng)域出發(fā)，認為國家治理能力應(yīng)相應(yīng)地包括國家秩序的能力、發(fā)展經(jīng)濟的能力、維護社會公正的能力和國家共識的能力。

（三）綜合要素說

這類研究認為，國家治理能力不是政府多項能力的簡單相加，而是所有能力構(gòu)成的一個有機整體，是一種綜合的能力。不少研究者指出，國家治理能力體現(xiàn)在與整個國家機構(gòu)、社會組織及公民個體等權(quán)益密切相關(guān)的所有社會事務(wù)治理的全過程，它不僅包括對政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等各個領(lǐng)域的治理能力。也有的研究側(cè)重于綜合要素中的核心能力。肖文濤認為，國家治理能力包含豐富的內(nèi)容，是一種多元綜合能力，貫穿在國家治理的整個過程和各個方面，主要由以下幾種核心能力構(gòu)成：集合全民意志的目標凝聚能力；推進全面進步的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力；確立善治格局的制度創(chuàng)新能力；保障公平正義的社會平衡能力；回應(yīng)公眾需求的公共服務(wù)能力；有效化解危機的應(yīng)急處置能力[11]。沈傳亮則認為，國家治理能力集中體現(xiàn)在黨和政府的履職能力上，其核心能力包括接納參與能力、政治整合能力、精英錄用能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、法律實施能力、資源提取能力、監(jiān)管能力、公正保障能力、政治溝通能力、政治革新能力、危機應(yīng)對能力、制度建構(gòu)能力、科學決策能力等方面[12]。王紹光將國家治理能力劃分為專斷性國家能力和基礎(chǔ)性國家能力，并重點闡述基礎(chǔ)性國家能力的構(gòu)成要素：強制、汲取和濡化能力（近代國家的基本能力）；認證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)和再分配能力（現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)能力）；吸納與整合能力（民主國家的基礎(chǔ)）[13]。當前中國的國家治理進入了第二次重要轉(zhuǎn)型時期，與改革開放之初的第一次轉(zhuǎn)型相比，這次轉(zhuǎn)型的重點不是經(jīng)濟建設(shè)，而是要以國家基本制度建設(shè)為中心，構(gòu)建基礎(chǔ)性的國家能力。

三、國家治理能力現(xiàn)代化問題研究

國家治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系在實踐中的績效彰顯，是衡量一個國家治理水平高低的外在表征，是檢驗一個國家治理體系是否科學、合理的重要杠桿[3]，因而也是目前學術(shù)界有關(guān)國家治理能力研究的一個核心問題。

（一）國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

對于什么是國家治理能力現(xiàn)代化這一問題，不同的研究者也有不同的觀點。高小平認為，治理能力現(xiàn)代化是把治理體系的體制和機制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮治理體系功能，提高公共治理能力。他還指出，治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點是處理好政府、市場、社會的關(guān)系[14]。唐皇鳳認為，國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)涵包含六個方面：治理主體的多層化和多元化；治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化；治理制度的理性化；治理方式的民主化與法治化；治理手段的文明化；治理技術(shù)的現(xiàn)代化[15]。李佐軍則認為，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是要解決國家治理體系和治理能力的標準問題，如果國家治理體系各主體間的責、權(quán)、利關(guān)系達到了合理、對稱和公平的標準和狀態(tài)，那就實現(xiàn)了現(xiàn)代化，即“善治”[1]。

（二）國家治理能力現(xiàn)代化的衡量標準

國家治理能力現(xiàn)代化如何來衡量，它應(yīng)該由哪些指標來構(gòu)成？不少的研究者圍繞這些問題展開了探討。陳朋認為，從政治學角度看，精良的制度、合理的結(jié)構(gòu)和充分的績效是國家治理能力現(xiàn)代化的主要標示[3]。沈傳亮認為，黨和政府在治理過程中展現(xiàn)出的治理能力集中體現(xiàn)在履職能力上，對黨和政府治理能力現(xiàn)代化水平的評估主要是履職能力的高低。因此，要從治理主體治理能力、治理過程和治理績效三個維度來評估國家治理能力現(xiàn)代化，具體衡量治理能力現(xiàn)代化的標準至少包括民主化、法治化、文明化和科學化四條[12]。唐皇鳳則提出，衡量國家治理現(xiàn)代化的基本標準有三項：國家治理的基本制度符合時代潮流；國家治理的組織架構(gòu)符合現(xiàn)代理念且能夠及時解決特定社會經(jīng)濟發(fā)展歷史階段所面臨的諸種治理難題；國家治理的成本相對較低，而效能相對較高[15]。

四、國家治理能力的提升途徑研究

當前，學術(shù)界圍繞如何有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題開展了全面而又深入的研究，形成了豐碩的成果。具體而言，包括如下幾種代表性觀點。

（一）改革發(fā)展論

不少學者堅信，“發(fā)展是硬道理”。夏寶龍認為，發(fā)展始終是解決我國所有問題的關(guān)鍵，也是我們推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是提升國家治理能力的根本途徑[9]?；诖?，張賢明、田玉麒提出，發(fā)展是硬道理，國家治理現(xiàn)代化的根本目的是為了促進發(fā)展，也只有發(fā)展才能為國家治理現(xiàn)代化提供動力與基礎(chǔ)[16]。徐湘林提出，轉(zhuǎn)型社會治理困境的原因是多方面的，不能一蹴而就，要通過不斷地改革來完善和提升國家的治理能力。要解決國家治理方面的滯后問題，需要不斷地推動體制改革和制度創(chuàng)新。當前社會公眾參與程度還不夠深入，所以要增加國家與社會的互動?，F(xiàn)代的國家治理實際上是政府和社會之間不斷互動的一個過程[17]。

（二）制度設(shè)置論

國家治理能力提升的關(guān)鍵要靠制度。持這類觀點的學者認為，依據(jù)和運用制度來治理國家和社會各項事務(wù)，是現(xiàn)代化國家治理的重要基石、發(fā)展的重要動力。有研究者指出，法治作為治國理政的基本方式，在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，將會發(fā)揮越來越重要的作用。為此，要求深化行政體制改革，建立法治政府[18]。丁偉認為，法律是確保社會有序化發(fā)展和社會穩(wěn)定的決定性力量，法治不僅是國家治理體系現(xiàn)代化的核心，也是實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必然途徑[19]。高波指出，反腐敗既是實現(xiàn)全面深化改革總目標的重要保障，也是國家治理體系的重要支柱和治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，它還可以體現(xiàn)出經(jīng)濟治理、政治治理和社會治理的“多功能”[20]。為此，要從制度上規(guī)范權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，并通過對權(quán)力腐敗的治理來提升國家治理能力。楊志勇指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的制度保障，要推動財政制度現(xiàn)代化以提高國家治理能力，如加快財政制度立法、財政改革要解決事權(quán)明確問題和建立分級財政管理體制[21]。此外，還有研究者指出，深化行政體制改革增強政府的有效治理能力，從而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[22]。

（三）文化促進論

文化是民族的血脈，文化治理是國家治理的重要形態(tài)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要媒介。黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實現(xiàn)這一目標，需要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，而在這個過程中，文化建設(shè)無疑扮演著至關(guān)重要的角色——通過深化文化體制改革，加強對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的挖掘和闡發(fā)，才能最大限度地在全社會凝聚核心共識，進而堅守核心價值觀并提升國家治理能力[23]。胡惠林認為，文化治理是國家通過采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服、解決問題的工具化。實現(xiàn)從文化管理向文化治理的轉(zhuǎn)變，具有國家治理的意義，標志著國家文化治理主體的多元性，這是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要標志。國家和社會治理的文化治理，服從于國家根本戰(zhàn)略利益發(fā)展需求，平衡與協(xié)調(diào)人、社會、國家三者在政治、經(jīng)濟、社會、文化與生態(tài)之間的文明互動關(guān)系[24]。

（四）技術(shù)運用論

在21世紀的今天，要有效提高國家治理能力，就必須運用好各種現(xiàn)代技術(shù)工具，如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等。對此，不少的研究者從技術(shù)運用的視角來探討國家治理能力的提升途徑。竹立家指出，利用信息技術(shù)實現(xiàn)國家治理目標，在全球化的當代世界是一個國家治理能力或水平的重要表征。對于中國社會而言，如何利用好百度的大數(shù)據(jù)引擎平臺，廣泛收集、分析、判斷、了解民情民意，正確理解和解讀民眾的愿望和訴求，有針對性地提出應(yīng)對策略和制定符合實際的公共政策，積極使用先進的信息技術(shù)工具為國家“決策”和“治理”服務(wù)，對提升國家治理能力現(xiàn)代化來說是挑戰(zhàn)更是機遇[25]。吳文奎認為，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須運用好互聯(lián)網(wǎng)和新媒體。同時，他還提出，要用好新媒體必須建起政民溝通的橋梁、塑造政府良好的網(wǎng)絡(luò)形象和提升對新媒體的輿情監(jiān)控能力[26]。

五、國家治理能力研究的新生長點

綜合來看，當前圍繞國家治理能力的研究取得了一定的進展，提出了一些重要的觀點。但也應(yīng)看到，國家治理能力在中國的研究還處于剛起步階段，還有許多問題亟待進一步拓展研究，其研究的生長空間十分廣闊。

（一）重視國家治理能力的基本理論研究

理論是行動的先導(dǎo)和指南。只有不斷加強基本理論研究，才能從根本上回答經(jīng)濟社會發(fā)展和改革實踐中出現(xiàn)的眾多重大現(xiàn)實問題。從國家治理能力研究發(fā)展本身的邏輯線索以及現(xiàn)實社會對于國家治理能力的重點需求來看，需要從理論層面加強以下幾個方面問題的研究。

首先，國家治理能力的基本內(nèi)涵問題。當前學術(shù)界關(guān)于國家治理能力概念界定的視角較為單一、邏輯脈絡(luò)不夠清晰，同時還存在缺乏足夠的理論支撐和界定標準、論證的系統(tǒng)性不足等問題。亟須對這些概念進行梳理、分析和概括，揭示出更為科學系統(tǒng)的內(nèi)涵。

其次，國家治理能力的結(jié)構(gòu)、要素及功能問題。國家治理能力的結(jié)構(gòu)是怎樣的，它由哪些基本要素所構(gòu)成，這些構(gòu)成要素又在國家治理能力結(jié)構(gòu)與體系中處于怎樣的地位，發(fā)揮著怎樣的功能，等等。這些問題在目前已有的研究中尚未得到很好的解決，還需要學者開展進一步的研究。

再次，國家治理能力的影響因素問題。國家治理能力的高與低、強與弱，都會受制于一定的因素。對于正處于社會急劇轉(zhuǎn)型期的中國而言，國家治理能力主要會受哪些方面因素的影響，以及這些因素具體如何形成的等問題，這些問題有待于學者進一步詳細的剖析。

最后，國家治理能力與其他相關(guān)概念的關(guān)系問題。當前，學術(shù)界對于國家治理能力、政府治理能力和社會治理能力等概念尚未進行系統(tǒng)的辨析與闡釋。因而如何從理論上將國家治理能力與其他相關(guān)概念的關(guān)系厘清，不僅具有重要的現(xiàn)實意義，更具重要的學術(shù)價值，有助于推進國家治理能力的研究。

（二）加強國家治理能力的系統(tǒng)性研究

在研究視角上，要加強國家治理能力的多學科研究。中國社會轉(zhuǎn)型時期的極端復(fù)雜性，而且國家治理能力本身涉及面非常廣泛，因而需要將國家治理作為一個專門領(lǐng)域來進行全面系統(tǒng)的研究，進行多個學科的共同介入，以推動國家治理能力的深入研究。從研究方法上看，目前已有的研究理論分析偏多，應(yīng)用研究較少，有待于增強理論與實際結(jié)合的研究，從實際生活中找到理論的佐證。

在研究內(nèi)容上，要加強國家治理能力的整體性研究。從邏輯體系上看，國家治理能力的實現(xiàn)涉及一系列的環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有各自的核心要務(wù)。國家治理體系解決的是誰治理的問題，需要學者圍繞如何構(gòu)建國家治理體系來展開深入的分析；治理能力現(xiàn)代化解決的是如何治理的問題，研究的重點也就是圍繞治理現(xiàn)代化的途徑問題；同時，更為重要的是治理的效果及其評價的問題。然而，目前研究在這方面的研究有所不足，亟待加強。

在研究時空上，注重國家治理能力的動態(tài)性研究。動態(tài)性主張在系統(tǒng)的變換中分析考察事物，注意事物的運動狀況，考察研究事物運動的過程，從而選擇恰當?shù)倪^程。隨著時間的推移，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能都會發(fā)生變化，達到一定程度時，就會發(fā)生舊系統(tǒng)的分解和新系統(tǒng)的建立。同樣，國家治理能力不是一成不變的，會隨著時代的發(fā)展而在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上發(fā)生變遷，它是在什么樣的條件下會發(fā)生變化，以及發(fā)生怎樣的變化，這些都需要作進一步的研究。

（三）開展國家治理能力的實證比較研究

國家治理能力不僅是個理論層面探討的問題，更是一個實踐層面操作的問題。在加強國家治理能力理論研究的同時，還要開展國家治理能力的實證和比較研究，并有效地把理論研究與實證研究結(jié)合起來，更好地為社會實踐服務(wù)。

國家治理能力指向的是治理有沒有效果，會不會“失靈”，以及達到了怎樣的效果和如何來衡量的問題。對于這些目標的考量，需要開展實證分析。當務(wù)之急，學者要結(jié)合我國的實際，圍繞我國國家治理能力的現(xiàn)狀，對哪些方面的治理能力較好而哪些方面的治理能力較差，其原因何在，如若處理不好可能會給我國的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來何種影響等問題進行深入的剖析。

國家治理能力的高與低，其結(jié)構(gòu)合理與否，都需要通過一系列指標體系的比較才能評判出結(jié)果。當前，我國研究者要綜合國內(nèi)外的理論研究和實踐經(jīng)驗，加快探索和建立起一整套科學的考核指標體系，并利用它開展各種比較研究。既要對國家治理能力不同的構(gòu)成要素之間展開比較分析，以揭示不同層面的能力要素的實際運行狀態(tài)；同時也要進行不同國家之間的國家治理能力比較研究，通過比較才能評價出我國國家治理能力的高低，并可以借鑒其他國家在治理方面的經(jīng)驗和做法。

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[26]吳文奎.提升國家治理能力須用好新媒體[N].學習時報，20131223.[責任編輯：張英秀]